רישום קבלנים והיבטים בהבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה

רקע כללי

בעקבות הריבוי הטבעי והצמיחה של משק המדינה הלכו וגדלו נפחי עבודות הבנייה והתשתיות בישראל. קבלני ביצוע עבודות הבנייה הם רובם ככולם גורמים פרטיים, אשר חלקם מתמחים בתחום בנייה מסוים, דוגמת עבודות עפר, קידוחים, תיעול וביוב או שיפוצים, ואחרים מבצעים עבודות בנייה על כל סוגיהן ומעסיקים קבלני משנה. ענף הבנייה עתיר סיכונים מטבעו; ביצוע עבודות בנייה באיכות בלתי מספקת עלול לגרום נזק רב, לסכן את הציבור ואף לעלות בחיי אדם. גם עובדי הענף חשופים לסיכונים רבים, שכן שכיחות בו תאונות עבודה קשות.

חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק רישום קבלנים או החוק) קובע כי "לא ישא אדם את התואר 'קבלן לעבודות הנדסה בנאיות' או כל תואר דומה לו עד כדי להטעות ולא יתחזה אדם כקבלן לעבודות הנדסה בנאיות, אלא אם הוא רשום בפנקס". לפי דברי ההסבר לחוק, תכליתו להבטיח שרק קבלנים העומדים בתנאים ובאמות המידה שנקבעו בו יוכלו לבצע עבודות הנדסה בנאיות. האינטרס הציבורי המגולם בהוראות החוק ובתקנותיו הוא שמירה על ביטחון הציבור בפני בנייה לא נאותה, העלולה לסכן חיי אדם. על ביצוע החוק ממונה שר הבינוי והשיכון (להלן - שר הבינוי), האחראי בין היתר למנות רשם שינהל את פנקס הקבלנים (להלן - רשם הקבלנים או הרשם).

לעבודת הקבלנים רלוונטיים דברי חקיקה נוספים שמטרתם להבטיח בנייה נאותה ובטוחה, לרבות חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) ותקנותיו, וכן דברי החקיקה הנוגעים לבטיחות במקומות העבודה - בכלל זה גם באתרי בנייה - ובהם חוק ארגון הפיקוח על העבודה, התשי"ד-1954 ופקודת הבטיחות בעבודה [נוסח חדש], התש"ל-1970.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ עד אוקטובר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של משרדי הממשלה ושל גופי סמך שלה, בשנים 2011 עד 2017, בעניין סדרי רישום קבלנים והבקרה עליהם במסגרת החוק. כמו כן ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב אחר תיקון כמה מן הליקויים שעלו בדוחות קודמים שלו: דוח "פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה", שפורסם בשנת 2015, ודוח "בטיחותם של העובדים ובריאותם", שפורסם בשנת 2016. הביקורת נעשתה במשרד הבינוי, במינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית (להלן - מינהל הבטיחות) שבמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה), במינהל התכנון שבמשרד האוצר (להלן - מינהל התכנון)  ובמשרד המשפטים. בירורים נעשו במשטרת ישראל, במשרד הבריאות וברשות הארצית לכבאות והצלה.

הליקויים העיקריים

חוסרים במערך האכיפה

משרד הבינוי ורשם הקבלנים אינם מפעילים מערך אכיפה יעיל ואפקטיבי הכולל מנגנון לאיסוף ראיות והכנת כתבי אישום נגד קבלנים מפירי חוק, וכפועל יוצא הם אינם מוגשים כלל.

אכיפה לקויה כנגד קבלנים שאינם רשומים

הרשם כמעט שאינו מפעיל את סמכותו להוציא צווי הפסקת עבודה מינהליים כנגד קבלנים לא רשומים. בשנים 2013 עד 2016 הוציא 30 צווים בלבד, פחות משמונה בשנה בממוצע - מספר בטל בשישים לנוכח היקפם המשוער של קבלנים פעילים בענף הבנייה שאינם רשומים (כ-20,000).

ליקויים בנקיטת אמצעי משמעת כנגד קבלנים שקיבלו צווי בטיחות

אף שמינהל הבטיחות הוציא צווי בטיחות רבים כנגד קבלנים בשנים 2013 עד 2016 (כ-590 לשנה בממוצע), רשם הקבלנים טרם נקט אמצעי משמעת כנגד קבלנים שקיבלו צווי בטיחות ושלמעשה פעלו דרך קבע בניגוד לנוהג המקובל במקצועם.

ליקויים ברישום קבלני שיפוצים

למרות ההכרה בחשיבות הרבה של הכללת קבלני שיפוצים רבים באסדרה, טרם הוסדר המתווה לסיווג ייחודי לענף השיפוצים בהיקף של עד 350,000 ש"ח, שיאפשר להגדיל את מספר קבלני השיפוצים הרשומים. בכך נפגע האינטרס הציבורי.

פעולות הממשלה להבטחת האיכות והבטיחות בענף הבנייה - ממצאי מעקב

עד מועד סיום הביקורת הנוכחית טרם עלה בידי מינהל התכנון להשלים ולו פרק אחד בתקנות קוד הבנייה לצורך העברה לחתימת שר האוצר ופרסום ברשומות. מדובר בעיכוב של יותר מ-11 שנים ביישום החלטת הממשלה ויותר משלוש שנים ממועד החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להמליץ על עיגון פרקי קוד הבנייה בחקיקה - עיכוב לא סביר, המקבע מצב מדאיג של היעדר הקפדה מספקת על איכות הבנייה ועל מניעת ליקויי בנייה ובטיחות מבנים. בשנים אלו התרחשו תאונות ואסונות באתרי בנייה, שנגרמו מכשלים בתכנון ובביצוע של הבנייה.

כמו כן, טרם החלו לפעול מכוני הבקרה שמטרתם יישום בקרה הנדסית וטכנית על תכנון מבנים ובנייתם, וטרם חל השינוי המיוחל במערך הבקרה שביקרה בחומרה ועדת זילר  בשנת 2003. האחריות לכך מוטלת בעיקר על מינהל התכנון, אשר לא השכיל - בהסכמה עם הגורמים האחרים - לגבש את התקנות הנחוצות להפעלת המכונים ולהביא לאישורן.

בטיחותם של העובדים ובריאותם - ממצאי מעקב בנושא ענף הבנייה

להלן בתרשים נתונים של מינהל הבטיחות על ההרוגים בתאונות עבודה בכלל ובענף הבנייה בפרט בשנים 2013 עד 2016.

הרוגים בתאונות עבודה בכלל ענפי המשק ושיעור הרוגי ענף הבנייה מקרבם בשנים 2013 עד 2016 מהתרשים עולה כי בשנים 2013 עד 2016 חלה ירידה במספר ההרוגים מתאונות עבודה בכלל ענפי המשק, אך בענף הבנייה חלה עלייה במספרם. שיעור ההרוגים בענף זה בשנים 2015 עד 2016 עלה לכ-62% בממוצע מכלל ההרוגים בתאונות עבודה, לעומת כ-51% בממוצע בשנים 2013 עד 2014.

נמצא כי תדירות ביקורי הפיקוח של מינהל הבטיחות באתרי בנייה עודנה נמוכה: בשנת 2016 ביקרו מפקחי המינהל בפחות מ-50% מן האתרים המוכרים להם, וטרם חל המפנה הדרוש שיביא לשינוי המציאות העגומה בתחום תאונות העבודה בענף זה.

עוד עלה כי מבין 7,000 מנהלי עבודה שהמינהל תכנן להכשיר לעבודה בגובה הוכשרו 3,377 בלבד (48%), וכי טרם הותקן תקן חדש לגידור אתרים.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבינוי להשלים ללא דיחוי נוסף את כל הפעולות הדרושות להקמת מערך הפיקוח והאכיפה שיאפשר למגר את תופעת ביצוע עבודות הנדסה בנאיות על ידי קבלנים שאינם רשומים.

על משרד הבינוי ורשם הקבלנים להשלים ללא דיחוי את טיפולם בנקיטת אמצעי משמעת כנגד קבלנים שקיבלו צווי בטיחות רבים. עיכוב הטיפול בכך פוגע בהרתעה הנדרשת בתחום השמירה על הבטיחות.

על מינהל התכנון לפעול ללא דיחוי לקידום התקנות הנוגעות לקוד הבנייה ולמכוני הבקרה ולאישורן, ואם נותרו מחלוקות בין-משרדיות על השרים הרלוונטיים - ובפרט שר האוצר, האחראי ליישום החוק - ליישב אותן לאלתר או להביאן בפני ראש הממשלה.

על מינהל הבטיחות לוודא שהגדלת מספר המפקחים במהלך שנת 2017 תהיה יעילה ואפקטיבית ובהתאמה לצורך, כך שמספר הביקורים באתרי הבנייה יעלה משמעותית, יביא לאיתור רב יותר של כשלי בטיחות, ויסייע בהפחתת מספר התאונות והנפגעים באתרים אלה.

מאחר שתאונות עבודה הן אירועים חמורים שעלו בחיי אדם, ראוי שהמשטרה, הפרקליטות ומינהל הבטיחות יוסיפו ויפעלו לטיוב גיבוש התשתית הראייתית בתיקי תאונות העבודה להגברת אפקטיביות התביעה והאכיפה. ובכלל זה יוסיפו ויעמדו על הסיבות לסגירת התיקים בעילת חוסר ראיות ויבחנו את הדרכים לטיוב האכיפה במקרים עתידיים.

סיכום

ענף הבנייה עתיר סיכונים, וביצוע עבודות בנייה באיכות בלתי מספקת עלול לגרום נזק רב, מסכן את הציבור ועולה לא אחת בחיי אדם.

ממצאי דוח זה העלו כי גופים ממשלתיים שהופקדו על אסדרת העיסוק בענף לא מימשו את אחריותם, ובכלל זה: רשם הקבלנים אינו נוקט זה שנים צעדים כנגד אלפי קבלנים שפועלים בענף בלא שהם רשומים כחוק; מינהל התכנון במשרד האוצר, שעליו הוטל לפני יותר מעשור להוביל את ההקמה של מכוני הבקרה ולפעול להתקנת תקנות קוד הבנייה - צעדים שהיו אמורים לזרז את הליכי הבנייה ולשפר את איכותה ובטיחותה - טרם עשה כן; פעילות מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בתחום הפיקוח על אתרי הבנייה עדיין לוקה בחסר במידה רבה, והמציאות בתחום תאונות העבודה בענף זה עודנה עגומה.

לכשלים המתמשכים בנושאים אלה השלכות משמעותיות על המשק ועל שלום הציבור. על השרים הרלוונטיים - ובעיקר שר הבינוי, שר האוצר ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים - לפעול במרץ לתיקון הליקויים. על הממשלה לוודא כי המשימות שהוטלו על המשרדים והגופים הממשלתיים ימומשו ללא דיחוי.