רקע כללי
שירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) הוא ארגון ביטחוני בעל ייעוד חברתי, המשתייך למערכת אכיפת החוק. תפקידו העיקרי של שב"ס הוא החזקת אסירים במשמורת בטוחה ונאותה, תוך שמירה על כבודם, מילוי צורכיהם הבסיסיים והקניית כלים מתקנים לאלה המתאימים לכך במטרה לשפר את יכולתם להיקלט בחברה עם שחרורם. בראש שב"ס עומד נציב בתי הסוהר (להלן - הנציב או הנציבה). שב"ס אחראי ל-33 בתי סוהר ובתי מעצר (להלן - מתקני כליאה). בשנת 2016 שהו במתקני הכליאה בממוצע שנתי 21,150 כלואים, והועסקו בשב"ס 9,128 עובדים במגוון תפקידים, ובהם סוהרים ועובדי מינהלה ומטה (להלן - הסגל).
הזכות למזון היא זכות בסיסית המעוגנת במשפט הישראלי בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (1992), ולפיו "כל אדם זכאי להגנה על חייו, על גופו ועל כבודו". לפי פקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971 (להלן - הפקודה), אסיר זכאי לתנאי כליאה הולמים, בין היתר ל"מי שתייה וכן מזון בכמות ובהרכב המתאימים לשמירה על בריאותו". בתקנות בתי הסוהר (תנאי מאסר), התש"ע-2010 נקבע כי "אסיר זכאי לקבל שלוש ארוחות ביום לפחות, בשעות שיקבע מפקד בית הסוהר; הארוחות יהיו מורכבות ממזון בכמות ובהרכב הנדרשים לשם שמירה על בריאות האסיר".
במערך ההסעדה של שב"ס 31 מטבחים, הפרוסים במתקני הכליאה וביחידות המטה ומספקים ארוחות למרבית הכלואים והסגל הן בשגרה והן בחירום. נוסף על אלה המערך מספק כריכים לכלואים המגיעים ל-23 בתי המשפט ברחבי הארץ, וכן מספק לסוהרי יחידת נחשון המגיעים לבתי משפט ארוחות חמות, חלקן מבושלות במטבחי שב"ס וחלקן מסופקות על ידי חברות הסעדה. עבור השוהים במתקן השהייה "חולות" ועבור אסירים הצורכים מזון בכשרות מחמירה (בד"ץ) המערך מספק מנות מבושלות המיוצרות על ידי חברות הסעדה. התקציב למזון בשנת 2016 היה כ-115 מיליוני ש"ח, ובשנת 2017 כ-133 מיליוני ש"ח.
המטבחים בשב"ס מוגדרים "מטבחים מוסדיים". לניהול מטבח מוסדי, המנפק מאות עד אלפי מנות ביום, יש משמעויות נרחבות הנובעות מדרישות החוק והתקנות, בהן היבטים ניהוליים של ניהול רכש ותקציב, השגחה על בטיחות בעבודה ובטיחות המזון ובקרה על תהליכי העבודה במטבח.
המטבחים המוסדיים של הגופים הביטחוניים, ובכלל זה שב"ס, מוחרגים לצורכי פיקוח משאר המטבחים המוסדיים, ועליהם לקבוע באופן עצמאי הוראות פיקוח ואכיפה בנושא המזון.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-ספטמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את מערך ההסעדה בשב"ס, בין היתר עקב הצטברות תלונות ששלחו כלואים לנציבות תלונות הציבור בנושא המזון במתקני הכליאה. הנושאים שנבדקו, בין היתר, הם: הרכב המזון המוגש לאסירים; בטיחות המזון בעת ההכנה, השינוע והחלוקה; התברואה ומצב הציוד במטבחים; ומקצועיות כוח האדם העוסק בהכנת המזון ביחס לסטנדרטים נדרשים ומקובלים בענף ההסעדה. הבדיקה נערכה בשב"ס, ובמסגרתה ערכו נציגי משרד מבקר המדינה ביקורים בכמה מטבחים במחוזות מרכז ודרום.
הליקויים העיקריים
שימוש מוגבר במזון מעובד
מוצרי בשר "אולטרה מעובדים": המלצות הגורמים המקצועיים, ובכללם משרד הבריאות, הן שיש להמעיט ככל האפשר בצריכת מוצרים מעובדים, לרבות בשר מעובד, שכן ערכם התזונתי של מוצרים אלו לוקה בחסר: הם מכילים מעט חלבון, הרבה נתרן וכמות גדולה של חומרים משמרים. במועד סיום הביקורת, ספטמבר 2017, תפריטי הכלואים כללו בשר מעובד ברוב ימות השבוע: לאסירים פליליים בגירים הוגשו בממוצע 4.5 מנות בשר מעובד בשבוע ולנוער הוגשו בממוצע 5.5 מנות בשבוע, ולא אושר כל שינוי בתפריטים. יצוין כי בעקבות הביקורת שינה שב"ס את תפריט הכלואים והחל מינואר 2018 הומר הבשר המעובד בבשר גולמי.
תפריט דיאטטי לכלואים
כלואים רבים זכאים לקבל תפריט דיאטטי מטעמים בריאותיים. שב"ס קבע לוח מזון לחולים במחלות מטבוליות , וענף המזון פעל להטמעת תפריטי הדיאטה במטבחים וכן נקט פעולות הסברה בדבר חשיבות ההקפדה על מתן תפריטי דיאטה בכלל ותפריטי הדיאטה המטבולית בפרט. למרות זאת, ואף שחלפה יותר משנה מאז הוחל בהטמעת תפריט הדיאטה המטבולית, מערך ההסעדה של שב"ס במתקני הכליאה השונים אינו מיישם באופן מלא את הוראות הגשת המזון הדיאטטי לכלואים הזקוקים לו: בחלק מהמטבחים לא התייחסו להנחיות פרטניות של רופאי המתקנים וניפקו תפריט קבוע; היו מקרים שבהם במנת הדיאטה המטבולית פריט אחד בלבד היה דיאטטי ואילו שאר מרכיבי הארוחה היו כבתפריט הרגיל; לא הייתה הקפדה על מתן מזון בכמויות הנדרשות. עוד נמצא כי באופן שינוע המזון הדיאטטי והגשתו לאסירים טמונה סכנה לבריאות הסועדים בשל הגשתו בטמפרטורה נמוכה מהנדרש.
חסרון תקן תזונאי/דיאטן: שב"ס מעסיק יום בשבוע דיאטנית במיקור חוץ. היקף משרה זה מצומצם ואינו נותן מענה כלל-ארגוני לחסר המורגש בשטח בגורם מקצועי שירכז את הטיפול בכל הקשור במזון הדיאטטי ובתופעת ריבוי הדרישות מצד הכלואים לדיאטות ייחודיות.
בטיחות מזון ותברואה
נמצאו ליקויים רבים בתחום בטיחות המזון. להלן העיקריים שבהם:
טמפרטורת המזון: למרות הדרישה המפורטת בנוהל בטיחות מזון, נמצא כי בחלק ממתקני הכליאה אין הקפדה מלאה על שמירת טמפרטורת המזון הנדרשת למניעת זיהומים בתהליך ההכנה ובעת השינוע לאגפים והחלוקה, השימוש באמצעים המיועדים להבטיח טמפרטורה מתאימה לוקה בחסר.
תזרים ייצור המזון: בחלק ממתקני הכליאה נמצא שאין שמירה על תזרים עבודה תקין ונכון: בין השאר אין הפרדה בין מזון גולמי למעובד בשלבי תהליך הטיפול במזון והכנתו למאכל דבר הפוגע בבטיחות המזון ועלול לגרום לזיהום צולב.
שינוע המזון וחלוקתו באגפים: בחלק ממתקני הכליאה לא הייתה הקפדה על ניקיון אמצעי השינוע לאגפים ובתהליך החלוקה, כך שלא נשמרו כללי ניקיון ובטיחות המזון. עוד נמצא כי בחלק מהמתקנים הכלים המשמשים את הכלואים לקבלת המזון ולאכילה אינם ראויים לשימוש.
ציוד ותחזוקה: חלק מהציוד במטבחים אינו מתוחזק כראוי ואינו ראוי לשימוש - מצב העלול להשפיע על איכות המזון. כמו כן העלתה הביקורת שקיימים פגמים ברצפות ובקירות המטבחים בכמה ממתקני הכליאה, דבר העלול לגרום לזיהומים ולפגוע בבטיחות המזון.
כוח אדם במערך המזון
תקינה: עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2017, תקינת כוח האדם במטבחי שב"ס הייתה שלא בהתאם לסוג המטבח, למצבת הכלואים, למספר המנות שהמטבח נדרש לספק ולעומסי העבודה. ענף מזון ומינהל משאבי אנוש בשב"ס ביצעו אמנם עבודת מטה מפורטת בכל הנוגע לתקינה הנדרשת, אך עד מועד סיום הביקורת טרם התקבלו החלטות באשר להמלצות המקצועיות שהוגשו.
תנאי שכר ושירות: במרץ 2016 יושם בשב"ס מודל שכר חדש לנגדים. היישום הוחל על הסוהרים המשרתים במטבחי בתי הסוהר, והביא לכך ששכר אחראֵי המטבחים נמוך משכר הסוהרים המשרתים תחתם. דבר זה הביא לירידה במוטיבציה של האחראים על המטבחים ואף למגמה של נטישת המקצוע. נושא מיצוב מעמדם של האחראים על המטבחים בשב"ס נמצא בדיונים זה כשנה, אך עד מועד סיום הביקורת טרם התקבלו החלטות על מעמדם, תנאי העסקתם ושכרם.
אסירי עבודה: העבודה במטבחים מתבססת בעיקרה על אסירי עבודה. שב"ס לא קבע מפתחות תקינה למספר האסירים הנדרש להפעלת המטבחים בהתאם לגודלם ולצורכי העבודה בהם, ולחלופין המטבחים גם לא נעזרים בשעת הצורך בכוח אדם חלופי כדי לאפשר את פעילותם השוטפת.
הכשרה: אף שענף המזון יזם פעילות בנושא להכשרת הסוהרים המשרתים במטבחים, נמצא כי כ-40 סוהרים (כרבע מסך כוח האדם במטבחים) לא עברו הכשרה כלשהי הקשורה לעבודתם.
ציוד מטבחים
הקצאת הציוד המשמש את המטבחים לא נעשתה על סמך מספר המנות שהם נדרשים לספק. אף שכבר בסוף שנת 2015 הועלה הצורך לקביעת תקן לציוד המטבחים, עד מועד סיום הביקורת טרם החלה העבודה למיפוי הציוד הנדרש בהתאם למספר המנות המיוצרות במטבחים ובהתאם למספר הסועדים.
ההמלצות העיקריות
על שב"ס לקיים פיקוח ממוקד, הדוק וקפדני במטבחים כדי שאסירים שהוגדרו זכאים לתפריט דיאטטי יקבלו את ארוחותיהם בהתאם לדיאטה שנקבעה להם ולפי ההנחיות הרפואיות.
על שב"ס לקבוע תקן למספר הסוהרים עובדי מטבח הנדרש לתפעול המטבחים בהתאם לסוג המטבח, ולבחון דרכים לאיושו בהתאם. כן עליו לוודא שאיוש התפקידים במטבחים ייעשה על ידי סוהרים שהוכשרו לכך. נוסף על כך, יש לקבוע מפתח למספר מינימלי של אסירי עבודה הנדרש להפעלת המטבחים, ולחלופין במצבים שבהם לא ניתן להעסיקם יש להיעזר בכוח אדם חלופי.
ראוי ששב"ס יפקח באופן הדוק על יישום עקרונות בטיחות המזון בכל תהליך אחסונו, הכנתו והגשתו. ההקפדה על עקרונות בטיחות המזון היא קריטית לשמירה על בריאות הסועדים במערך המספק עשרות אלפי ארוחות מדי יום.
על שב"ס להחיש את פעילותו לקביעת תקן לציוד הכבד והקל הנדרש למטבחים השונים בהתאם לאופיים, ולהבטיח כי הם יצוידו לפי התקן שייקבע.
סיכום
מערך ההסעדה של שב"ס מספק ארוחות לכלואים ולאנשי סגל ב-33 מתקני כליאה ובבתי המשפט ברחבי הארץ. אף שמטבחי שב"ס מוגדרים "מטבחים מוסדיים" הם מוחרגים לצורכי פיקוח כמו שאר הגופים הביטחוניים, כך שבפועל אין עליהם פיקוח רגולטורי של הרשויות.
בשנים האחרונות עושה שב"ס מאמצים רבים לשיפור מערך ההסעדה. עם זאת, ממצאי דוח זה העלו ליקויים הן בתחום איכות המזון שהשב"ס מספק לכלואים והן בתחום השמירה על בטיחותו כך שבניגוד להמלצות של ארגוני בריאות הוא סיפק לכלואים בתדירות גבוהה מוצרי מזון מעובדים העלולים לגרום לנזק בריאותי; במטבחיו אין די הקפדה על מתן תפריט דיאטטי לאלו הזכאים לו; ואין הקפדה מספקת על עקרונות בטיחות המזון בכל השלבים בתהליך הכנתו.
על מערך המזון בשב"ס מוטלת החובה לפעול לאלתר לתיקון הליקויים שהועלו בדוח, במיוחד בהיעדר פיקוח רגולטורי על המטבחים. כמו כן, על שב"ס לקיים פיקוח ובקרה הדוקים ומקצועיים על איכות המזון ועל עקרונות בטיחות המזון בכל התהליך - החל בשלב הראשוני של קבלת המוצרים מהספקים, עבור דרך האחסון וציוד המטבחים וכלה בהכנת המזון והגשתו. על שב"ס לוודא שפיקוח כזה אכן מתקיים ושהמזון המוגש לכלואים עומד באמות המידה הנדרשות בכל המטבחים המוסדיים המפוקחים.
מתשובתו של שב"ס לדוח זה עולה כי נעשים מאמצים ואף הוחל בתיקון הליקויים שהועלו בדוח ובהם הוצאת הבשר המעובד מהתפריט ותקנון מערך ההסעדה בשב"ס, לרבות כוח אדם וציוד. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב כי בביצוע מהלכים אלו יש משום תיקון משמעותי לחלק מהליקויים. עם זאת משרד מבקר המדינה מעיר כי כמה ליקויים יסודיים שיש לתת עליהם את הדעת עדיין לא טופלו. מן הראוי שהמשרד לביטחון הפנים יהיה מעורב בצורה פעילה בתהליך של שיפור מערך המזון בשב"ס.