רקע כללי
נכסי המדינה הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה כוללים יתרת "חייבים ויתרות חובה" בסך כ-55.25 מיליארד ש"ח. ביתרת החייבים נכללים בעיקר חובות בגין עסקאות חליפין וחובות בגין עסקאות שאינן חליפין . באוגוסט 2017 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל-31.12.16 (להלן - הדוחות הכספיים ל-31.12.16).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט-דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הטיפול של הממשלה בגביית החובות הרשומים בסעיף "חייבים ויתרות חובה" בדוחות הכספיים של הממשלה ושל משרדי הממשלה ואת הפעולות שהממשלה מבצעת להעמקת הגבייה במשרדי הממשלה. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), ברשות האכיפה והגבייה, ברשות מקרקעי ישראל, בכמה משרדי ממשלה - המשפטים, הכלכלה והתעשייה, הבינוי והשיכון, התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), העלייה והקליטה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות), החינוך, הפנים והתקשורת - וכן ברשות המסים. בדיקות השלמה נעשו גם ברשות לזכויות ניצולי השואה, במוסד לביטוח לאומי, ברשות החברות הממשלתיות וברשות המים.
הליקויים העיקריים
נתוני חייבים ויתרות חובה במאזן המדינה ליום 31.12.16
בדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל לשנת 2016 נרשם בסעיף "חייבים ויתרות חובה" סכום של כ-55.25 מיליארד ש"ח (בניכוי הפרשה לחובות מסופקים). סך ההפרשה לחובות מסופקים בדוחות אלו הוא כ-10.1 מיליארד ש"ח. מההסתייגויות הקיימות בדוחות הכספיים עולה כי יתרת החייבים וההפרשה לחובות מסופקים המופיעים בדוחות אינם משקפים את מלוא החובות לממשלה ואת מלוא ההפרשה לחובות מסופקים.
הדוחות הכספיים של הממשלה אינם מספקים מידע על היקף החובות שנמחקו, אף שלמידע זה חשיבות רבה לציבור.
הטיפול החשבונאי ברישום חובות כלפי המדינה ובמחיקתם
במשרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, התחבורה, העלייה והקליטה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת לא נבחנה בשנת 2016 רשימת החובות בתדירות ובפירוט הנדרשים בהוראת התכ"ם הרלוונטית, והמלצות כנדרש לא הועברו למנכ"לי המשרדים.
במשרדי המשפטים, התחבורה, הבריאות, הגנת הסביבה, העלייה והקליטה, והחינוך לא נמצא כי בשנת 2016 בחנו הנהלות המשרדים את ההפרשות לחובות מסופקים על בסיס התבחינים שנקבעו בהוראת התכ"ם בכלל ועל בסיס ניסיון העבר בכל הקשור לשיעורי הגבייה בפועל בפרט. יתר על כן, לא נמצא כל תיעוד כי הנהלות משרדי ממשלה אלו כלל דנו בנושא. במשרד הבינוי והשיכון חושבה ההפרשה לחובות מסופקים בהתאם להוראת התכ"ם רק בנוגע לחלק מהחובות.
בשנת 2013 קבעה החשבת הכללית דאז מדרג סמכויות למחיקת חובות. מדרג זה שונה מהמדרג שנקבע בהוראת התכ"ם בשנת 2008. לפיכך הורתה החשבת הכללית דאז לפרסם הוראת תכ"ם חדשה, התואמת את הסמכויות החדשות שקבעה. ואולם, עד מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2017, לא קבע אגף החשכ"ל הוראת תכ"ם כאמור.
החשבים של משרדי המשפטים, הבינוי והשיכון, קליטת העלייה, הבריאות, הגנת הסביבה, החקלאות, החינוך, הפנים והתקשורת אישרו מחיקת חובות בשנת 2016, אך איש מהם לא העביר לחשב הכללי דיווח על המחיקות כנדרש.
משרד מבקר המדינה בחן פרוטוקולים של 15 דיונים שקיימה הוועדה העליונה למחיקת חובות באגף החשכ"ל בשנת 2016. עלה כי ב-11 פרוטוקולים נרשם שנכחו בישיבה שניים בלבד מבין ארבעת חברי הוועדה. ההיעדרות של חברי ועדה ממספר רב של דיונים, ובייחוד חברי הוועדה שלהם ההיכרות הטובה ביותר עם המשרד הרלוונטי, פוגעת בעבודת הוועדה ואינה מאפשרת לקבל החלטה תוך שימוש בניסיונם ובכישוריהם של חברי הוועדה החסרים.
בניגוד לנוהל העבודה של הוועדה העליונה למחיקת חובות, אין היא עוקבת אחר יישום הוראותיה. במרבית המקרים הוראות אלו אינן מקוימות.
בשנים 2016-2014 לא דיווח המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות לחשבי המשרדים הרלוונטיים ולוועדת המחיקות העליונה על מחיקת חובות שטופלו אצלו, וזאת בניגוד לנדרש בהוראת התכ"ם הרלוונטית.
חובות לרשות המסים
בדוחות הכספיים של רשות המסים נרשמו חובות בסך 14.71 מיליארד ש"ח. מערכות המידע של רשות המסים אינן מאפשרות להפיק חלק מהמידע הניהולי הנדרש כדי לאמוד בצורה טובה יותר את הנתונים לצורך הרישום בדוחות הכספיים של רשות המסים. כך למשל, אי אפשר לבחון את ההכנסות שהתקבלו מגביית מסים ולא עמדו בכללי ההכרה כנכס בדוחות הכספיים, דוגמת חובות ששולמו אך לא נכללו מלכתחילה בסעיף החייבים במאזן מפני שהסבירות שישולמו הייתה נמוכה.
ההצגה החשבונאית של סעיף החובות לרשות המסים בדוחות הכספיים אינה מאפשרת לקבל מידע על היקף החובות הרשומים בדוחות הכספיים ואינם נמצאים בפיגור. העובדה שאי אפשר להציג בנפרד סכומים מהותיים אלו בדוחות הכספיים עלולה להטעות את הקורא.
גביית חובות על ידי משרדי הממשלה
היועץ המשפטי לממשלה קבע בהנחייתו בדבר הפעלת הליכי גבייה מנהליים הוראת מעבר שנועדה לאפשר גבייה של חלק מחובות העבר שטרם הוחל בגבייתם, ואולם אגף החשכ"ל לא הנחה את חשבי המשרדים לפעול מיד לאיתור ולמיפוי של החובות שבסכנת התיישנות או שיהוי ולהוצאת דרישות תשלום באופן שימנע מחייבים להעלות טענות שיהוי כנגד משרדי הממשלה. למעשה, אין כל דרך לדעת מהו היקף החובות שאבדה האפשרות לגבותם.
המינהלה שנועדה ליישם את החלטת ממשלה 545 מיולי 2013, בדבר העמקת פעילות גביית החובות בממשלה (להלן החלטת הממשלה או החלטה 545), קיימה דיון אחד בלבד באוגוסט 2013. אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה ניהלו את עיקר הטיפול בנושא גביית החובות במשרדי הממשלה מבלי לשתף את נציג אגף התקציבים במשרד האוצר ונציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה כנדרש בהחלטת הממשלה.
אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה פעלו על יסוד הסמכויות של מינהלת היישום, אך ממועד החלטת הממשלה ועד תום הביקורת הם לא קבעו מועד שממנו תחול ההחלטה על כל אחד ממשרדי הממשלה, לא קבעו תכנית עבודה לכל משרד ולא קבעו הוראות למנכ"לים של משרדי הממשלה כיצד להתאים את מערכות המחשוב לניהול החובות ולהעברתם לגבייה. אגף החשכ"ל ורשות האכיפה והגבייה אף לא העבירו דיווחים שנתיים על ביצוע החלטת הממשלה לשר האוצר ולשרת המשפטים. כן נמצא כי שר האוצר ושרת המשפטים כלל לא פנו ולא דרשו לקבל דיווחים כאמור.
פעילותה העצמאית של רשות האכיפה והגבייה אינה מתיישבת עם הכוונה העולה מהחלטה 545, שלפיה על מינהל הגבייה לגבות חובות ש"אופיינו וטויבו" בהתאם להחלטה. ייתכן שהדבר נגרם בשל היעדר פעולה סדורה של מינהלת היישום כגורם בעל האחריות העליונה לנושא הגבייה בממשלה.
חלק מהפעילות של רשות האכיפה והגבייה בשנים 2016-2014 אל מול משרדי ממשלה נעשה בלא נהלים פנימיים להתקשרות עם משרדי הממשלה, בלא להסדיר כללי התקשרות עם כל משרדי הממשלה על בסיס תבחינים זהים ובלא לתעד את ההסדרים עם כל משרד ממשלתי.
עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 לא קבע שר האוצר מודל תמריצים לעידוד גביית חובות עבור אף לא אחד ממשרדי הממשלה, כנדרש בהחלטה 545, ולא בוצעה כל עבודת מטה כדי לבחון אפשרויות שונות לפעולה בנושא זה.
אף שחלפו יותר מארבע שנים מאז החליטה הממשלה שעל אגף החשכ"ל לפרסם הוראות תכ"ם בנושא הגבייה במשרדי הממשלה, הדבר לא נעשה.
המכרז לשיפור הגבייה במשרדי הממשלה
אגף החשכ"ל לא קיים עבודת מטה ולא הנחה את משרדי הממשלה כיצד להסדיר פעילויות עתידיות וחדשות של המשרדים שבהן עלולים להיווצר חובות, אילו אמצעים עליהם לשקול כדי לצמצם את הסיכויים לכשלים בגביית חובות בפעילויות עתידיות וחדשות וכיצד לנהל את הטיפול בהם.
באגף החשכ"ל לא נמצאה עבודת מטה למיפוי כללי של גופי הממשלה המקיימים פעילות גבייה, ואף לא ידוע כמה גופים כאלו יש. לא נמצא תיעוד המסביר כיצד הוחלט באילו משרדים וגופים יחלו לפעול ארבעת הספקים שנבחרו במכרז . בכמה מן המקרים לא נמצא באגף החשכ"ל תיעוד למיפוי מקדים של חובות המשרדים, שהזוכים במכרז נדרשו להכין.
עד סיום הביקורת של משרד מבקר המדינה בדצמבר 2017, יותר מארבע שנים מאז החליטה הממשלה להעמיק את פעילות הגבייה בממשלה, החלה פעילות מכוח ההחלטה ב-13 גופים בלבד מבין כלל הגופים הממשלתיים שמתבצעת בהם פעילות גבייה. השלב הראשון בפעילות הסתיים בתשעה גופים. מבין תשעת הגופים האלה, השלב השני בפעילות החל בארבעה גופים בלבד, במקצתם באופן חלקי ומצומצם מאוד.
אגף החשכ"ל אינו עוקב אחר יישום ההחלטות שהתקבלו בדיונים לאחר שהוגשו דוחות שלב א' במכרז, ורבות מהן אינן מקוימות במועד שנקבע להן או בכלל. באגף חסר מידע רב על פעולות שהתבצעו בשנת 2016, כיוון שעובדי האגף שעסקו בנושא באותו מועד אינם עובדים עוד באותו תפקיד. עוד עולה כי לא התקיימה עבודת מטה לסיכום הממצאים העולים מכלל הדוחות וההמלצות במשרדי הממשלה, ולא נבחנה האפשרות להסיק מסקנות עקרוניות ורוחביות בדבר גביית חובות למשרדי ממשלה.
אי-פרסום הדוחות הכספיים במועד הקבוע בחוק
אף שחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], קובע כי שר האוצר חייב להמציא למבקר המדינה דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים, הדוחות הכספיים של הממשלה לשנת 2016 פורסמו והומצאו למבקר המדינה רק ב-21.8.2017. גם הדוחות הכספיים של הממשלה לשנים 2014 ו-2015 פורסמו והומצאו למבקר המדינה באיחור.
ההמלצות העיקריות
1. על החשכ"ל, מנהל רשות האכיפה והגבייה, ראש אגף התקציבים ומנכ"ל משרד ראש הממשלה לפעול על פי החלטת ממשלה 545 בדבר העמקת גביית החובות לממשלה, בשים לב לפעולות שהתבצעו מאז קבלת ההחלטה, ולחלופין ליזום את תיקונה.
2. על רשות המסים והחשב הכללי לפעול לשיפור מערכות המידע הקשורות לרישום החייבים והגבייה ברשות המסים. עליהם לפעול לתיקון הליקויים, המביאים לכך שבמשך שנים ארוכות נרשמות בדוחות הכספיים של הממשלה הסתייגויות מהותיות הנוגעות לסעיף כספי הנאמד במיליארדי שקלים.
3. על החשבונאי הראשי לבחון מעת לעת את שיעור הגבייה שמבצעים משרדי הממשלה, בהתאם לגילי החובות הנגבים, כדי לשקול אם יש צורך להתאים את טווחי ההפרשה הנורמטיביים לחובות מסופקים הקבועים בהוראת התכ"ם לנתוני הגבייה בפועל.
4. ראוי כי רשות האכיפה והגבייה תבחן אם ניתן לחשב את ההפרשה לחובות מסופקים על בסיס נתוני גיל החוב, באופן שישקף בצורה טובה יותר את סיכויי הגבייה. כמו כן, עליה לבחון אם ניתן להגיע לחישוב טוב יותר של החובות המסופקים על ידי התחשבות בהבדלים בין סוגי חובות ובמקורם. על החשבונאי הראשי לשקול לקבוע בהוראות התכ"ם הנחיה, כי בכל הנוגע לחובות העתידים להיות מועברים לרשות האכיפה והגבייה, על הנהלת המשרד הממשלתי להביא בחשבון בקביעת שיעור ההפרשה לחובות מסופקים את הניסיון הנצבר של רשות האכיפה והגבייה בגביית החובות הקשורים למשרד.
5. על מינהלת היישום, הכוללת את אגף החשכ"ל, לקיים עבודת מטה מקיפה לבחינת מעמדה של רשות האכיפה והגבייה ומקומה העקרוני במערך הגבייה הכולל של משרדי הממשלה. בכלל זה, יש לבחון אם לנוכח הקשיים של משרדי הממשלה לנהל את הגבייה בעצמם ולנוכח ריבוי היחידות המנהלות את הגבייה במשרדים, יש מקום לבסס את כלל פעילות הגבייה של משרדי הממשלה על רשות האכיפה והגבייה.
6. על מינהלת היישום שנקבעה בהחלטה 545, על כל חבריה - לרבות נציג מנכ"ל משרד ראש הממשלה ונציג אגף התקציבים, וכן נציגי החשב הכללי ונציגי רשות האכיפה והגבייה - לפעול באופן מסודר כדי לגבש מסקנות רוחביות העולות מהפעולות שבוצעו במשרדי הממשלה עד כה וכדי להמשיך ולהעמיק את הגבייה בכלל משרדי הממשלה.
7. על שר האוצר ועל החשב הכללי לבחון מדוע חל איחור בפרסום הדוחות הכספיים של הממשלה בשנים האחרונות. אם אין יכולת לעמוד, כדרך קבע, במועד הקבוע בחוק לפרסום הדוחות, עליהם לשקול ליזום חקיקה לתיקון הוראות החוק בעניין זה, בתיאום עם הגורמים המתאימים.
סיכום
היכולת של הממשלה להשיג את מטרותיה תלויה במידה רבה במקורותיה התקציביים. חלק ניכר מהכנסות המדינה מגיע מחייבים שונים, לרבות מסים, אגרות, קנסות וחובות מכוח התקשרות חוזית. היקף החובות הרשומים במאזן המדינה, בסך כ-55 מיליארד ש"ח, הוא רק חלק מכלל החובות למדינה, שביקורת זו העלתה כי אין מידע מלא עליהם. היקף חובות גדול במיוחד יש לרשות המסים, למוסד לביטוח לאומי, למשרד הבריאות, לרשות מקרקעי ישראל, למשרד הכלכלה והתעשייה ולכמה חברות ממשלתיות.
בשנים האחרונות החלה הממשלה לטפל בכשלים הרבים שיש בתחום גביית החובות במשרדי הממשלה. החלטת ממשלה 545 מיולי 2013 קבעה שורת צעדים שנועדו לקדם את נושא הגבייה במשרדי הממשלה, ואולם חלק ניכר מההחלטה לא בוצע. אף שידוע שיש לטפל בדחיפות בגביית החובות, מפני שרבים מהם עלולים להתיישן ומפני שככל שחולף הזמן קשה יותר לגבות חובות מחייבים, התהליך לשיפור גביית החובות בממשלה מתקדם באטיות. כשמשרדי הממשלה הממונים על נקיטת הליכים לגביית חובות אינם עושים כן, הדבר פוגע בהכנסות המדינה וכן בעקרון השוויון, מפני שמקצת החייבים אינם משלמים את חובותיהם רק בשל מחדלים של הרשויות הגובות ובשל חלוף הזמן, ולא מפני שאין ביכולתם לשלם.
כדי לקדם במהירות וביעילות מרבית את הטיפול המערכתי והרוחבי הנדרש לשיפור גביית החובות למשרדי הממשלה, נדרשים כל הגורמים שהממשלה קבעה כי יידרשו לעניין - ובראשם אגף החשב הכללי ורשות האכיפה והגבייה - לגלות מעורבות עמוקה. שיתופם של מנכ"ל משרד ראש הממשלה ושל אגף התקציבים במשרד האוצר נדרש גם כדי לגייס את משרדי הממשלה לכך וגם כדי להביא לשינויים נדרשים בהתנהלותם. על כל הגורמים לפעול בהתאם להחלטת הממשלה, ובין היתר לשקול מתן תמריצים למשרדי הממשלה כדי להגביר את גביית החובות. הצלחת הפעילות המשולבת לגביית החובות לממשלה תחזק את מעמדה של הממשלה ואת יכולתה לעמוד על זכויותיה, לשמור על נכסיה ולעשות בהם שימוש לטובת הציבור, ותתרום לשמירה על מוסר תשלומים מצד חייבים.