רקע כללי
צה"ל, באמצעות הפיקודים המרחביים (להלן - פקמ"רים), מופקד על ביטחונם והגנתם של כ-900,000 תושבים המתגוררים ב-407 יישובים השוכנים במרחב גבולות הגזרה שלהם (להלן - יישובי העימות או היישובים). לצורך הגנת היישובים, הוקמו ביישובי העימות מרכיבי ביטחון, שהם, על פי הוראת משרד הביטחון (להלן - משהב"ט), "תשתיות, מבנים, מתקנים, דרכים, כבישים, ציוד ואמצעים אחרים להגנה עצמית, אשר ייעודם לתת מענה לביטחון השוטף [ביישובים] ולהוות חלק מהתשתית לשעת חירום, וזאת כדי לסייע לתושבים להגן על היישוב, לשמש מכשול וגורם מרתיע בפני התקפת אויב מערכתית או פיגוע חבלני או פיגוע פלילי, ולשפר את שירותי החירום וההצלה בקרות התקפה או אירוע כאמור". צה"ל מסווג את יישובי העימות על פי רמת האיום הנשקפת להם (להלן - יישובים מסווגים) וקובע את מרכיבי הביטחון הניתנים לכל סיווג.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2016 עד יולי 2017 (להלן - מועד סיום הביקורת) בחן משרד מבקר המדינה היבטים שונים בנושא מרכיבי הביטחון ביישובי העימות. הביקורת בוצעה בצה"ל: בפיקוד העורף (להלן - פקע"ר), בפיקוד הדרום (להלן - פד"ם), בפיקוד הצפון (להלן - פצ"ן), בפיקוד המרכז (להלן - פקמ"ז), בזרוע היבשה (להלן - ז"י) באגף המבצעים (להלן - אמ"ץ); וכן במשהב"ט: ביחידה להתיישבות ותשתית לאומית (להלן - היחידה להתיישבות), באגף מינהל ומשאבי אנוש, באגף התקציבים וברשות חירום לאומית. בדיקות השלמה נעשו במרכז המועצות האזוריות ובמועצות האזוריות חבל אילות, רמת הנגב, שער הנגב, דרום השרון, עמק חפר, גוש עציון והגליל העליון. יצוין כי חלק מהנתונים עודכנו עד ינואר 2018.
הליקויים העיקריים
פקודות ונוהלי צה"ל בנושא הגנת היישוב
אף שז"י נושאת באחריות הכוללת לבניין הכוח בתחום הגנת היישובים, צה"ל לא הועיד לה תפקיד בתכנון מרכיבי הביטחון ביישובים בפקודת המטכ"ל שמסדירה את אחריות הגופים המעורבים בתחום הגנת היישובים.
ליקויים בהקצאת מרכיבי ביטחון ביישובי העימות
בעקבות פרסומו של דוח מבקר המדינה משנת 2012 בנושא "סוגיות בתחום הפשיעה והביטחון השוטף במגזר הכפרי" (להלן - הדוח מ-2012), קבע פקע"ר באוקטובר 2013 תכנית לסיווג מחודש של היישובים ולהקצאת מרכיבי ביטחון ליישובים המסווגים. הרמטכ"ל לשעבר רב-אלוף (מיל') בני גנץ (להלן - הרמטכ"ל לשעבר) ושר הביטחון לשעבר מר משה (בוגי) יעלון (להלן - שר הביטחון לשעבר) אישרו תכנית זו. בפועל, תכנית זו לא מומשה במלואה ולא הוקצו לה המשאבים הנדרשים. עקב כך, ועקב התגברות הצורך בהצטיידות במרכיבי ביטחון חדשים הן בשל איום המנהרות שהמודעות אליו גברה אחרי מבצע "צוק איתן" והן בעקבות גל הטרור ביישובי אזור יהודה ושומרון (להלן - איו"ש) שהחל ב-2015, במועד סיום הביקורת על פי הערכות פקע"ר, היה הפער בתקציב להשלמת מרכיבי הביטחון בכלל היישובים המסווגים כ-473 מיליון ש"ח.
תכנית העבודה של היחידה להתיישבות לשנת 2017, שגובשה בהתאם להנחיות שר הביטחון אינה תואמת את הצרכים המבצעיים שהגדיר אמ"ץ היות והיא מקצה כמחצית מסך התקציב ליישובי פצ"ן, הנמצאים במקום החמישי בסדר העדיפויות המבצעי שקבע אמ"ץ לפקע"ר. לעומת זאת, רק כ-9% מסך תקציב היחידה להתיישבות מוקצים ליישובי איו"ש, הנמצאים בראש סדר העדיפויות שקבע אמ"ץ. משמעות הדבר היא שהמשאבים המוגבלים ממילא המוקצים להקמת מרכיבי ביטחון אינם מופנים ליישובים שנזקקים להם ביותר על פי סדר העדיפויות המבצעי.
הוראת משהב"ט מס' 40.36 בנושא הקמה ורכישה של מרכיבי ביטחון ליישובים (להלן - המ"ב 40.36) אינה מבחינה באופן ברור בין תפקידי פקע"ר לבין תפקידי היחידה להתיישבות, ויש בכך כדי לפגוע בטיפול המיטבי הנדרש להגנת היישובים.
היחידה להתיישבות רוכשת מרכיבי ביטחון ללא התחשבות בעלויות "מחזור החיים" ובכלל זה עלויות התחזוקה. בכך היא אינה ממלאת אחר הוראת משהב"ט ואחר הוראת שר הביטחון לשעבר, דבר המהווה פגיעה בכללי מינהל תקין. להתנהלות זו יש גם השפעה ארוכת טווח על תקציב פקע"ר, הנושא בעלויות התחזוקה של אותם מרכיבים, שכן הגדלת החלק התקציבי שפקע"ר נאלץ להשקיע בהוצאות תחזוקה מביאה לידי צמצום התקציב הזמין עבורו להקמת מרכיבי ביטחון נוספים.
אי-הספקת קסדות ואפודים למחלקות להגנת היישוב
תפקידן של מחלקות להגנת היישוב, שאותן מאיישים תושבי היישובים, הוא לספק תגובה ראשונית באירועי חדירה ליישוב. לחלק מהמחלקות להגנת היישוב ובכלל זאת למחלקות ביישובים המסווגים בסיווג "קדמי" אין מספיק ציוד לכל חברי המחלקות.
פקע"ר אמור לספק ליישובים אמצעי קשר לתקשורת פנימית ומכשירי קשר מסוג "ברק כתום" לתקשורת עם כוחות צה"ל. נכון ליולי 2017 פקע"ר סיפק ליישובים כ-28% מתוך כלל מכשירי ה"ברק הכתום" שהיה אמור לספק ליישובים וכ-63% מתוך כלל מכשירי הקשר המיועדים לתקשורת פנימית ביישובים. כמו כן, נכון לאותו המועד, טרם קבע פקע"ר לוח זמנים להשלמת ההספקה של מכשירים אלה.
בשל היעדר חלק מתחנות ממסר למכשירי "ברק כתום", יכולת הקליטה של מכשירים אלה היא חלקית. דבר זה פוגע ביכולת השימוש במכשירי ה"ברק הכתום", וכתוצאה מכך נפגעת התקשורת בין כוחות צה"ל לכוחות ההגנה ביישובים, דבר שעלול לעכב את תגובת הכוחות בעת אירוע חדירה ליישוב.
ליקויים בניהול ובבקרה של פקע"ר על מרכיבי הביטחון
לפקע"ר אין מידע מלא על כלל הפערים במרכיבי הביטחון ביישובים ועל עלות השלמתם.
ליקויים בפעילות היחידה להתיישבות
פעילות היחידה להתיישבות לעתים אינה עולה בקנה אחד עם הוראת משהב"ט המגדירה את כללי עבודתה.
ליקויים בהפעלת רכזי הביטחון השוטף הצבאיים
חלק מכוחות צה"ל בגזרות השונות לא הגדירו נהלים ופקודות המסדירים את קשרי העבודה בינם ובין רכזי הביטחון השוטף הצבאיים (להלן - הרבש"צים), וגם במקרים רבים שהגדירו כאלה, כוחות צה"ל אינם מקיימים אותם.
ההמלצות העיקריות
על אמ"ץ האחראי לגיבוש התפיסה המבצעית הכוללת להגנה על היישובים, ליזום עדכון של פקודת המטכ"ל להגמ"ר מול אגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) האחראי לכתיבת פקודות צה"ל ועדכונן. בהתאם לעדכון זה על אמ"ץ להשלים בהקדם את עדכון ההוראה המבצעית הנוגעת להגנת היישובים.
על שר הביטחון ומנכ"ל משרדו להטיל על צה"ל לקבוע סדר עדיפויות אחיד לעבודתם של פקע"ר והיחידה להתיישבות בהקצאת מרכיבי ביטחון, כל גוף בתחום אחריותו. על היחידה להתיישבות לאמץ סדר עדיפויות זה, לפעול על פיו ולהסדיר זאת בנהליה.
במסגרת עבודת המטה לעדכון המ"ב 40.36 המתבצעת בימים אלו על משהב"ט להגדיר מחדש את פעילותם של פקע"ר והיחידה להתיישבות בתחום מרכיבי הביטחון כדי להגיע ליעילות מרבית בהקצאת המשאבים למרכיבי ביטחון בהתאם ליתרונו היחסי של כל אחד מהם.
נוכח ההשפעה הניכרת שיש לעלות התחזוקה של מרכיבי הביטחון על כלל תקציב מרכיבי הביטחון, על מנכ"ל משהב"ט לוודא במהלך אישור תכנית העבודה של היחידה להתיישבות כי קיימים המשאבים הנדרשים למימון עלויות התחזוקה של מרכיביה.
נוכח העובדה שצה"ל מופקד על הגנת היישובים, ראוי שהוא יקבע את סדר העדיפויות להקצאת מרכיבי הביטחון המשמשים נדבך ביכולתו המבצעית להגנת היישובים. על צה"ל ומשהב"ט, כל אחד בתחומו ובתיאום ביניהם, לגבש בדחיפות תכנית לצמצום הפערים במרכיבי הביטחון בהתאם לסדרי העדיפויות שקובע צה"ל, אשר יתייחסו לכלל ההיבטים הנדרשים, לרבות ההיבטים המבצעיים והתקציביים, ולהביאן לאישור הרמטכ"ל ושר הביטחון. על הרמטכ"ל ושר הביטחון להקצות משאבים בהתאם לתכניות שיאשרו כדי לאפשר את מימושן.
על פקע"ר וז"י להשלים בהקדם את הציוד החסר למחלקות להגנת היישוב לפי פקודת התקינה מיוני 2017.
על פקע"ר בשיתוף הפקמ"רים להשלים בהקדם את ההיערכות הנדרשת בתחום הקשר, לגבש תכנית להשלמת תחנות הממסר החסרות בהתאם לסדר העדיפויות המבצעי, ולוודא כי לכל היישובים יש אמצעי תקשורת בין כוחות ההגנה הנמצאים ביישוב ובין כוחות צה"ל הנמצאים מחוץ לו, אשר אינם תלויים במערכת הקשר האזרחית ומאפשרים תקשורת רציפה.
על פקע"ר לשפר את הניהול והבקרה שלו על מצאי מרכיבי הביטחון ביישובים ועל מצב כשירותם, וזאת כדי להבטיח שיהיה בידיו בסיס מידע אמין ומעודכן אודותיהם, דבר שיאפשר לו להקצות את משאביו ביעילות.
על שר הביטחון ומנכ"ל משרדו להנחות על סיום עבודת המטה לתיקוף המ"ב 40.36 ולהקפיד שכל מרכיבי פעילות היחידה להתיישבות יהיו מעוגנים בהוראת המשרד באופן שיתאים לייעודה ולתפקידיה.
על צה"ל לוודא שלכל כוחות צה"ל העוסקים בהגנת היישובים קיימים נהלים ופקודות המסדירים את קשרי העבודה בינם לבין הרבש"צים, ולאכוף אותם.
סיכום
כ-900,000 תושבים מתגוררים ב-407 יישובי עימות השוכנים בסמוך לגבולות הבין-לאומיים של ישראל ובאיו"ש. במאמץ ההגנה על יישובים אלו מפני חדירת מחבלים, עוסקים גורמים שונים בהקמה ובתחזוקה של מרכיבי ביטחון, שתכליתם לסייע בהגנת היישוב ולהציל חיים, והדבר כרוך בעלויות כספיות גבוהות.
הביקורת העלתה כי זה שנים רבות שיישובי העימות לא מקבלים את מלוא מרכיבי הביטחון שהם זכאים להם על פי סיווגם, והיקף המשאבים שמושקע בשיקום מרכיבי ביטחון ובתחזוקתם קטן מהנדרש על פי הצורך המבצעי. כל התכניות שגובשו לשם פתרון בעיה זו, ובכלל זה התכנית האחרונה שאותה אישר בשנת 2014 שר הביטחון דאז, מר משה (בוגי) יעלון, לא מומשו עקב היעדר הקצאת משאבים מתאימה. מאחר שאושרה תכנית בלא שהוקצו מלוא המשאבים למימושה, יש בכך מענה חלקי בלבד להגנה שמתכננים משהב"ט ופקע"ר לתת ליישובים המסווגים. בעיה זו בולטת בעיקר ביישובי איו"ש.
מבקר המדינה המליץ כבר באפריל 2012 לקבוע גורם מתכלל שיהיה אחראי לקבוע את סדרי העדיפויות למימוש כלל תקציב מרכיבי הביטחון. במועד השלמת הביקורת לא היה גורם אחד המתכלל את הקצאת מרכיבי ביטחון בראיה לאומית אחידה, ופקע"ר והיחידה להתיישבות המשיכו לעסוק במקביל באותו הנושא ולהשקיע בכך משאבים ניכרים. היחידה להתיישבות, אשר עיקר התקציב להקמת מרכיבי ביטחון נמצא בידה, הקצתה את תקציבה על פי סדר עדיפויות שונה מזה שקבע צה"ל, האמון על הגנת היישובים, ולא בהתאם לצרכים הביטחוניים שנקבעו על בסיס האיומים. עקב כך, המשאבים שהושקעו במרכיבי ביטחון, אשר אין בהם ממילא כדי לספק את כל הצרכים הביטחוניים, לא הופנו ליישובים שנזקקים להם ביותר, על פי סדר העדיפויות המבצעי.
נוכח המשאבים המוגבלים והיעדר היכולת לתת הגנה מלאה מפני כל האיומים, יש חשיבות יתרה להקצאה יעילה של המשאבים. על כן ראוי ששר הביטחון יקבע שסדר העדיפויות המבצעי שקובע צה"ל ינחה הן את פקע"ר והן את היחידה להתיישבות בגיבוש תכניות העבודה שלהן. על שני הגופים, כל אחד בתחומו ובתיאום ביניהם, לפעול לגיבוש תכנית לצמצום הפערים במרכיבי הביטחון באמצעות הקצאה מיטבית של המשאבים הקיימים ובכפוף לצורך הביטחוני, תוך ניהול מושכל וקפדני ובהתאמה ליכולות התקציביות הקיימות.
נוכח חשיבותם של מרכיבי הביטחון בשמירה על ביטחונם של התושבים ביישובי העימות, על שר הביטחון והרמטכ"ל לוודא את תיקון הליקויים שעלו בדוח זה.