סדרי מינהל וארגון - מפעל הפיס

רקע כללי

מפעל הפיס (להלן גם המפעל) הוקם בשנת 1951 ומאז יש לו מונופול על עריכת ההימורים החוקיים בישראל. מאפריל 2012 מאוגד מפעל הפיס כחברה לתועלת הציבור (להלן - חל"צ). נוסף על כך בכמה פסקי דין, הוכר מפעל הפיס כגוף דו-מהותי , וכפי שכבר נכתב  "צביונו הפרטי של המפעל אין בו כדי לפגוע כמלוא הנימה מעיקר מהותו ותכליתו הציבורית המיועדת כל כולה לטובת הציבור ולרווחתו. המפעל לא הוקם כמפעל הימורים פרטי או כקזינו להפקת רווחי הימורים ולא לשם כך מקבל הוא היתר לעריכת הגרלות ממשרד האוצר... תכליתו הינה בהעמדת הרווחים שהוא מפיק לרשות הציבור ולרווחתו".

בדירקטוריון מפעל הפיס חברים נציגי העיריות ירושלים, תל אביב-יפו וחיפה, נציגי מרכז השלטון המקומי וארגון המועצות האזוריות, וכן נציגי שר האוצר ושר הפנים. במועד הביקורת כיהן כיו"ר דירקטוריון מפעל הפיס מר עוזי דיין. הוא מונה על ידי ראש הממשלה במאי 2011.

המפעל פועל על סמך היתר מיוחד לעריכת הימורים משר האוצר מכוח חוק העונשין, התשל"ז-1977. ההיתר, שהיה תקף בתקופת הביקורת, ניתן בפברואר 2012 והיה בתוקף עד דצמבר 2016 (להלן - ההיתר). בתקופת הביקורת דנו משרד האוצר ומפעל הפיס בניסוח היתר חדש, והוא נכנס לתוקפו בפברואר 2017. בהיתר נקבעו הוראות ותנאים שנועדו להבטיח כי פעילות המפעל תעלה בקנה אחד עם אופיו הציבורי, כי רווחיו ייוֹעדו למטרות ציבוריות וכי הוא יתנהל על פי כללי המנהל התקין ועל פי ההסדרים המתחייבים לשם ניהול סכומי הכסף הגדולים המופקדים בידו. בין ההסדרים האלה נקבעו הוראות לעניין כשירותם של נושאי משרה בכירים, הוראות למניעת הלבנת הון, דרישה למינוי שומרי סף וגורמי בקרה פנימית אחרים וכן הוראות לעניין פעולתם. בהיתר נקבע שאי מילוי ההנחיות המחייבות על ידי המפעל עלול לגרור נקיטת סנקציות כנגדו - מאיסור על עריכת חלק מההגרלות ועד לביטול ההיתר כולו.

ההכנסה השנתית של מפעל הפיס ל-2016 הסתכמה בכ-6.7 מיליארד ש"ח. כ-64% מההכנסות (כ-4.3 מיליארד ש"ח) יועדו לתשלומים לזוכים בהגרלות. לאחר קיזוז הוצאות תפעוליות ותשלומים למשווקים ולזכיינים העביר המפעל את יתרת ההכנסות, כ-19% (כ-1.3 מיליארד ש"ח), לבניית כיתות לימוד וגני ילדים על פי הפרוגרמה של משרד החינוך; למענקים לרשויות המקומיות לפרויקטים לרווחת הקהילה; לתמיכה במפעלי תרבות ואמנות, למלגות לימוד לחיילים משוחררים ולמשרתי השירות הלאומי, לפרסים לסופרים ואמנים ועוד.

בשנים האחרונות גדלו הכנסות המפעל כל שנה, ומהיקף הכנסות של כ-3.9 מיליארד ש"ח בשנת 2008 צמחו ההכנסות כאמור לכ-6.7 מיליארד ש"ח בשנת 2016.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את האופן שבו פועלת הנהלת מפעל הפיס, הדירקטוריון והמזכיר בתחומי אחריותם ואת מידת מעורבותם בניהול המפעל. הביקורת נעשתה בלשכת יו"ר הדירקטוריון - מר עוזי דיין, לשכת המנהל הכללי (להלן - המנכ"ל), ואצל מזכיר המפעל - מר ירון לוסקי (להלן - מזכיר המפעל או המזכיר), בחטיבת הכספים, באגף משאבי אנוש ובאגף רכש ומכרזים וכן במשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

תקנון המפעל

חוק החברות, החל על המפעל, מחייב כל חברה שיהיה לה תקנון; למפעל יש תקנון שאישרה האסיפה הכללית ביולי 2003 (להלן - התקנון המאושר). עם הרישום של מפעל הפיס כחל"צ באפריל 2012 התאים המפעל את תקנונו להוראות הדין החלות על חברות לתועלת הציבור, והאסיפה הכללית של המפעל אישרה לו לפעול על פיו, וזאת בטרם אישר אותו משרד המשפטים.

אף שחלפו יותר מארבע שנים מאז נרשם המפעל כחל"צ, רק ביולי 2017, במהלך הביקורת, אישרה האסיפה הכללית תקנון חדש. במועד סיום הביקורת בדצמבר 2017 טרם התקבל אישור משרד המשפטים.

מעורבות יו"ר הדירקטוריון בניהול המפעל

כדי להבטיח את הניהול התקין והיעיל של המפעל, בין השאר באמצעות יישום אפקטיבי של מנגנוני בקרה ופיקוח על פעולותיו, חשובה ההפרדה בין הגוף הביצועי - המנכ"ל וההנהלה, לבין הגוף המפקח - הדירקטוריון ובראשו היו"ר. בהתאם לזאת מגדיר חוק החברות את תפקיד הדירקטוריון כגוף המתווה את מדיניות החברה ומפקח על ביצוע תפקידי המנכ"ל ועל פעולותיו; גם תקנון המפעל מבהיר מה הם סמכויות המנכ"ל וסמכויות הדירקטוריון והיו"ר.

על אף החשיבות הגדולה בהפרדת הדירקטוריון (והיו"ר שבראשו) מההנהלה (והמנכ"ל שבראשה), חרג היו"ר מסמכויות הפיקוח המוטלות עליו מכוח תפקידו כיו"ר הדירקטוריון בניגוד להיתר, והיה מעורב, בעצמו וכן באמצעות המזכיר, בניהול השוטף של המפעל. בכך לא קיים היו"ר את האיזון הנדרש בהפרדה שבין הדירקטוריון לבין הדרג המנהל, וחטא לתפקידו העיקרי כמפקח על פעולות הנהלת המפעל. כך למשל:

היו"ר הורה למנהלת אגף משאבי אנוש כי "כל פעולה בהתייחס לקליטה, פיטורין, שינוי בדרגה, איוש תקנים שהתפנו ושינוי בשכר במפעל תתבצע אך ורק באישור היו"ר מראש", כל זאת בניגוד לנהלים ולתקנון. בהמשך לדרישת היו"ר האמורה שינתה מנהלת אגף משאבי אנוש את הטופס לאישור קליטת עובד והוסיפה בו מקום לחתימת היו"ר. כמו כן, מוסדה הוראת היו"ר בנוהל גיוס עובדים שעודכן ב-2015.

היו"ר התערב בניהול השוטף של המפעל, גם ע"י כך שהטיל על מזכיר המפעל תפקידים שאינם בגדר אחריותו - את תפקיד הממונה על היועצים המשפטיים החיצוניים ואת תפקיד יו"ר ועדת הנהלים. כמו כן הסמיך את המזכיר לגבש את הגדרות התפקיד לעורכי הדין החדשים שגויסו למפעל ולהיות שותף פעיל לתהליך בחירתם.

היו"ר מנע את ביצוע החלטת הדירקטוריון לקיים ליועצת המשפטית (להלן - היועמ"ש) שימוע (בעקבות חשד כי היתה מעורבת לכאורה במקרה מסוים במסגרת העבודה) וחתם עמה על הסכם להסדרת הפסקת עבודתה מבלי ליידע את מר אלי דדון, ששימש מנכ"ל מפעל הפיס באותה עת, (להלן - המנכ"ל הקודם) אודות תנאיו המלאים ומבלי לקבל מראש את אישור הדירקטוריון ומשרד האוצר; לאחר מכן האריך את תקופת העסקתה גם הפעם ללא אישור; לבסוף הוא ביטל את ההסכם ואיפשר ליועמ"ש לשוב לעבודה סדירה.

מעורבות מזכיר המפעל בתפקידי ביצוע

אחד מנושאי המשרה הבכירים במפעל הוא מזכיר המפעל, ולו תפקיד מפתח בקשר שבין הדירקטוריון לבין הנהלת המפעל. הוא כפוף ליו"ר הדירקטוריון, ועליו להבטיח כי ענייני המפעל יתנהלו לפי הוראות הדין ולפי מסמכי היסוד של המפעל. למזכיר סמכויות מנהלתיות שנועדו להסדיר את עבודת הדירקטוריון ולהקל על חברי הדירקטוריון את עבודתם.

בפועל המזכיר חרג מתחומי אחריותו שעה שהיה מעורב בהליכי העבודה במפעל, לא פעם בידיעת היו"ר - במתן הנחיות עבודה ישירות למנהלת אגף משאבי אנוש ולעובדיה (בעניינם של עובדים אחרים ובענייני שכרו) וכן בקביעת תנאי מכרזים פומביים להתקשרויות עם ספקים ובניסוח נהלים פנימיים.

חולשת הגורמים המפקחים והייעוץ המשפטי של מפעל הפיס

התנהלות הדירקטוריון והאסיפה הכללית: תפקיד הדירקטוריון הוא להתוות את מדיניות המפעל ולפקח על הזרוע הביצועית (המנכ"ל ונושאי משרה אחרים בתאגיד). פיקוח זה צריך שיהיה ממשי וייעשה באופן ישיר ומעשי. בין היתר - על הדירקטוריון לדרוש ולקבל מידע מלא, לשאול ולחקור; אולם, חלק מהדירקטורים נעדרו מישיבות רבות שקיים הדירקטוריון, לעתים החליטו החלטות ללא שדרשו שמלוא המידע יהיה בידיהם, או אישרו את החלטות יו"ר הדירקטוריון בלא להרהר אחריהן ובוותרם על שיקול דעת עצמאי. כך למשל במינויו של היועץ המשפטי לדירקטוריון (אשר לו קשרים שלא דווחו עם יו"ר הדירקטוריון); במינויו של מזכיר המפעל (שמונה מבלי שהדירקטוריון בחן את הסכם העסקתו, את עיסוקיו הנוספים ואת החשש שיהיה בניגוד עניינים); ובמינויים של חברי ועדת הביקורת של קרן ספיר  (אשר להם היכרות קודמת עם היו"ר, שלא דווח עליה).

האסיפה הכללית היא אסיפה של בעלי המניות של המפעל, המתכנסת פעם בשנה או לישיבות מיוחדות. האסיפה הכללית לא מילאה את תפקידה כנדרש בעת שהחליטה על מינוי חברי ועדת הביקורת: היו"ר הציע את המועמדים, והאסיפה הכללית לא דרשה פירוט ומסמכים לביסוס ההחלטה, ואישרה את הצעת היו"ר כפי שהועלתה, למרות שהיו"ר כבר הכיר קודם לכן את המועמדים שהציע.

הייעוץ המשפטי במפעל הפיס: בשנים 2013 עד 2016 שילם מפעל הפיס למשרדי עורכי דין פרטיים עבור ייעוץ משפטי סכום כולל של כ-18 מיליון ש"ח, גם בגין נושאים הקשורים לליבת פעילותו וזאת ללא פיקוח ובקרה של היועצת המשפטית של המפעל.

קביעת תנאי העסקה לבכירי מפעל הפיס בניגוד להנחיות משרד האוצר

המפעל לא העביר הסכמי העסקה אישיים רבים לאישורו של הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר או הממונה) כפי שמתחייב מחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 , שהוחל על המפעל, ומהנחיות הממונה על השכר במשרד האוצר. המפעל ערך שינויים בנוסח הסכמי ההעסקה שהוסכם עם הממונה על השכר, חרג מהכללים שאישר הממונה והעלה את שכרם של כמה מבכירי המפעל, כל זאת מבלי לקבל את אישורו של הממונה.

חלק מהמנהלים הבכירים לא דיווחו על עיסוקיהם הנוספים ולא קיבלו לכך אישור כנדרש, בניגוד להנחיות הממונה על השכר ובניגוד לנוהלי המפעל; אגף משאבי אנוש לא פיקח כראוי על אופן הדיווח על העיסוקים הנוספים של עובדי המפעל ומנהליו; הדירקטוריון לא בחן אם העיסוקים הנוספים של היו"ר עומדים בהנחיות הממונה על השכר ובכללי המפעל, ואם יש צורך בקביעת הסדר למניעת ניגוד עניינים בין העיסוקים הנוספים לבין תפקידו כיו"ר מפעל הפיס; היו"ר לא העלה את נושא העיסוקים הנוספים של המזכיר על סדר יומו של הדירקטוריון, ולכן הוא לא דן בעיסוקיו הנוספים, לא בחן חשש לניגוד עניינים, וממילא לא אישר את העיסוקים הנוספים. הדירקטוריון הסתפק בדיווחים חלקיים בלבד על עיסוקי היו"ר, ובחוסר כל מידע על עיסוקיו של המזכיר.

ליקויים בהתקשרויות מפעל הפיס עם גורמים מחוץ למפעל

בכמה התקשרויות שנבדקו נמצא כי מפעל הפיס פעל בניגוד לכללים החלים עליו ושראויים לגוף שמטרותיו ציבוריות, כמו לדוגמה בעניין התקשרות עם משרד עו"ד והתקשרויות עם ספקים ונותני שירותים בפטור ממכרז.

מליאת המועצה לתרבות ואמנות שהיא אורגן של המפעל ומתקצבת מענקים בתחום התרבות והאומנות, אישרה תקצוב פרויקטים ללא קריטריונים ברורים לבחירתם וללא הליך שקוף המפורסם לידיעת הציבור לרבות פרסום אמות מידה ברורות.

מזכיר מפעל הפיס פנה ישירות לקצין הביטחון של המפעל לשם ביצוע חקירה על התנהלות אישית של נושא משרה, יש בכך חשש לפגיעה בפרטיות העובד. בניגוד לנוהל מפעל הפיס, המזכיר בדק באופן אישי את המידע שהובא לפניו, וזאת מבלי לעדכן את הגורמים המוסמכים הרלוונטיים במפעל על פעילותו.

ניהול נכסי מידע של מפעל הפיס

נמצא כי עובדי המפעל שומרים קובצי מחשב רבים על גבי הכוננים המקומיים במחשבים שלהם, ולא ברשת של המפעל. הגדיל לעשות המזכיר, שעבד על מחשב נייד פרטי שהיה ברשותו ובו שמר את כל המסמכים שלו הקשורים במפעל. כמו כן, נושאי משרה בכירים בארגון ובהם היו"ר והמזכיר הרבו להשתמש בתיבות הדואר האלקטרוני הפרטיות שלהם, שמחוץ לרשת המפעל, לשם עבודתם השוטפת במפעל.

בעשותם כן, הודעות ומסמכים הקשורים בעבודת המפעל אינם מגובים ואין להם עקבות במערכות המידע של המפעל. דבר זה פוגע לא רק בביטחון המידע אלא גם ביכולתו של מפעל הפיס לתעד את פעולותיו, לשקף אותן ולשמר את רשומותיו. נוסף על כך, שימוש כזה פוגע ביכולתו של מפעל הפיס ושל גורמי ביקורת חיצוניים - כמו משרד מבקר המדינה והממונה על השכר - לפקח על פעולות אלה ולבקרן.

ההמלצות העיקריות

על מפעל הפיס לפעול על פי תקנון שאושר על ידי משרד המשפטים, ועל משרד המשפטים לוודא כי התקנון עומד בתנאי חוק החברות ובתנאי ההיתר שהעניק משרד האוצר למפעל הפיס.

על היו"ר ועל הדירקטוריון לשמור על הגבולות שבינם ובין הדרג הניהולי והביצועי במפעל, לפקח על תפקוד דרג זה ולהימנע מהתערבות בעבודתו השוטפת.

על האסיפה הכללית והדירקטוריון שהם גורמי הפיקוח במפעל, ועל והיועצת המשפטית שהיא "שומרת סף" במפעל, למלא כראוי את תפקידם, בין בהפגנת נוכחות פעילה, בין במתן חווֹת דעת מקצועיות ובין על ידי עריכת דיונים מקיפים ומעמיקים ודרישת נתונים נוספים טרם קבלת החלטות.

על המפעל לפעול בהתאם להנחיות משרד האוצר ובכלל זה הנחיות הממונה על השכר בכל הנוגע להעסקתם של העובדים הבכירים במפעל (ובעיקר אלה שהועסקו באמצעות חוזי העסקה אישיים); למסור למשרד האוצר (לממונה על השכר ולחשב הכללי) את כל המידע הנדרש; להעלות את שכרם של הבכירים ולקדמם רק בהתאם לכללים שהוכתבו על ידי הממונה; ולאשר עבודה נוספת רק בהתאם להנחיות שנקבעו על ידו.

על הממונה על השכר לדרוש ממפעל הפיס להעביר לאישורו את כל ההסכמים האישיים שחתם עליהם מאז 2004, לבחון האם הם עומדים בכללים, לדרוש את תיקונם לפי הצורך ואף לבחון אם צריך להשיב כספים במקרה ששולמו ביתר.

על עובדי המפעל, על מנהליו, על היו"ר ועל המזכיר לעבוד בהתאם לנוהלי המפעל בכל הנוגע לעבודה באמצעות מערכות המחשוב, לשמור את המסמכים ואת הקבצים על גבי כונני המפעל המגובים ולהשתמש בתיבות הדוא"ל שהוקצו להם על ידי המפעל, וזאת על מנת לאפשר בקרה ופיקוח, כדי לשמר את המידע הארגוני, וכדי להימנע מפגיעה באבטחת המידע.

משרד האוצר, כמאסדר של מפעל הפיס, צריך להדק את פיקוחו על הניהול השוטף של מפעל הפיס; עליו לוודא שההיתר החדש שניתן למפעל הפיס נותן מענה לליקויים שעלו בדוח זה, וככל שנדרש לעדכן את ההיתר.

סיכום

למפעל הפיס מעמד ומאפיינים ציבוריים ותכליתו הציבורית היא להעמיד חלק מרווחיו לטובת הציבור ולרווחתו. ממצאי הביקורת מלמדים כי יו"ר הדירקטוריון ומזכיר המפעל פעלו במקרים רבים תוך טשטוש הגבולות בין דרג הניהול והביצוע במפעל לבין הדירקטוריון, שאמור לפקח על פעולותיו. במקרים מסוימים שנבדקו, הם יזמו התקשרויות בפטור מכרז, וגרמו להוצאת כספי ציבור ללא קריטריונים סדורים.

יו"ר הדירקטוריון התערב באופן ישיר בניהול השוטף של המפעל והטיל על המזכיר תפקידים שאינם במסגרת סמכויותיו. המזכיר היה מעורב בניהול המפעל באופן חריג ושיטתי, וכל זאת בידיעת יו"ר הדירקטוריון ובגיבויו.

דוח זה מצביע על ליקויים בניהול מפעל הפיס; האחריות להם מוטלת בראש ובראשונה על דירקטוריון המפעל ועל היו"ר העומד בראשו. על הדירקטוריון ועל המועצה הציבורית המייעצת של המפעל  לדון בממצאים העולים מדוח זה. הפיקוח על המפעל של הממונה על השכר היה רופף, ועל משרד האוצר כמאסדר להדק את הפיקוח על פעולות מפעל הפיס.