רקע כללי
דוח זה עוסק באנשים שהגיעו לישראל ואין להם מעמד חוקי פורמלי המקנה להם היתר להשאר בה, אולם הם אינם בני הרחקה ממנה . רבים מהם, עונים להגדרת "מסתננים" בחוק הישראלי . בדוח זה יכונו אנשים אלה "זרים" או "זרים שאינם בני הרחקה" . בזרים שאינם בני הרחקה מישראל נכללים בעיקר יוצאי אריתראה והרפובליקה של סודן . רובם של זרים אלה נכנסו שלא דרך מעבר גבול מוסדר, אלא באמצעות חציית הגבול בין מצרים לישראל. על פי נתוני רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) שהו בישראל בסוף שנת 2016 כ-42,000 זרים שאינם בני הרחקה, ובהם יותר מ-5,000 ילדים שנולדו להם בישראל. עד מועד סיום המעקב ננקטה לגבי יוצאי אריתראה השוהים בישראל מדיניות אי-הרחקה זמנית. להבדיל, המדינה נמנעת לעת הזאת מלהחזיר זרים יוצאי הרפובליקה של סודן למדינתם בעיקר בשל הקושי המעשי שבהרחקה למדינה שאין עמה יחסים דיפלומטיים.
כניסתם של עשרות אלפי זרים לישראל ושהותם בה במשך שנים רבות יצרו מציאות מורכבת במקומות שונים בארץ. לצד חובתה של המדינה לכבד את זכויותיהם הבסיסיות של הזרים ומבקשי המקלט בתחומה, עליה לתת משקל ממשי לקשיים המתעוררים במרכזי אוכלוסיות ישראליות, למשל בשכונות דרום תל-אביב, עקב ריכוז הזרים באזורים אלה.
בשנת 2014 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בעניין זרים שאינם בני הרחקה מישראל (להלן - הדוח הקודם) . בדוח הנוכחי מובאים ממצאי המעקב אחר תיקון הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם. בדוח הקודם נכתב כי סוגיית הזרים שאינם בני הרחקה מישראל מורכבת, וצוין כי החלטות שונות שקיבלה הממשלה הניחו את הבסיס למדיניותה, שמטרתה להביא לבלימת ההסתננות הבלתי חוקית לישראל, לצמצום מספר המסתננים השוהים במרכזי הערים וליציאה מרצון של מסתננים מישראל. ואולם הדוח הצביע על היעדרו של נדבך חשוב במדיניות בנוגע לטיפול בזרים השוהים בישראל זמן רב מאוד וסיפוק צורכיהם הבסיסיים, ועל היעדרן של תכניות פעולה מספקות בין היתר בתחומי הבריאות, הרווחה והתעסוקה.
באוגוסט 2017, לאחר סיום המעקב, נתן בית המשפט העליון פסק דין בעתירה שעניינה דרישת המדינה להרחיק זרים מאריתראה וסודן לשתי מדינות שלישיות באפריקה, שעמן חתמה המדינה על הסכמים. בפסק הדין נקבע כי ככלל, ניתן להרחיק זרים יוצאי אריתראה וסודן למדינות שלישיות כאמור, אולם על פי ההסכמים שנחתמו עם המדינות השלישיות, הרחקתם של הזרים אליהן מותנית בהסכמתם לכך. בעקבות פסק הדין תוקנו ההסכמים בין ישראל לבין המדינות השלישיות כדי שיאפשרו הרחקת זרים אליהן גם ללא הסכמתם, והמדינה צפויה להתחיל להעביר למדינות אלה זרים שאינם בני הרחקה. נכון לסוף ינואר 2018, כמות הזרים שאמורים להיות מורחקים למדינות השלישיות מוגבלת, משום שרשות האוכלוסין קבעה כי "בשלב זה" לא יורחקו בין היתר קטינים, נשים, מבוגרים שקטינים סמוכים על שולחנם או מי שיש ראשית ראיה לגביו כי הוא קורבן של עבירת החזקה בתנאי עבדות או קורבן של סחר בבני אדם. וכן כ-2,000 זרים שהגישו בקשות למקלט מדיני . עקב כך נושא הטיפול של המדינה בזרים שאינם בני הרחקה נותר רלוונטי לגבי עשרות אלפי אנשים.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר עד יולי 2017 ביצע משרד מבקר המדינה מעקב אחר תיקון הליקויים המרכזיים שצוינו בדוח הקודם. במעקב נבדקו הנושאים האלה: העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים; ההסדר לגבי אי-אכיפת האיסור להעסיק זרים שאינם בני הרחקה; גיבוש מדיניות בעניין הטיפול בבריאות ובצורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה; גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת וגיבוש מדיניות של משרדי ממשלה מסוימים בעניינם של הזרים האמורים. המעקב נעשה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), ברשות האוכלוסין, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), במשרד הבריאות ובמשרד המשפטים.
הליקויים העיקריים
העסקת זרים שאינם בני הרחקה והבטחת יכולתם להתקיים
קיום תנאי מחיה בסיסיים לזרים השוהים בארץ זה תקופה ארוכה מותנה, על פי רוב, ביכולתם לעבוד ולהתפרנס משכר עבודתם. משנת 2008 מדיניות הממשלה היא שלא לתת רישיון עבודה לזרים שאינם בני הרחקה. בדוח הקודם נכתב כי בשנת 2010 הציגה המדינה לבג"ץ הסדר ביניים שיופעל במשך כשישה חודשים, ולפיו לא ייאכף האיסור להעסיק זרים כאלה (להלן - הסדר אי-האכיפה). גם לאחר סיום המעקב, ינואר 2018, עדיין נותר הסדר אי-האכיפה על כנו. משמעות הדבר היא כי אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים עדיין תלויה ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, בהסדר ארעי המיושם זה שבע שנים; יישום הסדר אי-האכיפה במשך זמן כה רב פוגע בעקרונות היסוד של שלטון החוק.
גם לאחר פרסום הדוח הקודם המשיכה רשות האוכלוסין ליישם את הסדר אי-האכיפה באופן המערים מגוון קשיים על זרים ועל מעסיקים פוטנציאליים: רישיון הישיבה שמנפיקה רשות האוכלוסין לזרים שאינם בני הרחקה מנוסח בלשון עמומה, ועקב כך גם לזרים שהאיסור על העסקתם אינו אמור להיאכף אין מעמד ברור או מסמך המאשר כי מותר להעסיקם; באופן הניסוח באתר המרשתת של הרשות יש כדי לשמר את חוסר הבהירות של המידע המוצג למעסיקים פוטנציאליים; מסע ההסברה של הרשות משמר את העמימות בדבר חוקיות ההעסקה של זרים שאינם בני הרחקה, מאחר שגם בו לא מובהר כי קיימת מדיניות אי-אכיפה של איסור העסקתם של זרים כאמור. כל אלה עלולים להקשות על זרים שאינם בני הרחקה למצוא עבודה כדי להתקיים בכבוד.
אף שעברו יותר משלוש שנים מפרסום הדוח הקודם, היועץ המשפטי לממשלה לא בחן את הסדר אי-האכיפה ואת אופן יישומו, ולא בדק אם המצב לגבי העסקת זרים כאמור עולה בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי.
אי השלמת הבחינה המשפטית באשר לעמידת המדינה בחובותיה על פי הדין
מאז פורסם הדוח הקודם, לפני יותר משנתיים, לא השלים היועץ המשפטי לממשלה את בחינת עמדתו בשאלה אם פעולות הממשלה להבטחת מינימום של אמצעים חומריים שיאפשרו לנזקקים ולחלשים מבין הזרים להתקיים בחברה, עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועם הדין הבין-לאומי. מששב והועלה הנושא במשרד המשפטים בסוף שנת 2016, ונקבע כי ייבחן על ידי צוות בין-משרדי, התגלעו חילוקי דעות בשאלה מי יעמוד בראש הצוות. עקב כך התעכב הטיפול הממשי בנושא בעוד חצי שנה. רק באוגוסט 2017 מונה צוות בין-משרדי לבחינת הנושא, וישיבתו הראשונה התקיימה בספטמבר 2017.
אי גיבוש מדיניות בעניין הטיפול בבריאות ובצורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה
אף שחלפו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, משרד הבריאות פעל באופן חלקי ולא מספק: המשרד לא פעל בשיתוף עם משרד המשפטים ומשרד האוצר, לגיבוש מדיניות בריאות לגבי זרים שאינם בני הרחקה שתעמוד בדרישות הדין; לא גיבש תכנית פעולה שנגזרת מהמדיניות; ולא התריע על קיומם של חסמים המקשים לגבש מדיניות ותכנית כאמור. זאת ועוד, משרד הבריאות החל לאסוף נתונים לצורך גיבוש מדיניות כוללת רק בעקבות פניית הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת אליו ביולי 2016. גם הפעולות שנקט המשרד בשלוש השנים הללו הן חלקיות ולא מספקות, שכן אין בהסדר הביטוחי, שעל הפעולות לגיבושו דיווח משרד הבריאות, מענה למי שאינו יכול לעבוד למחייתו ובכך לממן את הביטוח.
רק בשנת 2016, שנתיים לאחר פרסום הדוח הקודם, החל משרד הרווחה לפעול למיפוי צורכי הרווחה של זרים שאינם בני הרחקה. המיפוי לא היה שלם, שכן הוא לא כלל את צורכי הרווחה של זרים שאינם יכולים לעבוד ושל זרים שהיו קורבנות עינויים. נוסף על כך, בשל התקציב המצומצם שהוקצה למילוי צורכי הרווחה של הזרים, יינתן מענה רק לחלק מהצרכים הקיימים על פי משרד הרווחה. זאת למרות קביעת בג"ץ, ולפיה "שיקולים של כדאיות תקציבית ותכנונית, ככלל, אינם יכולים להצדיק החלטת מדינה הפוגעת בזכות יסוד".
יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת בנוגע לדרך פעולתם של משרדי רה"ם, הבריאות, הרווחה והמשפטים בעניין הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה, ועל כך שמשרדי הבריאות והרווחה לא גיבשו מדיניות בעניין זה.
המדיניות בנוגע לטיפול בקורבנות עינויים
במאי 2006 החליטה הממשלה להקים ועדת מנכ"לים קבועה שתתאם את המאבק בסחר בבני אדם, בכל הנוגע לאכיפה, להגנה על נפגעי הסחר ולתכניות המניעה. הוועדה החליטה למנות צוות שיעסוק בנושא קורבנות העינויים, ובמאי 2012 התכנס הצוות לדיון ראשון. מאז, במשך כחמש שנים, לא גיבשה הוועדה מסקנות בנושא. זאת אף שבמהלך השנים האלה מתחו גורמים בזירה הבין-לאומית ביקורת על המענים שמספקת ישראל לקורבנות עינויים שאינם בני הרחקה. פעולות ועדת המנכ"לים בנושא זה מלמדות כי היא לא חתרה בנמרצות הנדרשת לגיבוש דרך פעולה לטיפול בקורבנות עינויים ובתקופות מסוימות אף התאפיינה פעולתה בתחום זה בגרירת רגליים.
אי גיבוש מדיניות ממשלתית כוללת בדבר הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה
בדוח הקודם הובהר כי "הטיפול בזרים שהגיעו בשנים האחרונות לארץ טומן בחובו מאפיינים של בעיה לאומית. הגם שסמכויות שונות בעניין זה מצויות בידי כמה שרים ומשרדי ממשלה... האחריות הכוללת לנושא, לנוכח מאפייניו, מוטלת על הממשלה". שלוש שנים לאחר מכן, עדיין שוהים בישראל עשרות אלפי זרים שאינם בני הרחקה. למרות זאת הממשלה לא גיבשה מדיניות כוללת לטיפול בזרים, ומנכ"ל משרד ראש הממשלה שב וציין כי אין כוונה לעשות כן. היעדר מדיניות כוללת עלול אף לפגוע קשות בכל פעולה שתינקט בידי משרדים שונים לפעול להיטיב את מצבם של הזרים במקרים בהם הם מבקשים את סיוע משרד רה"ם, כפי שקרה בעבר.
ההמלצות העיקריות
נוכח ממצאי הביקורת בדבר עמימות הסדר אי האכיפה, על היועץ המשפטי לממשלה לבחון לאלתר את המשך החלתו של הסדר אי-האכיפה, שהוצג מלכתחילה לבית המשפט העליון כהסדר זמני. כל עוד הסדר זה ממשיך להתקיים, על רשות האוכלוסין לפעול לאלתר להסרת הקשיים והעמימות באופן יישומו.
על שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה), סגן שר הבריאות, שר הפנים ושרת המשפטים, שנציגי משרדיהם חברים בצוות הבין-משרדי, לגבש בהקדם האפשרי הצעת החלטה עקרונית שיישומה יבטיח קיום מינימלי בכבוד של כלל הזרים שאינם בני הרחקה ולוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין. על שרים אלו להביא את ההצעה לדיון בממשלה, בהתאם לנקבע בדוח הקודם.
על סגן שר הבריאות ומנכ"ל משרד הבריאות לפעול באופן נמרץ ותכליתי לגיבוש מדיניות בריאות כוללת לגבי זרים שאינם בני הרחקה, לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין, ואם נדרשת לכך הקצאת משאבים - עליהם לפנות למשרד האוצר על מנת להקצות לכך את המשאבים הנדרשים, וכן לפעול לגיבוש תכנית פעולה הנגזרת ממדיניות זו. אם יימצאו חסמים שיקשו לבצע פעולות אלה, על סגן שר הבריאות להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון.
על שר הרווחה ומנכ"ל משרדו ועל משרד המשפטים - ואם יידרש - גם על משרד האוצר - לעשות את השינויים הנדרשים במדיניות הרווחה, כדי לוודא שהיא תעמוד בדרישות הדין בכל הנוגע לקבוצות הזרים האמורות. על משרד הרווחה לגבש גם תכנית פעולה שנגזרת ממדיניות הרווחה. אם יימצאו חסמים המקשים את ביצוע השינויים ואת גיבוש תכנית הפעולה, ובכלל זה חסם תקציבי, על שר הרווחה להציגם לפני הממשלה ובמידת הצורך לשוב ולהעלות את הנושא עד שיגובש פתרון.
גובר הצורך במדיניות ממשלתית כוללת לגבי הזרים בישראל, שעליה יוכלו משרדי הממשלה להתבסס בטיפולם בתחום זה. הצורך בגיבוש מדיניות כאמור מתעצם בשל התמשכות המדיניות של אי-האכיפה, ההחלטה על סגירת מתקן השהייה חולות וההערכה לגבי מספר הזרים שיורחקו למדינה שלישית בכל חודש המלמדים כי עשרות אלפי זרים שהמדינה לא תדרוש את יציאתם מישראל, צפויים לשהות בה שנים נוספות.
סיכום
כאמור בדוח הקודם קבעה הממשלה מדיניות הכוללת עידוד עזיבה של זרים, אך לצד זאת זנחה את גיבוש המדיניות לטיפול בזרים שעודם שוהים בארץ. אף שעברו שלוש שנים ממועד פרסום הדוח הקודם, נראה כי הממשלה נוקטת גישה פאסיבית אשר פוגעת בסופו של יום בעיקר בחלשים שבין הזרים. הממשלה טרם נקטה פעולות ממשיות להבטחת זכויות האדם הבסיסיות של הזרים כך שיעלו בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, כפי שפורש בפסיקת בית המשפט העליון, ועם הדין הבין-לאומי: משרד רה"ם טרם גיבש מדיניות כוללת לטיפול בהם, ומשרדי הרווחה והבריאות לא השלימו את קביעת המדיניות בעניין זה, כל אחד בתחומו; אפשרות הזרים להתקיים בכבוד ולספק את צורכיהם המינימליים תלויה עדיין ביכולתם להשיג עבודה ששכר בצדה, ואולם הסדר זמני שקבעה המדינה לצורך זה הוא כבר בן שבע שנים, הוא נותר עמום ומערים מגוון קשיים; והיועץ המשפטי לממשלה לא בחן אם ההסדר ואופן יישומו עולים בקנה אחד עם הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והדין הבין-לאומי. יש לראות בחומרה את ממצאי המעקב של דוח זה המעידים על תיקון חלקי בלבד של הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת על המשרדים הנוגעים בדבר.
על הממשלה לנקוט פעולות שימנעו את הפגיעה במערך חייהם של אזרחי המדינה עקב כניסת הזרים לארץ, ובד בבד להבטיח את זכויות האדם הבסיסיות של הזרים, כמתחייב מהחוק ומהדין הבין-לאומי. כפי שצוין בדוח הקודם, אזרחי המדינה והזרים המתגוררים בה כרוכים אלו באלו, והזנחה של בני הקבוצה האחת בידי המדינה מרעה את תנאי החיים של בני הקבוצה האחרת ופוגעת בהם.
אי יישום המלצות מבקר המדינה בתחום הטיפול בזרים שאינם בני הרחקה השוהים במדינת ישראל זה זמן רב מאוד ואי סיפוק צורכיהם הבסיסיים, אינה פוגעת רק בחובה הבסיסית של המדינה לספק את צורכיהם הבסיסים של הזרים עצמם, אלא אף באזרחי המדינה, ובייחוד באזורים שבהם מתגוררים זרים רבים.