תקציר
רקע כללי
עמידר, החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ (להלן - עמידר או החברה) היא חברה ממשלתית, כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). השליטה בחברה נמצאת במלואה בידי המדינה, ושר הבינוי והשיכון (להלן - שר הבינוי) הוא השר האחראי לענייניה. עמידר אמונה על יישום מדיניות הממשלה בתחום השיכון הציבורי, ועיקר פעילותה הוא ניהול, השכרה ומכירה של דירות הדיור הציבורי (כ-40,000 יחידות דיור), שברובן ככולן מתגוררים דיירים הנמנים עם האוכלוסיות החלשות במדינת ישראל.
בשנת 2016 הסתכמו הכנסות עמידר בכ-400 מיליוני ש"ח, שמקורם העיקרי בכספים שהיא מקבלת מהמדינה עבור שירותי הניהול והתחזוקה של הדיור הציבורי. לצורך ביצוע פעולותיה מתקשרת עמידר עם גורמים חיצוניים רבים ובהם ספקים, יועצים ונותני שירותים. מתוקף היותה חברה ממשלתית היא כפופה בעניין זה לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ולתקנות שהותקנו מכוח חוק זה.
בתקופת הביקורת כיהנו בדירקטוריון עמידר שמונה עד עשרה חברים ובראשו עמד עו"ד יצחק לקס (להלן - היו"ר או יו"ר עמידר), שמונה לדירקטור ביולי 2014 וכיהן בתפקידו עד יולי 2017. בתפקיד מנכ"ל החברה כיהן מר ראובן קפלן, שמונה ביוני 2015.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-נובמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה סדרי ניהול, ארגון והתקשרויות בחברת עמידר. בין היתר נבדקו הליכי גיוס עובדים, התקשרויות מהותיות והתנהלות דירקטורים. בדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות) ובמשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי).
הליקויים העיקריים
מינוי מכרים ומקורבים של בעלי תפקידים בכירים
שיעור ניכר של כ-19% (27 מ-140) מן העובדים שגייסה עמידר מינואר 2014 עד יוני 2016 גויסו בלא הליך התמודדות כלשהו או בהליך תחרותי פגום, ובכמה מקרים בדרך של "חבר מביא חבר". במינויים אחדים היו מעורבים בעלי תפקידים בכירים בחברה, שפעלו למינוים של מכרים - בעלי קרבה אישית, פוליטית או אחרת אליהם או אל בעלי תפקידים אחרים בחברה.
יו"ר עמידר היה מעורב במינוייהם של ארבעה עובדים. מעורבותו של היו"ר במינויים אלה לא היתה תקינה - היא אינה עולה בקנה אחד עם נוהל החברה, הקובע שהאחריות לאיושה של משרה מוטלת על אגף משאבי אנוש, וכן עם אחריותו כדירקטור לפקח על פעולות החברה.
זאת ועוד, סמנכ"ל השיווק פעל למינוי של עובדת שהייתה לו היכרות אישית קודמת אתה במסגרת פעילות פוליטית משותפת, וזאת בלא שראיין מועמדים נוספים לתפקיד; היועץ המשפטי של החברה הציע את תפקיד מנהל המחלקה המשפטית - הכפוף אליו - רק לאנשים שהייתה לו עמם היכרות אישית קודמת, כאילו מדובר היה במשרת אמון, אף שכשומר סף בחברה ממשלתית היה עליו להקפיד במיוחד שגיוס עובדים ליחידתו ייעשה בדרך שוויונית, תוך בחירה מבין כמה מועמדים. מעורבות בלתי תקינה במינויים נמצאה גם אצל מנכ"ל החברה, מזכירת החברה דאז והקב"ט דאז.
ליקויים בהליכי קידום עובדים במשרות אמון ובהליכי מינויים לתפקידים בכירים
במשך השנים 2015-2005 נקלטו בעמידר 13 עובדים במשרות אמון, ומתוכם שישה המשיכו לעבוד בחברה לאחר שסיימו את כהונתם במשרת האמון. נמצא כי ארבעה מהם (ומתוכם שלושה בתקופת ההנהלה הקודמת) מונו לתפקידים אחרים בחברה בלא שעברו מבחן התאמה לתפקידם החדש, וזאת בניגוד לנוהל החברה. עוד נמצא כי לתפקידים שאליהם עברו העובדים במשרות האמון לא התקיים הליך שבחן מועמדים נוספים לתפקיד. יש לשלול מכול וכול התנהלות זו, הפוגעת במושכלות יסוד של השירות הציבורי.
בשני מכרזים למינוי בעלי תפקידים בכירים נמצאה פגיעה בשוויוניות ההליכים: בעיצומם של הליכי המכרז לתפקיד מנהל/ת מחוז מונתה אחת המועמדות לממלאת מקום באותו תפקיד, מינוי שנתן לה יתרון בלתי הוגן על פני המועמדים האחרים; במכרז לתפקיד מנהל/ת אגף נמצא שמנכ"ל החברה, החבר בוועדת האיתור, לא דיווח לוועדה כי כחודש בלבד לפני פרסום המכרז נפגש בעניין המשרה האמורה עם מועמדת למשרה - מי שנבחרה לבסוף - וחלף הדיווח הנדרש הסתפק בדיווח על היכרות שטחית עמה.
ליקויים בהתקשרות לשכירת משרדים חדשים בחולון
בדצמבר 2015 חתמה עמידר על חוזה לשכירת משרדים חדשים במתחם בחולון לתקופה של 20 שנה, בעלות של כ-4 מיליון ש"ח בשנה. החוזה נחתם בטרם אישרה ועדת המכרזים העליונה בעמידר פטור ממכרז להתקשרות זו, והתנהלות החברה והסמנכ"ל לפיתוח עסקי בנדון, הייתה בניגוד לדיני המכרזים ולסדרי המינהל התקין. רק עשרה ימים לאחר החתימה על החוזה פנה הסמנכ"ל לפיתוח עסקי לוועדת המכרזים העליונה, בשבתה כוועדת פטור, הציג לפניה את החלופות השונות, והיא אישרה בדיעבד פטור ממכרז להתקשרות זו.
נמצא כי על אף חובתו של המנכ"ל להיוועץ עם היועץ המשפטי בכל עניין המעורר ספק שמא קיים חשש לניגוד עניינים, הוא לא פנה אליו בשאלה כיצד עליו לנהוג בעניין היכרות מוקדמת שלו עם המשווק החיצוני של הנכס בחולון.
ליקויים בהתקשרות להשכרת משרדי החברה בתל אביב
בנובמבר 2015 החליטה ועדת המכרזים העליונה בעמידר לאשר לחברה להשכיר את משרדיה בתל אביב לרשת מלונות לתקופה של 25 שנה בעבור כ-4 מיליון ש"ח לשנה בהתקשרות ללא מכרז. הנימוק האחד לפטור ממכרז היה שהפרסומים שנעשו בעיתון והפנייה של עמידר למתווכים עונים על הדרישות בתקנות חובת המכרזים המחייבות פרסום פומבי. הנימוק האחר היה שעריכת מכרז בהתקשרות זו עלולה לפגוע בהזדמנות עסקית וברווחיות של החברה, נסיבות שגם הן מצדיקות פטור מכוח תקנות חוק חובת המכרזים.
הועלה כי המודעות שפרסמה עמידר והליכי המשא ומתן עם המציעים לא עמדו בדרישות שנקבעו בתקנות. כמו כן, לא נמצאו בהחלטת ועדת המכרזים נימוקים לכך שמכרז פומבי, שהוא דרך המלך להתקשרויות של גופים ציבוריים, לא היה משיג תוצאה טובה יותר.
ליקויים בהתקשרות עם עיתון לצורכי חשיפה ופרסום
בנובמבר 2013 חתמה עמידר על הסכם שיתוף פעולה עם עיתון, שבמסגרתו קיבלה עמידר, בין היתר, מודעות וחשיפה תקשורתית במדורי העיתון. עלות ההסכם הסתכמה ב-400,000 ש"ח. התקשרות זו בוצעה ללא מכרז, והתשלום בגינה הועבר אף על פי שלא היה אישור לפטור ממכרז מטעם ועדת המכרזים. בכך פעלו החברה וסמנכ"ל השיווק, שהוביל את ההתקשרות, בניגוד לכללי המכרזים, ועל החשב היה להימנע מלאשר את התשלום. רק כחודש לאחר חתימת ההסכם הגיש סמנכ"ל השיווק לוועדת המכרזים בקשה בדיעבד לאישור ההתקשרות האמורה בפטור ממכרז, אך הוועדה לא קיבלה החלטה בנדון. ההתקשרות אפוא נעשתה שלא בהתאם לכללים.
חוזר מנהל רשות החברות קובע כי חברה ממשלתית אינה רשאית לתת חסות מכל מין וסוג אשר כרוך עמה תשלום מאת החברה בכסף או בשווה כסף, והחוזר מדגים זאת בתשלום עבור הזכות לשאת דברים בכנס. נמצא כי למרות האמור, במסגרת ההסכם שילמה עמידר לעיתון בין היתר בעבור זכות היו"ר דאז לשאת דברים בכנס של העיתון.
ליקויים בהתקשרות עם יועצים משפטיים
נוהל התקשרויות ומכרזים של החברה קובע כי התקשרות עם בעל מקצוע מומחה, לרבות עורך דין, טעונה מכרז סגור. אם קבעה ועדת המכרזים שאין אפשרות או הצדקה למכרז, יש לבדוק שלוש הצעות לפחות כתנאי להתקשרות. ואולם, עמידר התקשרה עם יועצים משפטיים חיצוניים שלא על פי תקנות חובת המכרזים והנוהל הנזכר. בכלל זה העסיקה יועץ משפטי לשם ייעוץ לדירקטוריון, רישום פרוטוקולים ופעולות נוספות בסך כולל של כ-820,000 ש"ח, וכן העסיקה משרד עורכי דין אחר לצורך השכרה ושכירות של נכסים - כל זאת בלא בדיקה של הצעות נוספות.
ליקויים בהתקשרות להקמת מועדוניות
נמצא כי עמידר התקשרה ללא מכרז עם ארבעה גרעינים חברתיים לצורך ביצוע פיילוט של הקמת מועדוניות בשלושה יישובים, בעלות כוללת של כ-950,000 ש"ח, על אף החובה לפרסם מכרז בנדון על פי תקנות חובת המכרזים.
ליקויים בנושא הוצאות אירוח
הוצאות אירוח, כהגדרתן בנוהלי עמידר, הן הוצאות בגין פגישות עבודה עם גורמי חוץ המתקיימות במסעדה, בבית קפה וכיוצא באלו. הביקורת העלתה כי נעשו החזרים רבים של הוצאות אירוח (בסך כולל של כ-3,700 ש"ח) לבעלי תפקידים בכירים, ובהם היו"ר, המנכ"ל וכמה מהסמנכ"לים, בגין ארוחות עם עובדים אחרים בחברה וכן בגין ארוחות שלהם בלבד, אף שאינם זכאים לכך.
עוד נמצא כי לעתים הוחזרו לעובדים בכירים הוצאות אירוח שלהם, וכי עבור אותו אירוח הם קיבלו גם החזר הוצאות אש"ל דרך המשכורת, כלומר נעשה כפל תשלום. בביקורת הועלו החזרים כפולים למנכ"ל החברה, לסמנכ"ל התפעול, לסמנכ"ל פיתוח עסקי ולסמנכ"ל השיווק.
ליקויים בנושא היקף פעילות יו"ר עמידר
יו"ר עמידר, שהועסק בחצי משרה, עסק בכ-15 תפקידים נוספים (חבר דירקטוריון בחברות אחדות, מרצה במוסדות להשכלה ועוד). נמצא כי על אף עיסוקיו הנוספים הרבים של היו"ר, לא קבעה ועדת הביקורת מתכונת דיווח בדבר אופן הקדשת זמנו לענייני החברה, כנדרש בחוזר רשות החברות.
עוד העלתה הביקורת כי על אף האיסור המפורש בחוזר רשות החברות לעשות שימוש במתקני החברה ובמשאביה לצורך עיסוקים אחרים, קיים יו"ר עמידר במשרדי החברה כנס הנוגע לעיסוק אחר שלו ואף הפעיל לצורך כך בעל תפקיד בעמידר הכפוף אליו. עוד עלה כי במסגרת פעולות שיווקיות למיתוג החברה מימנה עמידר גם פעולות שתכליתן הייתה למעשה קידום תדמיתו האישית של היו"ר, ובכלל זה קידום תוכן חיובי אודותיו בדפי התוצאות הראשונות של מנוע החיפוש באינטרנט ובערך האישי שלו באתר ויקיפדיה ודחיקת פרסומים בעלי תוכן שלילי בנוגע אליו.
ליקויים בהליך מינויו של דירקטור
מועמד לתפקיד דירקטור בחברה ממשלתית נדרש לפרט בשאלון לוועדה הציבורית לבדיקת מינויים שברשות החברות (להלן - ועדת המינויים), בין היתר, אם יש לו היכרות אישית או קשרי עבודה עם שרים בממשלה, אם עבד בקרבה לשר ואם השתייך בעבר לגוף של מפלגה או גוף הקשור למפלגה של שר משרי הממשלה.
נמצא כי דירקטור, שאת מועמדותו הציע שר הבינוי לשעבר אורי אריאל, לא דיווח בשאלון שהוא השתייך לגוף של מפלגת השר והיה לו קשר עם השר, וכפועל יוצא לא בחנה ועדת המינויים אם עקב כך נדרש היה שיהיו לו כישורים מיוחדים המצדיקים את מינויו.
יש להעיר בעניין זה גם לשר אריאל, שהכיר את הדירקטור, כי לא וידא כיאות, בעצמו או באמצעות לשכתו, כי המידע שהגיש לוועדת המינויים באמצעות לשכתו היה אמיתי ונכון, כנדרש בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה.
מעורבות דירקטורים בניהול השוטף של החברה
כדי שחבר דירקטוריון יוכל למלא בצורה נאותה את תפקידו כמפקח, עליו להימנע מלקחת חלק בביצוע המדיניות ובכלל זה בניהול השוטף של החברה, עשייה שהיא באחריות המנכ"ל והכפופים אליו. נמצא כי על אף האמור היו"ר התערב בכמה הליכי מינוי של עובדים בחברה, ושני דירקטורים היו מעורבים באופן פעיל בתחומים שבהם התבקשו לבצע "פיקוח-על".
תשדיר טלוויזיה במימון משרד הבינוי ועמידר שעסק ברובו בפרסום שר הבינוי
בחודש נובמבר 2016 שודרה בערוץ 2 כתבה במסגרת תכנית הראיונות "אנשים", שעסקה בפרויקט שיקום שכונות ביוקנעם, ובה התראיינו שר הבינוי ח"כ יואב גלנט ורעייתו. כתבה זו מומנה בידי משרד הבינוי ועמידר במסגרת התקשרות עם גופי תקשורת, ושודרה ללא ידיעת הגורם המקצועי במשרד (הדוברת) והיועץ המשפטי של המשרד.
הוראות תכ"ם והנחיות היועץ המשפטי לממשלה מחייבות כי הדגש בפרסום שבו משתתפים שרים יהיה על פעילות המשרד כגוף או על תפקידים מסוימים במשרד, בלא פרסומת אישית לשר ובלי קידום מטרות אישיות או פוליטיות שלו. ואולם עלה שרוב הריאיון נגע לחייהם האישיים של השר ורעייתו.
עוד עלה כי בניגוד לרמת השקיפות המצופה מרשות ציבורית, לא פעלה לשכת השר לתת בכתבה גילוי נאות לצופה כי היא מומנה מטעם המשרד הממשלתי וחברת עמידר. באופן זה הורחקה העובדה שמדובר בכתבה מוזמנת וממומנת, המנוצלת לקידום אישי של השר, ונוצר רושם כי זהו עניין עיתונאי שראוי לפרסמו לציבור, ואשר דבר פרסומו מונע משיקולים מקצועיים גרידא.
ההמלצות העיקריות
על עובדי החברה הבכירים להימנע מלהתערב בהליכי מינויים שאינם נוגעים להם ולהקפיד על קיום נוהלי החברה בנדון.
על רשות החברות לשקול את הסדרת הליכי הקבלה של כלל העובדים בחברות הממשלתיות וכן את דרך מעברם של עובדים במשרות אמון למשרות אחרות בחברה.
על דירקטוריון החברה והנהלתה לבחון את ההתקשרויות שבהן בעלי תפקידים בכירים חרגו מכללי המכרזים ולהפיק לקחים.
על עמידר להקפיד על מילוי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנותיו וכן על מילוי כלליה בנדון כלשונם, ועל רשות החברות לעקוב בקפידה אחר תחום זה בעמידר.
על עובדי עמידר, ולא כל שכן עובדיה הבכירים, להקפיד לנהוג בכספי החברה בהתאם לנהלים ולהוראות. הדברים מקבלים משנה תוקף כאשר מדובר בחברה ממשלתית המנהלת כספי ציבור. על העובדים הבכירים ללמוד את הכללים הנהוגים בארגוניהם ולפעול על פיהם, בייחוד בכל הנוגע לכללים המתייחסים להתנהלות אישית, ועל היועצים המשפטיים להנחות את המנהלים הבכירים עם כניסתם לתפקיד בנוגע לכללים אלה.
על עמידר לוודא כי כספים המיועדים לפרסום שיווקי ותפעולי של החברה ישמשו למטרה זו ויתמקדו בצורכי החברה, ולא במטרות אחרות שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות רשות החברות וגורמות לבזבוז כספי ציבור.
על חברי דירקטוריון להקפיד להימנע מהתערבות בעבודתם השוטפת של מנהלים ועובדים הכפופים למנכ"ל.
סיכום
עמידר היא חברה ממשלתית הפועלת בתחום הדיור הציבורי על מנת לספק פתרונות דיור לאוכלוסייה קשת יום, ורבים הם הנושאים אליה את עיניהם ומצפים לפיתרון שיוציאם ממצוקת הדיור שבה הם נתונים. פעולותיה של עמידר ממומנות מכספי הציבור, ונוכח זאת מנהליה חבים לציבור את חובת הנאמנות. בכלל זה, חובה עליהם להקפיד הקפדה יתרה על קיום ההוראות המחייבות של הדין והנהלים ועל תרבות ארגונית נאותה, מינהל תקין וזהירות בכל הנוגע לשימוש במשאבי החברה, שהם משאבי ציבור. מעבר לכך, מנהלי החברה הם אלה שאמורים לשמש דוגמה לשאר עובדי החברה בהתנהלותם.
ואולם, מממצאי הביקורת עלה כי נושאי משרה בכירים ביותר פעלו בחלק מהמקרים תוך התעלמות מחובות מינהליות וארגוניות החלות עליהם שנועדו להבטיח תרבות ארגונית ההולמת גוף ציבורי, ובכך פגעו בתרבותה הארגונית. בביקורת עלה שבאותם מקרים הם פעלו תוך חריגה מסדרי מינהל תקינים, שאין לה מקום בחברה ממשלתית הממומנת על ידי הציבור.
כך בין היתר, יו"ר עמידר התערב בהליכי מינוי של עובדים למשרות בעמידר אף שאין זה מתפקידו, ועשה שימוש במשאבי החברה גם לצורך עניין שאינו קשור לחברה; אחד מחברי הדירקטוריון לא דיווח על זיקתו הפוליטית במסגרת הליך מינויו; מנכ"ל החברה הוביל התקשרות בהיקף ניכר לשכירת משרדים לחברה, מבלי שדיווח על היכרות מוקדמת שלו עם משווק הנכס; בכל הנוגע למינוי עובדים נמצא כי כמה מהם בוצעו בדרך של "חבר מביא חבר", ללא הליך תחרותי ושוויוני. בכלל זה, היועץ המשפטי של החברה - שומר סף של החברה - גייס עובדת שהיא מכרה שלו ללא הליך תחרותי, וכמוהו פעלו גם סמנכ"ל השיווק ומזכירת החברה דאז. עוד עלה כי החברה ביצעה התקשרויות רחבות היקף שלא בהתאם לדיני המכרזים.
ממנהלים של חברה ממשלתית מצופה כי ינהגו הקפדה יתרה בכספי החברה, אולם הועלה כי חברי הנהלת עמידר לא נהגו בכספי החברה בזהירות ובהקפדה הראויות. המנכ"ל וכמה סמנכ"לים לא נהגו בזהירות המתחייבת בכל הנוגע להוצאותיהם האישיות, וחלקם אף קיבלו כפל תשלום בגין הוצאות אירוח; החברה הקצתה רכבים לבעלי תפקידים, בלא שבחנה כנדרש אם הם זכאים לכך; סמנכ"ל השיווק איפשר שימוש בתקציב הפרסום של החברה לקידום תדמיתו האישית של יו"ר עמידר.
עוד בשנת 1992 ציינה מבקרת המדינה השופטת מרים בן פורת ז"ל כדברים האלה: "על עמידר... הוטלה אחריות נכבדה לאכלוס ולתחזוקה של דירות המיועדות למשפחות המצוקה ולעולים. חברה ממשלתית העוסקת באוכלוסייה שהמצוקה היא ממאפייניה המובהקים חייבת במיוחד להקפיד בהוצאותיה ובראש ובראשונה בהוצאות האישיות של נושאי המשרה הבכירים". ראוי כי דברים אלו יהיו נר לרגלי דירקטוריון עמידר והנהלתה הבכירה. מבחינה זו יש לציין לחיוב כי עוד במהלך הביקורת החלה עמידר לתקן חלק ניכר מהליקויים שהעלה דוח זה, וליישם את המלצותיו.
בדוח זה הועלה עוד כי משרד הבינוי ועמידר מימנו תשדיר טלוויזיה הנוגע לפרוייקט "שיקום שכונות חוזר", שבהפקתו הייתה מעורבת לשכת שר הבינוי, ח"כ יואב גלנט, ורובו עסק בחייו האישיים של השר. פעולות לשכת השר בעניין זה עמדו בניגוד להנחיות היועץ המשפטי לממשלה והוראות התכ"ם האוסרות על פרסומת וקידום אישי של נושאי משרה. בתשדיר אף לא הובהר כי הוא מומן מכספי ציבור. בעקבות הביקורת פעלו השר ומנכ"ל המשרד דאז למניעת ליקויים דומים בעתיד.