עבודה נוספת של מנהלים בכירים באוניברסיטאות

רקע כללי

הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) ממונה על תקצוב מערכת ההשכלה הגבוהה. ות"ת מעבירה לאוניברסיטאות יותר מ-5 מיליארד ש"ח בשנה, כהשתתפות בתקציביהן, והוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהם. ביוני 1977 הטילה הממשלה על ות"ת  את החובה לפקח על המוסדות, לרבות בכל הנוגע לנושאי שכר ותנאי עבודה, בתיאום עם הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר או הממונה). הממונה הסדיר את שכרם ואת אופן העסקתם של בעלי תפקידים בכירים באוניברסיטאות, זאת בהנחיות ששלח לאוניברסיטאות באפריל 2011 ושוב במאי 2015 ובהן גם קבע כי האוניברסיטה תהיה מקום עבודתם היחיד של הבכירים, וכי הם לא יהיו זכאים לשכר כלשהו ממנה מלבד שכר היסוד שהוא קבע.

נוסף על כך, כל אוניברסיטה קבעה לעצמה נהלים, ובהם נהלים המתירים לעובדיה המינהליים  לעסוק בעבודה נוספת  בכפוף לעמידה בתנאים מסוימים. חשוב להבטיח שהעבודה הנוספת תיעשה בהתאם לכל ההוראות שנקבעו, ולא תפגע ביכולתו של העובד למלא את חובותיו למוסד.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-דצמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את ההנחיות שנקבעו, את סדרי הבקרה וכן את היקף העבודה הנוספת של כמה מן הבכירים בסגל המינהלי באוניברסיטאות. במהלך 2017, לסירוגין, בוצעו השלמות. הבדיקה נערכה באוניברסיטת בר-אילן (להלן - בר-אילן), באוניברסיטה הפתוחה ובאוניברסיטת תל אביב (להלן - אוניברסיטת ת"א). כמו כן נבדקה בוועד ראשי האוניברסיטאות  (להלן - ור"ה) העסקת מנכ"לי האוניברסיטאות השונות (ברוטציה ביניהם כל שלוש שנים), בעבודה נוספת על עבודתם כמנכ"לים. בדיקות משלימות נעשו בוות"ת.

הליקויים העיקריים

ליקויים בעבודה נוספת של היועמ"ש של בר-אילן

ממרץ 1988 עו"ד ד"פ משמש היועץ המשפטי של בר-אילן (להלן - היועמ"ש). לבד מעיסוקו זה הוא שימש יועמ"ש בגופים נוספים, כעבודה נוספת. הממונה על השכר בחן חריגות בתנאי העסקתו של היועמ"ש, ובעקבות זאת סיכם בינואר 2016 עם בר-אילן והיועמ"ש, כי בר-אילן תשלם את שכרו של היועמ"ש לפי הכללים שקבע הממונה; היועמ"ש נדרש להשיב לבר-אילן סכומים שקבע הממונה בשל השתכרות עודפת שהייתה לו מבר-אילן ב-2015-2010, ושאין לה קשר להכנסותיו מעבודה נוספת; לחתום על חוזה העסקה מתוקן; ולהפסיק עד לסוף מרץ 2016 את עבודותיו הנוספות.

בעבודתו הנוספת של היועמ"ש עבור חברה בת בבעלות מלאה של בר-אילן (להלן - החברה או חברה בת) ובעבור מכללה שהייתה לה זיקה לבר-אילן (להלן - המכללה) עלו חריגות מהותיות. הגורמים הבכירים בבר-אילן ידעו עליהן ולא מנעו אותן. להפך, הם אף לא ראו בכך אי-תקינות. בכך הם חטאו לחובת נאמנותם למוסד שבו הם מועסקים, לסטודנטים הלומדים בו ולציבור כולו המשתתף בתקציב האוניברסיטה.

עבודתו הנוספת של היועמ"ש בוצעה בניגוד לנוהל בר-אילן ולהוראת הממונה: עבודתו הנוספת בוצעה במהלך שעות העבודה בבר-אילן, ללא דיווח שעות נפרד ואגב שימוש במתקניה. לפיכך, התשלומים הנוספים שקיבל היועמ"ש מהחברה ומהמכללה היו בעבור שעות עבודה, שבר-אילן כבר שילמה לו עבורן, ונעשו מתוך הפרה של הוראות הנוהל והפרת הוראות הממונה מ-2011. מנהלי בר-אילן לא דרשו מהיועמ"ש לעמוד בהוראות אלו. עולה חשש שמדובר בדרך שאיפשרה למנהלי האוניברסיטה להגדיל את סך השתכרותו של היועמ"ש, תוך חריגה מגבולות השכר ומתנאי ההעסקה שקבע הממונה על השכר, במסווה של עבודה נוספת, שלא ניתן לה ביטוי בנתוני השכר של האוניברסיטה.

היועמ"ש לא ביקש ולא קיבל אישור לעבודותיו הנוספות: היועמ"ש לא הגיש בקשות לאישור עבודה נוספת, כנדרש בנוהל, בעשרות השנים שבהן עסק בעבודות נוספות, אף שסמנכ"לי משאבי אנוש שלחו לו טופסי בקשות לדיווח במשך שבע שנים וזאת בטענה שהדרישה אינה חלק מתנאי ההרשאה שקיבל בשנת 1992 בנוגע לעבודתו הנוספת.

ליקויים בעבודה נוספת של היועמ"ש עבור החברה: משנת 1990 היועמ"ש ועובדי לשכתו סיפקו שירותי ייעוץ משפטי גם לחברה. עד סוף שנת 1996 שילמה החברה לבר-אילן בעבור הייעוץ שקיבלה מהיועמ"ש ומצוות לשכתו, והיועמ"ש וצוותו קיבלו את שכרם הרגיל מבר-אילן. ב-אפריל 1998 החליטו מנהלי בר-אילן דאז כי מתחילת שנת 1997 ואילך (דהיינו רטרואקטיבית) לא תשלם החברה לבר-אילן את מלוא דמי הייעוץ, אלא 30% מהם בלבד (להלן - תקורה), ואת 70% הנותרים היא תשלם ישירות ליועמ"ש כנגד חשבונית שתקבל ממנו.

החלטה זו נוגדת את הנוהל של בר-אילן בעניין עבודה נוספת. בהחלטתה זו ויתרה בר-אילן על זכותה העתידית  לקבל 70% מדמי הייעוץ, אף שבפועל היא זו שמימנה את משאבי עבודת הייעוץ - היא שנשאה בשכר היועמ"ש ועובדי לשכתו, והשירותים שהעניקו לחברה ניתנו במהלך עבודתם באוניברסיטה ותוך שימוש במתקניה. על פי חישובי משרד מבקר המדינה, הסכום שעליו ויתרה בר-אילן לטובת חשבונו הפרטי של היועמ"ש מתחילת 1997 ועד לסוף מרץ 2016 היה כ-1.5 מיליון ש"ח.

ליקויים בעבודה נוספת של היועמ"ש עבור המכללה: היועמ"ש סייע בייסוד המכללה והעניק לה, בסיוע צוות לשכתו, שירותים משפטיים במשך כ-22 שנה, מתחילת פעילותה ועד לסוף מרץ 2016. הדבר נעשה בניגוד להחלטת המל"ג מ-1999, ולפיה לא יעניק יועמ"ש של מוסד אקדמי שירותים למוסד שהוקם מהמוסד האחר. במשך כל תקופה זו שילמה המכללה ליועמ"ש באופן אישי בעבור הייעוץ שסיפק לה על חשבון שעות עבודתו בבר-אילן, ותשלומיה לו הסתכמו בכ-1.4 מיליון ש"ח. אמנם על פי הודעת בר-אילן, שירותי הייעוץ שהיועמ"ש העניק למכללה במשך כל השנים נעשו בשליחותה, ואולם אלו ניתנו בניגוד לנהליה שקובעים כי האישור יינתן בידי ועדה ייעודית. בר-אילן הייתה אמורה לקבל תקורה מהמכללה בשיעור של 30% משכר הייעוץ בגין השימוש במשאביה למתן הייעוץ, לרבות בגין השירותים שסיפקה למכללה לשכת היועמ"ש.

ליקויים בנושא תקורה: בר-אילן לא בדקה מהי עלות השימוש במשאביה למתן שירותי הייעוץ לחברה ולמכללה, ואם התקורה שנקבעה מכסה את העלויות. אף לא היה ביכולתה לבדוק זאת, מאחר שהיועמ"ש לא דיווח בנפרד על שעות העבודה שהוא וצוותו עבדו בהן עבור החברה והמכללה, ומנהלי בר-אילן לא דרשו ממנו לעשות כן. בר-אילן לא דרשה מהחברה ומהמכללה לשלם לה את התקורה, ואף לא קיבלה מהן את מלוא התקורה: בר-אילן קיבלה מהחברה רק כ-14% (כ-95,000 ש"ח מתוך כ-663,000 ש"ח) מהתקורה שהייתה צריכה לשלם; והתקורה שבר-אילן הייתה אמורה לקבל מהמכללה בעבור מתן שירותי ייעוץ במהלך 22 שנה הסתכמה, לפי חישובי משרד מבקר המדינה, בלמעלה מ-400,000 ש"ח. ואולם, היא קיבלה תשלומי תקורה רק במהלך הביקורת, שהסתכמו ב-79,000 ש"ח במסגרת פשרה, שעליה סיכמו בפברואר 2017 מנכ"לי בר-אילן והמכללה.

אי-מתן הצהרות ואי-בדיקתן כנדרש בדבר ניגוד עניינים בעבודותיו הנוספות של היועמ"ש: הגם שלטענת האוניברסיטה עבודותיו הנוספות היו בשליחותה, היה על היועמ"ש כשומר סף ומרכז הוועדה לוודא כי ייערך בעניינו הסדר למניעת ניגוד עניינים. היועמ"ש לא הגיש בכל שנה הצהרה מפורטת בדבר ניגוד עניינים בעבודותיו הנוספות, כנדרש, אלא הסתפק בשתי בקשות בלבד לקבלת עמדת האוניברסיטה לעניין ניגוד העניינים. מנהלי בר-אילן לא דנו ולא בדקו אם יש חשש לניגוד עניינים בעבודותיו הנוספות של היועמ"ש עבור המכללה ועבור החברה, ולא קבעו הסדרים למניעת ניגוד עניינים ולפיקוח על עבודותיו אלו. היועמ"ש, שהוא מרכז הוועדה לניגוד עניינים, היה נמצא בחשש לניגוד עניינים כשנטל חלק בניסוח החלטות הוועדה, ולפיהן מתן שירות לגוף בשליטת בר-אילן לא ייחשב ניגוד עניינים, ואף לא העלה לדיון בה את ניגוד העניינים בעבודותיו הנוספות.

משחדלה המכללה להיות גוף בשליטת בר-אילן והפכה לגוף נפרד ומתחרה (המלמד מקצועות לימוד שגם בר-אילן מלמדת), כבר לא הייתה תקפה העילה הפורמלית לכאורה לאי-הבאת סוגיית עבודתו הנוספת כיועץ למכללה לדיון בוועדה לניגוד עניינים. מאחר שהיה לו אינטרס להמשיך ולשמש יועמ"ש לשני גופים מתחרים, נוצר חשש לניגוד עניינים מובנה בפעילותו של היועמ"ש כנותן שירותים להם.

אי-מחיקת קרן ההשתלמות הייחודית של היועמ"ש של בר-אילן - על אף קביעותיהם של מבקר המדינה  ושל הממונה כי הפרשת כספים לקרן השתלמות ייחודית מהווה חריגת שכר, המשיכה בר-אילן להעמיד את הקרן לזכות היועמ"ש, שניצל מתוכה כ-100,000 דולר. בינואר 2016 קבע הממונה בהסדר בהסכמה כי על בר-אילן למחוק את הסכומים אשר נצברו בקרן ולבטלה, ובר-אילן הודיעה למשרד מבקר המדינה כי עשתה כן. ואולם בפועל לא נמחקו הסכומים במועד זה, אלא רק בנובמבר 2016 לאחר בקשתו של משרד מבקר המדינה לקבל את פירוט הקרן. אף שהממונה ומבקר המדינה קבעו כי ההפרשות לקרן מהוות חריגת שכר, לא דרש הממונה מהיועמ"ש להחזיר את כספי הקרן שניצל שלא כדין.

ליקויים בעבודה נוספת של סמנכ"ל הכספים של האוניברסיטה הפתוחה

מר אבינועם לזרוב הועסק כעובד שכיר באוניברסיטה הפתוחה במשך כ-19 שנה, עד לסוף אוגוסט 2016, והתקדם בתפקידיו עד לתפקיד סמנכ"ל כספים ומשנה למנכ"ל. נוסף על תפקידו המינהלי הוא שימש גם בתפקיד אקדמי. עד מרץ 2006 שולמה לו משכורת בעבור ביצוע שני התפקידים. במרץ 2006 פיצלה האוניברסיטה הפתוחה את התשלומים שקיבל והחלה לשלם לו, נוסף על משכורתו, גם תשלום חודשי שלא נכלל במערכת השכר כנגד חשבוניות שהגיש כנותן שירותים בעבור תפקידו האקדמי. פיצול התשלום איפשר לאוניברסיטה הפתוחה שלא לדווח לוות"ת ולממונה על השכר על תשלומיה למר לזרוב, שלא היו כלולים במערכת השכר שלה, ולהסתפק בדיווח על שכר עבודתו המינהלית בלבד. האוניברסיטה הפתוחה אף לא המציאה מסמכים המתעדים את ההחלטה לבצע את הפיצול, ולפיכך אין לדעת מיהו הגורם שאישר זאת.

התשלומים הנוספים והחורגים הללו שהסתכמו ביותר ממיליון ש"ח, ניתנו למר לזרוב במשך כעשור, בניגוד להוראות ות"ת והממונה, ואף לא דווחו להם. בכך פעלו מר לזרוב ומנהלי האוניברסיטה הפתוחה בניגוד לכללי המינהל התקין. בדצמבר 2016 השיב מר לזרוב לאוניברסיטה הפתוחה 130,000 ש"ח בלבד בהתאם להסדר בהסכמה שחתם עליו עם הממונה על השכר.

משרד מבקר המדינה מעיר למר לזרוב, למנכ"לים - הנוכחי והקודם - ולסמנכ"ל משאבי אנוש על שלא מנעו את קיומם ואת הימשכותם של התשלומים הפסולים. הדבר חמור שבעתיים בשל היותו של מר לזרוב סמנכ"ל כספים, הממונה על כספי האוניברסיטה הפתוחה ואחד משומרי הסף שלה.

ליקויים באישור עבודה נוספת של סמנכ"ל המחשוב באוניברסיטת ת"א

מנכ"ל אוניברסיטת ת"א וסמנכ"ל משאבי אנוש שלה אישרו ושבו ואישרו לסמנכ"ל המחשוב של האוניברסיטה לעבוד עבודה נוספת כמנכ"ל של עמותה המשותפת לאוניברסיטאות, בניגוד להוראות הממונה. סמנכ"ל המחשוב עשה את עבודתו הנוספת במקביל לעבודתו כסמנכ"ל באוניברסיטה, בלא שהאוניברסיטה קבעה הפרדה כלשהי בין שתי משרותיו, לא מבחינת שעות עבודתו ולא מבחינת השימוש במתקני האוניברסיטה ובתשתיותיה. מאחר שסמנכ"ל המחשוב לא החתים שעון נוכחות באוניברסיטה בעת המעבר בין העבודות, לאוניברסיטת ת"א לא היה מידע בדבר מספר השעות שהקדיש בפועל לתפקידו הנוסף. מאחר שסמנכ"ל המחשוב קיבל גמול כספי המפצה על "זמינות 24/7", הרי לכאורה הוא מחויב להיות זמין בכל שעות היממה לטובת תפקידו באוניברסיטה, ולכן לא נותר לו כלל זמן עבור עבודה נוספת. לפיכך לא זו בלבד שבעבודתו הנוספת הייתה פגיעה בזמינותו לעבודתו באוניברסיטת ת"א, אלא שהוא קיבל כפל שכר בגין אותן שעות עבודה משני גופים שונים.

ניהול ועד ראשי האוניברסיטאות

ועד ראשי האוניברסיטאות (להלן - ור"ה) הוא גוף וולונטרי שהוקם לצרכים פנימיים של האוניברסיטאות וממומן על ידיהן. מנכ"לי האוניברסיטאות, שעיקר הכנסתן מכספי הציבור, מכהנים - כל אחד בתורו בסבב של שלוש שנים - כיו"ר פורום המנכ"לים בור"ה. כל אחד מהם מקבל בעת כהונתו זו, שכר נוסף מכספי ור"ה.

אף שכבר בשנת 2009 קבע מבקר המדינה שעל הממונה על השכר לבחון אם תוספת השכר שמקבל היו"ר היא בגדר חריגת שכר , הממונה על השכר טרם בחן זאת ולא גיבש עמדה בנידון.

ההמלצות העיקריות

על הנהלת בר-אילן להקפיד על התנהלות נאותה ועל שימוש נאות בכספי הציבור ולהתאים את נהליה להנחיות הממונה על השכר.

על הנהלת האו"פ להימנע מהעסקה חריגה של עובדים, לתעד כראוי את פעולותיה המנהליות ולשמור כיאות על מסמכי העסקה.

על הנהלות האוניברסיטאות להקפיד על ההוראות לעבודה נוספת ולמנוע ניגוד עניינים בעבודה כזו.

על הממונה על השכר לגבש לאלתר את דעתו בעניין תוספת השכר שמקבל יו"ר פורום ור"ה. על ות"ת ועל הממונה לפקח ביתר תוקף על התנהלותם של המוסדות בהתאם לכללים שנקבעו.

נוכח חומרת הממצאים בנוגע לעבודה הנוספת של היועמ"ש של בר-אילן מוצא מבקר המדינה לנכון להעביר ממצאים אלו לידיעת המאסדרים, המל"ג והוות"ת.

על הגופים המאסדרים - מל"ג, ות"ת והממונה על השכר, לדון בממצאים העולים מדוח זה על מנת שיינקטו בצעדים המתבקשים בנוגע להתנהלות האוניברסיטאות והנהלותיהן.

סיכום

הוות"ת מעבירה לאוניברסיטאות יותר מ-5 מיליארד ש"ח בשנה כהשתתפות בתקציביהן, שהוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהם. משרד מבקר המדינה העלה בעבר ליקויים חמורים בתנאי ההעסקה של העובדים באוניברסיטאות. דוח זה העלה ליקויים מהותיים הנוגעים לעבודה נוספת והתשלום בעבורה, של כמה בכירים מהסגל המינהלי הבכיר באוניברסיטאות בר-אילן, הפתוחה ותל אביב. בעקבות בדיקת הממונה על השכר השיבו הבכירים חלק מהתשלומים.

היועמ"ש של בר-אילן סיפק בסיוע צוות לשכתו שירותי ייעוץ משפטי לגופים חיצוניים לאוניברסיטה - חברה ומכללה - בניגוד לנוהל של האוניברסיטה, להוראות המל"ג ולהוראות הממונה על השכר. עבודה נוספת זו של היועמ"ש נעשתה על חשבון משאבי האוניברסיטה - משאבים פיזיים ומשאבי זמן - ועל כן היא מהווה חריגה מסדרי מינהל תקין. עולה חשש שמדובר בדרך שאיפשרה להגדיל את סך השתכרותו של היועמ"ש, תוך חריגה מגבולות השכר ומתנאי ההעסקה שקבע הממונה על השכר, במסווה של עבודה נוספת, שלא ניתן לה ביטוי בנתוני השכר של האוניברסיטה. הדבר נמשך כשני עשורים, עד לסוף מרץ 2016, עת הופסק בדרישת הממונה על השכר. בכך פעל היועמ"ש של בר-אילן, בניגוד להוראות ולנוהל, ומתוך חשש לניגוד עניינים. עוד נושאים באחריות לכך מנהלי בר-אילן שאיפשרו זאת.

האוניברסיטה הפתוחה שילמה לסמנכ"ל הכספים שלה, שהוא אחד משומרי הסף שלה, עבור עבודה נוספת, בניגוד להוראות הממונה על השכר. תשלומים אלה שולמו במשך כעשור ללא שדווח עליהם כנדרש לממונה על השכר ולוות"ת. מנכ"לי האוניברסיטה הנוכחי והקודם, וסמנכ"ל משאבי אנוש שלה לא מנעו את קיומם ואת הימשכותם.

מנהלי אוניברסיטת תל אביב אישרו לסמנכ"ל המחשוב לעסוק בעבודה נוספת על חשבון השעות שהאוניברסיטה כבר שילמה עבורן, בניגוד לנהליה ובניגוד להוראות הממונה על השכר.

ההתנהלות של הבכירים באוניברסיטאות ושל הנהלותיהן, כפי שתוארה, אינה עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין, ועולה ממנה חשש לניגוד עניינים ולניצול לרעה של שומרי סף את מעמדם ואת תפקידם לטובתם האישית וכן עולה חשש לחריגות שכר במסווה של עבודה נוספת. על האוניברסיטאות להקפיד על קיומן של ההוראות לעבודה נוספת. על ות"ת ועל הממונה על השכר לעמוד ביתר תוקף על קיומם של הכללים לפעילות המוסדות ולפקח על התנהלותם בהתאם לכללים הללו. נוכח הממצאים המהותיים בנוגע לעבודה הנוספת של היועמ"ש של בר-אילן מוצא מבקר המדינה לנכון להעביר ממצאים אלו לידיעת המאסדרים, המל"ג והוות"ת. הנהלות האוניברסיטאות שעיקר הכנסתן היא מכספי הציבור, מחויבות לנהוג בכספים בקפידה ומתוך אחריות ציבורית. לכן חובה עליהן לאשר הוצאת כספים בהתאם לכללים ולהנחיות ולהקפיד כי ייעשה בהם שימוש נאות ולפי כללי המינהל התקין.