רקע כללי
הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - ות"ת) ממונה על תקצוב מערכת ההשכלה הגבוהה. ות"ת משלמת לאוניברסיטאות יותר מ-5 מיליארד ש"ח מדי שנה בשנה כהשתתפות בתקציביהן. הוצאות השכר הן רכיב עיקרי בהוצאות אלו. כל אוניברסיטה קובעת אילו חובות הוראה היא משיתה על אנשי הסגל המועסקים בה. מכסת שעות ההוראה השבועיות של חבר סגל אקדמי בכיר (להלן - עומס הוראה) היא שש עד שמונה שעות שבועיות. על חברי הסגל האקדמי לא חלה חובת דיווח נוכחות, אולם עיקר זמנם אמור להיות מושקע במחקר לשם קידום הרמה האקדמית והרמה המדעית שלהם ושל המוסד. על ות"ת ועל הממונה על השכר חלה חובה לפקח על ההטבות הניתנות לסגל האקדמי.
הנחיות ות"ת ונוהלי האוניברסיטאות מתירים לחברי סגל לעסוק בעבודה נוספת (להלן גם - העסקה נוספת) בתנאים מסוימים. עבודה נוספת, כמרצה במוסדות אחרים או בעבודה שלא בין כותלי האקדמיה, עשויה להרחיב את ניסיונו של חבר סגל אקדמי ולשפר את מקצועיותו. אף על פי כן, חשוב שתתקיים בקרה על עבודתו הנוספת כדי למנוע מצב של ניגוד עניינים בינה ובין עבודתו באוניברסיטה וכדי להבטיח שהעבודה הנוספת לא תפגע בקניינה של האוניברסיטה ובמשאביה או ביכולתו של חבר הסגל למלא את תפקידי ההוראה והמחקר המוטלים עליו ושבגינם הוא זכאי להטבות כלכליות.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-דצמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך האישור של עבודה נוספת לחברי הסגל האקדמי הבכיר (להלן - הסגל האקדמי או הסגל), את ההנחיות והכללים שנקבעו, את סדרי הפיקוח והבקרה ואת מידת עמידתם של חברי הסגל שקיבלו אישור לעבודה נוספת או שיש מידע המעיד לכאורה שהם עובדים בעבודה נוספת, במחויבויותיהם האקדמיות. הבדיקה נעשתה באוניברסיטה העברית (להלן - העברית), באוניברסיטת תל-אביב (להלן - אוניברסיטת ת"א) ובאוניברסיטת בר-אילן (להלן - בר-אילן) (להלן - האוניברסיטאות שנבדקו). בדיקות משלימות נעשו בוות"ת. בדיקות פרטניות נעשו בטכניון - מכון טכנולוגי לישראל (להלן - הטכניון) ובאוניברסיטת בן-גוריון בנגב (להלן - בן-גוריון). הבדיקה התייחסה לשנות הלימודים התשע"ג-התשע"ה . לנושא זה התייחסו גם דוח קודם של מבקר המדינה בנושא, שפורסם בשנת 2002 (להלן - הדוח הקודם), ודוח אחר.
הליקויים העיקריים
ליקויים בהנחיות ובפיקוח של ות"ת על העסקה נוספת של סגל אקדמי
על אף הערות מבקר המדינה בדוח הקודם, ות"ת לא קבעה הנחיות מפורטות לעבודה נוספת של סגל אקדמי מחוץ לאקדמיה או הנחיות לעבודה נוספת של בעלי תפקידים במוסדות, למשל ראשי חוגים וראשי מחלקות.
מתחילת התשע"ד החליפה ות"ת את בדיקת הרוחב הגורפת שהיא נהגה לעשות בנושא היקף ההעסקה הנוספת בכל המוסדות בביקורת עומק מדגמית. החלטתה זו מונעת מהמוסדות לקבל ממנה מידע אם חבר סגל עובד במוסד נוסף באופן החורג מהנחיותיה ובלא שדיווח על כך, וכך מונעת מהם אפשרות לפעול לתיקון הליקויים.
חברי סגל אקדמי העוסקים בעבודה נוספת בלא אישור
לאוניברסיטאות שנבדקו אין מידע מלא על מספר חברי הסגל העוסקים בעבודה נוספת ועל הזמן שהם מקדישים לה. משרד מבקר המדינה אמד את שיעור חברי הסגל העוסקים בעבודה נוספת בכ-40% מכלל חברי הסגל. יותר ממחציתם (כ-52%) עושים זאת בלא אישור. הערכה זו מתבססת על הסימנים המפורטים להלן:
1. באוניברסיטאות שנבדקו נמצא שבכל אחת מהשנים התשע"ג-התשע"ה, כ-300 חברי סגל לא ביקשו אישור לעבודה נוספת, אך גם לא ביקשו לקבל מענק זמן מלא - מענק הניתן לחבר סגל שהקדיש את מלוא זמנו למוסד ולא עסק בעבודה נוספת או ששכרו ממנה לא עלה על תקרה מסוימת שנקבעה. מכך עולה חשש כי חברי סגל אלו ויתרו על המענק משום שעסקו בעבודה נוספת בלא אישור. בדיקה אקראית בנוגע למקצתם העלתה כי אכן כך הדבר. כמה מחברי הסגל הללו הם חברי סגל בכירים וידועים באקדמיה ובמשק.
2. רוב חברי הסגל שהגישו לאוניברסיטאות שנבדקו מסמך לביצוע תיאום מס על הכנסה בגין הכנסות נוספות לא ביקשו אישור לעבודה נוספת; ייתכן שהם הגישו את הבקשה בשל הכנסה מעבודה נוספת שהם לא דיווחו עליה.
הנהלות האוניברסיטאות שנבדקו לא פעלו לאתר חברי סגל העובדים בעבודה נוספת בלא אישור ולא טיפלו באמצעים משמעתיים בחברי סגל שעבדו בעבודה נוספת בלא אישור.
מתן מענק זמן מלא לעוסקים בעבודה נוספת
הנהלותיהם של הטכניון ושל אוניברסיטת ת"א קבעו כללים למתן מענק זמן מלא. כללים אלו חורגים מהנחיות ות"ת, והם נקבעו בלא ידיעתה ובלא אישורה. במשך שנים רבות הנחו אוניברסיטאות אלו את הסגל האקדמי שלהן לנהוג לפיהם. תשלום המענק לחברי הסגל העלה את הוצאות השכר שלהם, הממומנות מכספי הציבור, וכן גרם אי-שוויון בין חברי הסגל באוניברסיטאות. בתוך אוניברסיטת ת"א נוצר אי-שוויון חמור עוד יותר מפני שהיא קבעה תקרת הכנסה גבוהה ומיוחדת לחברי סגל מהפקולטה להנדסה.
האוניברסיטאות שנבדקו מסתפקות בהצהרת חבר הסגל שהוא זכאי למענק ואינן דורשות פירוט בנוגע לעומס ההוראה שלו ובנוגע לכל עיסוקיו באוניברסיטה ומחוצה לה. גם אין הן בודקות את ההצהרות. בבדיקה נמצא שכמה חברי סגל הצהירו על זכאות למענק אף שהשתכרו סכומים גבוהים מהתקרה המזכה במענק. חברי סגל אחרים לא ביקשו אישור על מלוא עיסוקיהם הנוספים. מבקר המדינה קבע עוד בדוח הקודם כי האוניברסיטאות אינן בודקות את הצהרות חברי הסגל בנוגע למענק, אינן מאמתות אותן ואף אינן דורשות מחברי הסגל פרטים על הכנסותיהם.
חשש לפגיעה במחקר ובהוראה של חברי סגל שיש סימנים לכך שהם עוסקים בעבודה נוספת בלא אישור
6% מכלל חברי הסגל באוניברסיטת ת"א, 11% בעברית ו-55% בבר-אילן לא השיגו מענקי מחקר. שיעורם של חברי הסגל שלא השיגו מענקי מחקר מבין חברי הסגל שיש חשש שהם עובדים בעבודה נוספת בלא אישור (חברי סגל שלא ביקשו מענק זמן מלא ולא ביקשו אישור לעבודה נוספת) גבוה יותר: 14% באוניברסיטת ת"א, 20% בעברית ו-64% בבר-אילן . הדבר מלמד שהסבירות שייפגע מחקרם של מי שיש סימנים לכך שהם עוסקים בעבודה נוספת בלא אישור גבוהה יותר מאשר בקרב כלל חברי הסגל, וגבוהה גם ממי שקיבל אישור לעבודה נוספת.
כמה מחברי הסגל שלא ביקשו מענק וגם לא אישור לעבודה נוספת לא עמדו בעומס ההוראה; למקצתם לא היו מענקי מחקר; ואחרים לא עמדו בשתי מטלות אלו - מחקר והוראה - גם יחד.
מתן אישור עבודה נוספת בלא לבדוק אם חבר הסגל עומד בחובותיו האקדמיות
כמה מחברי הסגל, ובכלל זה בכירים, לא עמדו בעומס ההוראה וניתנו להם הקלות, בין השאר משום שהחזיקו בתפקיד באוניברסיטה, ואף על פי כן הם קיבלו אישור לעבודה נוספת, לרבות מחוץ לאוניברסיטה. אישור זה מנוגד למטרת ההקלה בהוראה - לאפשר לבעל התפקיד להקדיש את הזמן הדרוש לתפקיד שהוא מונה לו, ולא לפנות לו זמן לביצוע עבודה נוספת. יש בכך פגם עקרוני.
האוניברסיטאות שנבדקו אינן אוספות נתונים על פרסומים אקדמיים של חברי הסגל ואינן מרכזות אותם. נתוני הפרסומים אינם משמשים אותן ככלי לבדיקת המידה שחבר הסגל עומד בחובותיו האקדמיות כשהן בוחנות אם לאשר לו לעבוד בעבודה נוספת. יוצאת דופן היא בר-אילן, המבקשת מחבר הסגל לפרט את פרסומיו בבקשתו.
כשהאוניברסיטאות בוחנות בקשה של חבר סגל לעסוק בעבודה נוספת, אין הן בודקות את נתוני מענקי המחקר שלו. לכמה מחברי הסגל האקדמי שקיבלו אישור לעבודה נוספת אין כלל מענקי מחקר, וייתכן שעיסוקיהם הנוספים מצמצמים את הזמן שהם מקדישים למחקר.
ליקויים בנוהלי האוניברסיטאות למתן אישור לעבודה נוספת ובהליכי האישור
אוניברסיטת ת"א דורשת רק ממקצת מחברי הסגל המבקשים לעסוק בעבודה נוספת לקבל ממנה היתר לכך - אלו העוסקים בעבודה נוספת בהיקף הגבוה מהסף שהאוניברסיטה קבעה. לכן אין היא יכולה לבדוק שהעבודות הנוספות של כל העוסקים בה אינן פוגעות בחובות ההוראה ובחובות המחקר שלהם. כמו כן, אין היא יכולה להתנות את אישורה לעבודה במוסד אקדמי אחר בקבלת פנייה מהמוסד האחר, כולל פירוט של מהות ההעסקה והיקפה. כל זאת סותר את הנחיות ות"ת.
היקף העבודה הנוספת בהוראה שנקבע בנוהל של בר-אילן לעבודה נוספת גבוה מהמותר לפי הנחיות ות"ת. כמו כן, אין הוא מחייב קבלת פנייה מהמוסד האחר, כנדרש בהנחיות. בהתשע"ג-התשע"ה, הוועדות שנקבעו בנוהל של בר-אילן לא התכנסו במרבית הפקולטות, והבקשות החורגות הובאו לאישורו של הרקטור בלבד.
לאוניברסיטת ת"א ולבר-אילן לא היה בתקופה שנבדקה מאגר מידע ממוחשב המרכז את האישורים שניתנו לחברי הסגל לעבוד בעבודה נוספת. בבר-אילן, שרוב האישורים ניתנים בה בידי הפקולטות, אף לא היה מאגר מרוכז ידני. בדיקה אקראית בבר-אילן העלתה מקרים שטופסי בקשות לא אותרו ושלא ברור מי אישר אותן, וכן מקרים שכלל לא הוגשו טופסי בקשות.
משכך, האוניברסיטאות ת"א ובר-אילן לא יכלו לבדוק בתקופה שנבדקה שכל מי שעובד בעבודה נוספת או קיבל אישור לחריגה בהיקף העבודה הנוספת עומד בתנאים שנקבעו לכך.
ההמלצות העיקריות
על הנהלות האוניברסיטאות לפעול לאיתור חברי סגל העובדים בעבודה נוספת בלא אישור ולטפל בהם כנדרש. עליהן לוודא שחברי סגל המבקשים היתר לעבודה נוספת ממלאים את כל חובותיהם לאוניברסיטה, ובכלל זה פרסומים ומחקר, ולנמק את האישור במקרים שהמבקש אינו עומד בחובות אלו. עליהן גם לרכז נתונים בדבר הפרסומים האקדמיים של חברי הסגל כדי שהן יוכלו להביא אותם בחשבון בהחלטה על הבקשה.
על אוניברסיטת ת"א ועל בר-אילן להתאים את נוהליהן ואת הליכי עבודתן להנחיות ות"ת. על אוניברסיטת ת"א ועל הטכניון להפסיק לאלתר לתת לחברי סגל מענקים לא תקינים בגין הקדשת זמן מלא ולהתאים את כללי המענקים לכללי ות"ת. על ות"ת לוודא שכל האמור תוקן.
לנוכח הממצאים שעלו בביקורת זו, על כל האוניברסיטאות, ובכלל זה על אלו שנבדקו בביקורת, לדרוש מחברי הסגל דיווח מחודש על כל עיסוקיהם הנוספים ולהגבילם בכך בהתאם לכללים שהן קבעו. כמו כן, עליהן להפעיל מנגנון לבקרה ולפיקוח שוטף על העיסוקים הנוספים של חברי הסגל ולנקוט צעדים מתבקשים, לרבות צעדים משמעתיים, כשמתגלה חריגה מהכללים.
על ות"ת למלא את תפקידה כגוף המפקח על המערכת: לשכלל את הנחיותיה ולקבוע מגבלות ברורות להעסקה נוספת של חברי סגל, לרבות העסקה שאינה במוסד אקדמי, ולהסדיר את תנאי העבודה של בעלי תפקידים בעבודה נוספת. כמו כן, עליה לחדש לאלתר את ביצוע הבדיקה הרוחבית בכל המוסדות בנוגע לעבודה נוספת של חברי הסגל ולוודא שהנחיותיה מיושמות.
הנתון החריג, שלפיו לכ-55% מחברי הסגל באוניברסיטת בר-אילן אין מענקי מחקר, מחייב את בר-אילן לנתח את הסיבות לכך ולנקוט פעולות כדי לקדם את היקף המחקר בה.
סיכום
מערכת יחסי העבודה בין חברי הסגל האקדמי ובין האוניברסיטאות מבוססת על אמון בין הצדדים - חבר סגל אינו נדרש לחתום בשעון נוכחות ואינו מדווח באופן אחר על נוכחותו ועל ביצוע משימותיו. המחויבות של חבר הסגל לעבודתו באוניברסיטה מתבטאת בכך שהוא נדרש לראות בה את עיסוקו העיקרי, להקדיש לה את מיטב זמנו ומרצו ולהימנע מעיסוקים העלולים לפגוע במילוי חובותיו לאוניברסיטה או להגבילן. אמון האוניברסיטה ביושרם של חברי הסגל שלה ובמחויבותם מתבטא גם בכך שהיא מסתפקת בהצהרה של חבר סגל המבקש לקבל מענק כספי בגין הקדשת מלוא זמנו לעבודתו האקדמית. בנסיבות אלו, המערכת כמעט נטולת יכולת אכיפה: כללים וכלים המונהגים במערכות יחסי עובד-מעסיק אחרות אינם מונהגים בה, ולמעשה, אין לאוניברסיטאות מידע על הזמן שחברי הסגל מקדישים לעבודתם באוניברסיטה, לרבות למחקריהם, ועל הזמן שהם מקדישים לעבודה חיצונית אחרת. בקרה רופפת על עבודה נוספת של חברי סגל עלולה לפגוע במחויבויות האקדמיות שלהם, אם בשל חוסר ידע ואם כניצול של הנסיבות לעיסוקים נוספים על חשבון מחויבויות אקדמיות בתוך פגיעה בקניינה של האוניברסיטה המשלמת להם שכר ובמשאביה - אי-מתן תמורה מלאה לשכר המשולם להם.
משרד מבקר המדינה חשף ליקויים חמורים באוניברסיטאות שנבדקו - ת"א, העברית ובר-אילן: חברי סגל עסקו בעבודה נוספת בלא שקיבלו אישור לכך; אחרים קיבלו אישור, אך היקף העסקתם בעבודה הנוספת חרג מזה שאושר; מקצת חברי הסגל קיבלו אישור לעבודה נוספת בלא שעמדו במחויבות האקדמית שלהם - עומס ההוראה שלהם היה מצומצם או שלא קיבלו מענקי מחקר; היקף הפרסומים שלהם לא נבחן לפני מתן האישור; חברי סגל רבים מאוד לא ביקשו מענק כספי בגין הקדשת מלוא זמנם לעבודה באוניברסיטה, וייתכן שעסקו בעבודה נוספת, אך האוניברסיטאות לא בדקו זאת. הרקטורים של אוניברסיטת ת"א ונשיאי הטכניון אף קבעו כללים למתן המענק האמור החורגים באופן מהותי מהנחיות ות"ת בלא שקיבלו לכך את אישורה של ות"ת ואת אישורו של הממונה על השכר.
בביקורת זו התברר שעבודה נוספת באופן החורג מהכללים היא תופעה רחבת היקף, וכוללת מאות חברי סגל, מקצתם בכירים וידועים במשק. אין ספק שהאוניברסיטאות שנבדקו עצמו את עיניהן לנוכח התופעה השלילית: הן לא פעלו לאתר חברי סגל החורגים מהכללים; לא הקפידו שעבודה נוספת תתבצע בהתאם להנחיות ושלא תפגע במחויבותו של חבר הסגל לעבודתו האקדמית ואף לא טיפלו באמצעים משמעתיים בחברי סגל שעבדו בעבודה נוספת בלא אישור. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התעלמות האוניברסיטאות מהערותיו בדוח הקודם ואת העובדה שאין האוניברסיטאות מטילות על עבודה נוספת של חברי הסגל אלא בקרה רופפת מאוד. הדבר עלול לפגוע בהוראה ובמחקר האקדמי. החופש האקדמי המאפיין את המוסדות האקדמיים מחייב ביתר שאת להקפיד שחברי הסגל יעמדו במחויבות שלהם כלפי המוסדות שהם מועסקים בהם.
בתפקוד של ות"ת כגוף המפקח על מערכת ההשכלה הגבוהה בולטת חולשה מהותית: ות"ת לא קבעה מגבלות להעסקה נוספת של חברי סגל מחוץ לאקדמיה, לא עמדה על כך שהכללים לעבודה נוספת בתוך האקדמיה יתאימו להנחיותיה ולא פיקחה על פעולת המוסדות בעניין זה. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שבמשך כ-15 השנים שחלפו מאז הדוח הקודם שמבקר המדינה העיר בו על כך ואף שנושא זה משליך על נושאי הליבה של המערכת האקדמית - ההוראה, המחקר והתקציב, ות"ת לא הסדירה את הנושא.
על ות"ת והאוניברסיטאות לקבוע הוראות ברורות ומחייבות בנושא, לאתר חברי סגל העוסקים בעבודה נוספת חריגה ולפעול להפסקתה; עליהם לוודא כי תאושר עבודה נוספת רק לחברי סגל העומדים בכל מחויבויותיהם לאוניברסיטה, לרבות פרסומים ומחקרים אקדמיים. הממצאים החמורים שעלו בביקורת זו מחייבים את כל האוניברסיטאות, לרבות את אלו שנבדקו, לפעול באופן קבוע ושגרתי למניעת חריגות בעיסוקי חברי הסגל שלהן. לשם כך ראוי כי הן ידרשו מחברי הסגל דיווח מחודש בנוגע לכל עיסוקיהם הנוספים ויגבילו את עיסוקיהם בהתאם לכללים שהן קבעו. כמו כן, עליהן להפעיל מנגנון בקרה ופיקוח על העיסוקים הנוספים של חברי הסגל ולנקוט צעדים מתבקשים, לרבות צעדים משמעתיים, כשמתגלה חריגה מהכללים.