רקע כללי
דוח ביקורת זה עוסק בכ-55,000 בקשות למקלט מדיני שהוגשו בישראל משנת 2009 ועד שנת 2017, ובכללם כ-14,000 בקשות של זרים שאינם בני הרחקה.
כאשר אדם זר במדינה מבקש ממנה מקלט מדיני ובקשתו מאושרת, הוא מוכר כפליט בה. מדינת ישראל חתמה על אמנה של האו"ם בשנת 1951 בדבר מעמדם של פליטים (להלן - אמנת הפליטים או האמנה) , ואשררה אותה בשנת 1954, והיא אחת המדינות הראשונות שעשו כן . בג"ץ הדגיש כי "אף שאמנת הפליטים לא נקלטה בדין הישראלי, נודעת לה משמעות גם במשפטנו הפנימי. זאת, נוכח החזקה הפרשנית שנקבעה בפסיקתנו, שלפיה קיימת התאמה בין חוקי המדינה לבין נורמות של המשפט הבינלאומי המחייבות את מדינת ישראל. על פי 'חזקת ההתאמה', חוקי המדינה יתפרשו - ככל הניתן - באופן העולה בקנה אחד עם הדין הבינלאומי" . על חשיבות אמנת הפליטים ועל חשיבות הכיבוד של זכויות הפליטים בישראל עמד לאחרונה בית המשפט העליון: "האמנה הראשונה בזמן המודרני בדבר מעמדם של פליטים משנת 1951... נערכה בעקבות לקחי מלחמת העולם השנייה שהותירה מיליוני פליטים ועקורים. ישראל היתה בין המדינות שיזמו את האמנה... האצילות מחייבת כידוע, ובמקרה זה גם: הזיכרון ההיסטורי, ההתחייבות הבינלאומית שישראל נטלה על עצמה, הרצון שלנו להיות חלק ממשפחת העמים (הדוגלים בליברליות ובשלטון חוק) והצו המוסרי - מצדיקים את כיבוד זכויות הפליטים - כבני אדם נושאי זכויות חוקתיות אוניברסליות" (ההדגשה במקור).
היחידה לטיפול במבקשי מקלט (להלן - יחידת ה-RSD או היחידה) ברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) היא הגורם הממשלתי המטפל משנת 2009 בבקשות מקלט. בקשות המקלט מטופלות לפי "נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל" (להלן - נוהל הטיפול במבקשי מקלט או הנוהל).
שר הפנים מוסמך מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952, להעניק אשרות ורישיונות שהייה מסוגים שונים. רשות האוכלוסין אחראית לגבש חוות דעת מקצועיות כתשתית להחלטות שר הפנים בעניינן. משנת 2009, עת הוקמה היחידה למבקשי מקלט, חלה עלייה ניכרת במספר מבקשי המקלט בישראל. להלן מספר בקשות המקלט שהוגשו בין השנים 2017-2009:
מספר בקשות המקלט שהוגשו, 2009 עד 2017
התרשים בקובץ המצורף
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר עד יולי 2017 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא הטיפול במבקשי מקלט בישראל. בביקורת נבדקו בין היתר הנושאים האלה: משך הטיפול בבקשות המקלט; רמת השירות הניתן למגישי בקשות מקלט; הטיפול בבקשות מקלט של אזרחי גאורגיה ואוקראינה; דחייה על הסף של בקשות מקלט בשל שיהוי בהגשתן; היעדר החלטות בבקשות מקלט של יוצאי חבל דארפור שבסודן; היבטים בניהול משאבי אנוש ביחידת ה-RSD. הביקורת נעשתה ברשות האוכלוסין. בדיקות השלמה נעשו במשרד החוץ, במשרד המשפטים ובאגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - אגף השכר).
הליקויים העיקריים
משך הטיפול בבקשות מקלט
בדצמבר 2017 רשות האוכלוסין לא סיימה את הטיפול ביותר ממחצית בקשות המקלט שהוגשו, ובכלל זה בבקשות שהוגשו לפני כשמונה שנים.
רשות האוכלוסין לא קבעה לוחות זמנים לגבי רוב שלבי הליך הטיפול בבקשות מקלט אף שבית המשפט המחוזי העיר בעניין זה בשנת 2015. כמו כן, הרשות אינה עוקבת אחרי שלבי הטיפול בבקשות, כדי לאתר עיכובים וצווארי בקבוק. זאת ועוד, נתוני רשות האוכלוסין הם שגויים בחלקם ואינם מאפשרים ניתוח והסקת מסקנות מלאות ומהימנות.
משך הטיפול בבקשת מקלט היה כשמונה חודשים וחצי בממוצע; לכל אחד מן הגורמים המעורבים בטיפול - יחידת ה-RSD, יו"ר הוועדה המייעצת לענייני פליטים (להלן - הוועדה המייעצת) ומליאת הוועדה המייעצת - נדרשו בממוצע כמה חודשים להשלמת הטיפול.
רק במרץ 2016, כשמונה חודשים לאחר שיו"ר הוועדה המייעצת סיים את תפקידו, מינה שר הפנים אריה מכלוף דרעי עורך דין אחר ליו"ר הוועדה. הותרת הוועדה המייעצת ללא יו"ר במשך חודשים גרמה לעיכובים בהשלמת הטיפול בבקשות מקלט שטרם הסתיים הטיפול בהן.
עיכובים מתמשכים בטיפול בבקשות מקלט של זרים שאינם בני הרחקה
עד אפריל 2017, יותר משנה לאחר המועד שבו הייתה רשות האוכלוסין אמורה לסיים את הטיפול בבקשות מקלט שהגישו זרים שאינם בני הרחקה, בהתאם להערכתה בתצהיר שמסרה לבג"ץ, היא סיימה את הטיפול בכ-28% מהן בלבד (995 מ-3,519 בקשות). בשנים 2016-2015 הגישו זרים שאינם בני הרחקה כ-7,450 בקשות מקלט; עד אותו מועד טרם הסתיים הטיפול ביותר ממחציתן (4,271 בקשות). עד אפריל 2017 לא סיימה אפוא הרשות לטפל בכ-6,800 בקשות מקלט שהגישו זרים שאינם בני הרחקה.
טיפולה של מדינת ישראל בבקשות מקלט של זרים שאינם בני הרחקה התאפיין משנת 2009, מועד הקמתה של היחידה לטיפול במבקשי מקלט, ברצף של כשלים: עד שנת 2013 לא טיפלה רשות האוכלוסין בבקשות מקלט שהגישו זרים שאינם בני הרחקה, ולאחר מכן לא עמדה הרשות בהצהרה שמסרה לבג"ץ בדבר סיום הטיפול באלפי בקשות מקלט שלא טופלו במשך כמה שנים. גם משהגבירה הרשות את פעולתה בעניין זה לא היה בכך כדי לצמצם את הפער בין מספר הבקשות שהוגשו למספר הבקשות שטופלו. זאת ועוד, הפער אף גדל בעקבות העלייה החדה במספר בקשות המקלט של נתיני אוקראינה וגאורגיה. במועד סיום הביקורת טרם סיימה הרשות לטפל בכ-2,200 בקשות מקלט של זרים שאינם בני הרחקה שעל פי התצהיר האמור היה עליה לסיים את הטיפול בהן, וכן באלפי בקשות נוספות שהגישו זרים כאלה. בתחילת שנת 2017 התריע משרד המשפטים לפני שר הפנים כי המדינה חורגת בעניין הטיפול בבקשות שהגישו זרים שאינם בני הרחקה מתחומי ההתנהלות הסבירה. ואולם בפעולות שנקט שר הפנים לתיקון המצב לא היה די. מציאות זו פוגעת בזכותם של זרים כאמור לדעת בהקדם אם החליטה המדינה להכיר בהם כפליטים, דבר שיכול לשפר לאין ערוך את מצבם הכלכלי והחברתי בתקופת שהייתם בישראל.
הפרת חובת ההגינות בדחייה על הסף של בקשות מקלט בשל שיהוי בהגשתן
בשנת 2016 שינתה רשות האוכלוסין את מדיניותה בעניין בקשות מקלט שהוגשו באיחור והחלה לדחות על הסף בקשות כאלה, זאת בלי שיידעה על כך את אוכלוסיית הזרים. בתוך כחודשיים דחתה הרשות על הסף 1,620 בקשות מקלט של זרים שאינם בני הרחקה, מכיוון שהוגשו לאחר שחלפה שנה מיום שנכנסו לישראל.
נראה שרשות האוכלוסין הפרה את חובתה לנהוג בהגינות בנוגע לשינוי המדיניות בעניין בקשות של זרים שאינם בני הרחקה שהוגשו באיחור. הרשות שינתה את המדיניות בפתאומיות ובלי ליידע על כך את הזרים, אף שלשינוי המדיניות יש השפעה על זכויותיהם הבסיסיות. יצוין כי לשינוי המדיניות יש השפעה גם על יישומה של אמנת הפליטים.
היעדר החלטות בבקשות מקלט של יוצאי חבל דארפור שבסודן
בין שנת 2009 לאוגוסט 2017 הגישו כ-2,500 יוצאי חבל דארפור בקשות מקלט. בכל פרק הזמן הזה התקבלה החלטה רק בנוגע לשש מהבקשות.
עד למועד סיום הביקורת טרם גיבש שר הפנים את עמדתו בסוגיית בקשות המקלט שהגישו יוצאי דארפור, ולא קיבל החלטה בעניינן של כ-1,600 בקשות אלה. בדיונים בראשות ראש הממשלה הוחלט להעניק מעמד מטעמים הומניטריים לכמה מאות מיוצאי חבל דארפור, בלי שנקבע דבר בעניינם של שאר מבקשי המקלט מחבל זה. זאת אף על פי שיוצאי חבל דארפור חוו לחימה אלימה אשר הוגדרה בידי הקונגרס של ארצות הברית רצח עם.
משרד מבקר המדינה מעיר לשר הפנים כי העיכוב הניכר בהשלמת הטיפול בכ-1,600 בקשות מקלט של יוצאי חבל דארפור פוגע באופן חמור בזכויותיהם של יוצאי החבל שיוכרו כפליטים. לגבי הענקת מעמד מטעמים הומניטריים לכמה מאות מבקשי מקלט, אין בכך מענה ראוי לקשיים החמורים שציינו בית המשפט והמשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
אי-הזמנת נציגי נציבות האו"ם לפליטים להיות נוכחים בדיוני הוועדה המייעצת
לפני יותר מארבע שנים התבקשו נציגי נציבות האו"ם לפליטים שלא להגיע לדיוני הוועדה המייעצת, בעקבות המלצת משרד החוץ שלא להזמינם לדיונים באופן זמני. נוכחות נציגי הנציבות בחלק הפתוח של דיוני הוועדה המייעצת חשובה לצורך השקיפות של הדיונים, והזמנתם לדיונים אף עוגנה בנוהל הטיפול במבקשי מקלט. ואולם למרות זאת טרם החליט שר הפנים אם להשיב את נציג הנציבות לדיונים, ולא ניתנה תשובה מנומקת לנציבות האו"ם לפליטים בעניין זה.
רמת השירות הניתן למגישי בקשות מקלט
מבקשי מקלט נאלצים להמתין במשרדי יחידת ה-RSD במשך שעות לקבלת שירות, ולעתים תורים משתרכים גם מחוץ לבניין שבו שוכנים משרדי היחידה, וכן לעתים מי שהמתין שעות רבות בתור ולא נכנס להגיש את בקשתו, נאלץ להגיע ביום אחר ולהמתין שוב, בלי שתינתן לו עדיפות. במשרדים עצמם חדר ההמתנה צפוף לעתים עד אפס מקום, ולכן אנשים נאלצים להמתין במסדרונות, לעתים ללא מקום ישיבה. בעוד שיש באפשרותו של מבקש שירות להזמין תור ללשכת רשות האוכלוסין באמצעות מערכת ממוחשבת לניהול תורים ולהגיע ללשכה במועד שנקבע אפשרות זו אינה עומדת למבקשי מקלט.
המבנה של יחידת ה-RSD שבו ניתנים השירותים למבקשי מקלט ולזרים שמבקשים להאריך את תוקף רישיון הישיבה הזמני שהונפק להם אינו מתאים לכך. הדבר מקשה מאוד על מבקשי המקלט, הממתינים שעות ארוכות וכן על עובדי היחידה, הנדרשים להעניק שירות הולם במשך שעות רבות ביום בתנאי צפיפות ועומס רב.
היבטים בניהול משאבי אנוש ביחידת ה-RSD
רק 48 מ-60 המשרות שנקבעו בתקן יחידת ה-RSD היו מאוישות בתקופת הביקורת. היחידה חסרה אפוא חמישית מכוח האדם שהוקצה לה.
בשנות פעילותה סבלה היחידה למבקשי מקלט ממצוקת כוח אדם, בין היתר בשל עזיבת עובדים מקצועיים כמה שנים לאחר שעברו תהליך הכשרה ארוך ויקר, וכן בשל קושי בגיוס עובדים חדשים. המצוקה הורגשה גם בתקופות שבהן חלה כאמור עלייה ניכרת במספר הבקשות למקלט.
רשות האוכלוסין פרסמה מכרז לאיוש משרות ביחידה, אולם ניגשו אליו מועמדים מעטים, והרשות הצליחה לאייש רק חלק מהמשרות.
משנת 2010 עזבו את היחידה עשרות עובדים. עקב כך גדל משנת 2014 הפער שבין תקן כוח האדם שלה למספר עובדיה בפועל, ונפגעה יכולתה להתמודד עם עלייה של כ-450% בבקשות המקלט שהוגשו בשנים 2017-2014. הגורמים לעזיבת עובדים וכן לקושי לאתר עובדים חדשים הם העומס הרב המוטל על היחידה לעומת תנאי העבודה והשכר של עובדיה.
ממצאי הביקורת הנוכחית וממצאי ביקורת שעשה משרד מבקר המדינה בשנת 2016 מעלים חשש כי הרשות אינה מתקננת ומשדרגת את תקני יחידת ה-RSD בהתאם למשרות הפנויות ובהתאם לצרכיה, וכפועל יוצא מקפחת חלק מעובדיה בשכר נמוך מזה המגיע להם. קיפוח בשכר עלול להקשות על גיוס עובדים, ולכן גם על היכולת לטפל בבקשות המקלט.
ההמלצות העיקריות
על הרשות לקבוע לוח זמנים לכל שלב בהליך הטיפול בבקשות מקלט ולעקוב אחר ההליך. באופן זה תוכל הרשות לעמוד על הסיבות להתארכות משך הטיפול, לאתר צווארי בקבוק הגורמים לעיכוב בטיפול ולנקוט את הפעולות הנדרשות לשיפור המצב. על מנת שהמעקב יהיה יעיל ויאפשר לה להציג תמונה מדויקת על הטיפול בבקשות המקלט, על הרשות לפעול לאלתר לטיוב נתוניה במערכת הממוחשבת.
עם התפנות התפקיד של יו"ר הוועדה המייעצת, על רשות האוכלוסין לפעול למינוי יו"ר חדש לוועדה.
על מנכ"ל רשות האוכלוסין לגבש בדחיפות תכנית להשלמת הטיפול בבקשות מקלט של זרים שאינם בני הרחקה ולפעול בנחרצות ליישומה. אם ימצא מנכ"ל הרשות כי יש חסמים בפני השלמת טיפול כאמור, עליו להתריע על כך בכתב לפני שר הפנים, לצורך מציאת פתרון יעיל ואפקטיבי.
על הרשות לדון מחדש בכל בקשות המקלט שנדחו על הסף בשל איחור בהגשתן בתקופה שלאחר שינוי מדיניותה בנושא, וללא תלות בפניה של מגיש הבקשה, מאחר שאופן פעולתה לשינוי המדיניות לא היה תקין. על הרשות גם לפרסם את הכללים לטיפול בבקשות מקלט שהוגשו שנה או יותר לאחר יום כניסתו של המבקש לישראל, ובכלל זה את האפשרות לפתיחה מחדש של הבקשות, הן באמצעות בירור יזום עם המבקשים והן באמצעות פנייה כתובה של באי כוחם. יש להקפיד שפרסום זה ייעשה באמצעי תקשורת הרלוונטיים למגישי הבקשות האלה, בשלטים בשפות הרלוונטיות ובלשכות הרשות הרלוונטיות.
על שר הפנים לנקוט לאלתר בפעולות שיאפשרו להשלים את הטיפול בבקשות מקלט שהגישו נתיני חבל דרפור בסודן. בהמשך, על רשות האוכלוסין להשלים את הטיפול בבקשות בדחיפות המתבקשת לנוכח העיכוב החמור בטיפול בהן.
על שר הפנים לשקול לזמן שוב את נציג הנציבות להיות נוכח בחלק הפתוח של דיוני הוועדה המייעצת.
על משרדי הפנים, החוץ והמשפטים להקפיד שבעת קבלת החלטות עתידיות בעניין מתן פטור מאשרת כניסה לישראל לאזרחי מדינות שונות, יישקל בין מכלול ההיבטים גם היבט בקשות המקלט. אם תצפה הרשות גידול ניכר במספר הבקשות המקלט בעקבות פטור מאשרה, עליה להיערך לטיפול בהן, ובין השאר לאסוף מידע מקדים רלוונטי ולהטיל על יחידת ה-RSD לגבש הערכות בעניין מדינות אלה.
על רשות האוכלוסין לנקוט לאלתר את הפעולות הנדרשות לשיפור רמת השירות הניתן למבקשי המקלט במשרדי יחידת ה-RSD, ובכלל זה לוודא שההמתנה בתור תהיה בתנאים סבירים ותימשך פרק זמן סביר. נוסף על כך, שימוש במערכת הממוחשבת לניהול תורים גם לגבי בקשות מקלט עשוי לתרום לשיפור רמת השירות.
המחסור של היחידה בכוח אדם במשך שנים פוגע במידה ניכרת ביכולתה להתמודד עם אלפי בקשות פתוחות שמונחות על שולחנה זמן רב. על רשות האוכלוסין לבחון, בשיתוף אגף השכר, דרכי פעולה גם בתחום השכר שימנעו את עזיבתם של עובדים ביחידה למבקשי מקלט ויקלו את גיוסם של עובדים חדשים ליחידה; על הסמנכ"ל למינהל לנקוט לאלתר פעולות כדי שהשכר של עובדי יחידת ה-RSD יתאם את תפקידם בפועל, ועל מנכ"ל הרשות לוודא שכך נעשה; על הסמנכ"ל למינהל ועל מנהל מינהל אכיפה לגבש דרכי פעולה לשם גיוס עובדים מתאימים בהיקף הנדרש ליחידת ה-RSD ולשימור העובדים בה, כדי לאפשר ליחידה לטפל בבקשות המקלט הרבות באופן מקצועי ויעיל ובתוך פרק זמן סביר.
סיכום
מדינת ישראל הצעירה הייתה בין המדינות שיזמו את גיבושה של אמנת הפליטים. מדינת ישראל צריכה לראות באמנה בסיס ומצפן בכל הנוגע לאלו המבקשים כי ייבחן מעמדם כפליטים, בשל המאורעות ההיסטוריים שבעקבותיהם היא נחתמה, ובהיותה מדינה יהודית ודמוקרטית.
מכלול הליקויים שהועלו בנוגע לטיפול רשות האוכלוסין בבקשות מקלט בשנים האחרונות, עלול להתפרש ככמחויבות נמוכה של המדינה למילוי ההתחייבויות הבינלאומיות שנטלה על עצמה עת חתמה על אמנת הפליטים בשנת 1951.
משרד מבקר המדינה העלה ליקויים רבים ומשמעותיים בכל הנוגע לטיפול של רשות האוכלוסין בבקשות מקלט, לרבות פיגורים ניכרים בטיפול בבקשות; עיכובים מתמשכים בבקשות מקלט של זרים שאינם בני הרחקה, ליקוי הבולט בחומרתו בכל הנוגע לבקשות שהגישו יוצאי חבל דארפור שבסודן; וכן מתן שירות לקוי למבקשי המקלט. בפיגור בטיפול בבקשות יש פגיעה חמורה בזכותם של מבקשי המקלט לקבלת החלטת המדינה אם להכיר בהם כפליטים, על הזכויות הנגזרות מכך, והפרת חובת ההגינות כלפי המבקשים.
לגבי תנאי העבודה וההעסקה של עובדי יחידת ה-RSD, שעות העבודה של עובדי היחידה הן רבות ומאומצות, העבודה נעשית במבנה שאינו הולם את צורכי היחידה, וחלק מעובדיה מקופחים לכאורה בשכרם. בשל כל אלה יש קושי לשמר את עובדי היחידה ולגייס ליחידה עובדים חדשים, דבר הגורם לעיכוב הטיפול בבקשות המקלט.
ממצאי הביקורת מחייבים את שר הפנים ואת רשות האוכלוסין לנקוט פעולות נחרצות, כמפורט בדוח הביקורת, לביסוס התשתית המקצועית הנדרשת לטיפול יעיל ותכליתי בבקשות למקלט מדיני, באופן שיבטיח שמירה על זכויות המבקשים.