טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים

רקע כללי

חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, שחוקק בשנת 1992 מקנה לזכות הקניין הפרטי מעמד חוקתי, המבטיח את השמירה עליו מפני פעולות שלטוניות העלולות לפגוע בזכויותיו של אדם על רכושו. החובה המוטלת על המדינה לשמור על רכושו של אדם עומדת בבסיס חוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 (להלן - החוק או חוק האפו"כ), המקנה לאפוטרופוס הכללי מעמד של תאגיד סטטוטורי וקובע את עיקר תפקידו בטיפול בנכסים עזובים. החוק האמור מגדיר "נכס עזוב" - אחד מאלה: נכס שלא נמצא גורם שרשאי ומסוגל לנהוג בו מנהג בעלים; נכס שלא נמצא גורם שרשאי ומסוגל לנהלו; נכס שבעליו אינם ידועים. החוק קובע עוד כי נכס עזוב הוא נכס שנמצא בישראל, ובתנאים מסוימים אף נכס שנמצא בחו"ל. מטרת הטיפול בנכסים עזובים היא למנוע את זניחתם, את הפקרתם ואת נפילתם בידיים זרות.

היחידה לאיתור נכסים עזובים ולהשבתם (להלן גם - היחידה) באגף האפוטרופוס הכללי וכונס הנכסים הרשמי במשרד המשפטים (להלן גם - האגף), מופקדת על הטיפול הכולל בנכסים העזובים. תפקידי היחידה העיקריים הם: איתור נכסים עזובים ואיתור בעלי הזכויות בנכסים אלה; ניהולם בנאמנות לטובת בעלי הזכויות בהם או יורשיהם; והשבת הנכסים לזכאים להם או העברתם לקניין המדינה. החל ביולי 2017 כיהנה בתפקיד האפוטרופסה הכללית וכונסת הנכסים הרשמית, עו"ד סיגל יעקבי.

היחידה מנהלת נכסים מסוגים שונים, ובהם נכסי מקרקעין, כספים ומיטלטלין. דירות ובתי עסק מנוהלים על ידי חברות חיצוניות המפוקחות על ידי עובדי היחידה. את כספי הנכסים העזובים מנהל האפוטרופוס הכללי ב"קרן הנעדרים", ואת מדיניות השקעת הכספים קובעת ועדת ההשקעות, אשר בה חברים האפוטרופוס הכללי, נציג בנק ישראל ונציג משרד האוצר.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול האפוטרופוס הכללי בנכסים עזובים, והתמקד בנושאים האלה: איתור הנכסים; איתור בעלי הזכויות בנכסים; היבטים ארגוניים באיתור הנכסים; ניהול הנכסים; השבת הנכסים לבעליהם; והעברת נכסים לקניין המדינה. הבדיקה נעשתה ביחידה במטה האפוטרופוס הכללי ובמחוז תל אביב. בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) ובמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

פעולות האפוטרופוס הכללי לאיתור נכסים עזובים ובעלי הזכויות בהם

ממסמכי היחידה עולה כי היא ביצעה מיפוי חלקי של חלקות מקרקעין שיש יסוד סביר להניח שהן בגדר נכסים עזובים וכן יזמה גילוי של נכסי מקרקעין בהיקף מצומצם ביחס לתכניות העבודה שהציגה להנהלת האגף, וזאת מחמת היעדר משאבים.

על פי החוק, יש לאפוטרופוס הכללי סמכות לפעול לאיתור נכסים עזובים שנמצאים בחו"ל השייכים לישראלים, לאיתור בעלי הזכויות בהם ולניהולם. הלכה למעשה, האפוטרופוס הכללי מפעיל סמכות זו במקרים נדירים בלבד.

משרד החוץ מתקשה לסייע לאפוטרופוס הכללי לקבל מידע מהרשויות הזרות במדינות השירות במטרה לאתר את בעלי הזכויות בנכסים העזובים המתגוררים בחו"ל, והדבר מקשה על האפוטרופוס הכללי לאתר את בעלי הזכויות כאמור.

לאפוטרופוס הכללי אין ממשק עבודה פעיל וסדיר עם כמה גופים, ובהם רשות המסים ורמ"י, אשר ברשותם מידע חשוב על אודות נכסים עזובים. גופים אלה אף אינם מדווחים לאפוטרופוס הכללי באופן רציף ושגרתי על נכסים הנחשדים כעזובים, אלא בדיעבד. כל זאת למרות החובה שמטיל עליהם החוק.

אף שיש בידי רמ"י נתונים היכולים לסייע במיפוי ובאיתור נכסים עזובים, היא לא דיווחה לאפוטרופוס הכללי על נכסים אלה, שבעלי הזכויות בהם חשודים כנעדרים.

עד מועד סיום הביקורת לא גיבשו רמ"י והאפוטרופוס הכללי מתווה משותף לאיתור נעדרים, שהם בעלי זכויות בנכסי מקרקעין, ומציאות זו עלולה לפגוע בזכויות אותם נעדרים.

הבנקים אינם מחויבים לדווח לאפוטרופוס הכללי על פיקדונות ללא תנועה שברשותם (להלן - פקל"ת או חשבונות בנק רדומים) שהסכום המופקד בהם אינו עולה על 2,500 ש"ח.

היחידה לא קיבלה החלטה מעשית לגבי ניהול עשרות אלפי הדיווחים הבנקאיים שקיבלה, המצריכים איתור של בעלי הפקל"ת. המידע הכלול בדיווחים אלה אינו מסונן על ידי הבנקים, וליחידה אין את המשאבים הממוחשבים והאנושיים לטפל בהם.

מחלקת איתור נכסים עזובים ובעלי זכויות ביחידה (להלן - מחלקת האיתור) אינה מטפלת במידע בדבר עשרות אלפי נכסים שיש יסוד להניח שהם עזובים. נכסים אלו אינם נבדקים, ואין נעשות לגביהם פעולות איתור וניהול.

נוהלי היחידה אינם מגבילים בזמן את פעולות מחלקת האיתור. הגדרת לוח זמנים למיצוי פעילות האיתור נדרשת, בין היתר, לשם העברת הנכסים העזובים לניהול האפוטרופוס הכללי באמצעות המחלקה האמונה על שמירת הנכסים, על שימור ערכם עבור בעלי הזכויות ועל אבטחת המידע הפרטי בנוגע אליהם, המוגן בדין. אי-העברת הנכסים לניהול גורמת לעיכוב ניכר גם בנושא העברתם העתידית לקניין המדינה בהתאם לתנאים שנקבעו בחוק האפו"כ.

ניהול נכסים עזובים

מתוך 29 דירות הראויות למגורים ללא דיירים שבניהול האגף, 18 דירות היו ריקות במשך יותר מחצי שנה. מצב זה, שבו דירות הראויות למגורים אינן מושכרות, מחטיא את מטרות ניהול הנכסים והעסקת חברות הניהול, שכן הדירות אינן מניבות הכנסה ועלולות למשוך פולשים אליהן.

כ-46% מהקרקעות שמנהלת היחידה סווגו במערכת הניהול הממוחשבת של האפוטרופוס הכללי תחת "סיווג כללי", שייעודן אינו ברור. ואכן בעוד שכ-53% מהקרקעות החקלאיות וכ-41% מהקרקעות לבנייה מושכרות, רק כ-26% מהקרקעות המסווגות ב"סיווג כללי" מושכרות. מצב זה שבו חלק ניכר מהקרקעות אינן מושכרות אינו מתיישב עם מטרת ניהול הנכסים בעבור בעליהם הנעדרים, ומקשה לפקח ולשמור על נכסים אלה.

עד יולי 2017 לא פעל האגף כנגד פולשים בחלק מהקרקעות שהוא מנהל, לרבות ההליך הראשוני של בירור זהות הפולש ושיהוי זה מקשה על הסדרת השימוש בנכס. במצב זה קיים חשש שהאפוטרופוס הכללי ייאלץ לשאת בהוצאות הכרוכות בשינוי מצב הקרקע ובתשלום הוצאות גבוה יותר בעת פינויו המאוחר של הפולש.

סיום תהליך הטיפול בנכסים העזובים

האפוטרופוס הכללי נאלץ להשקיע משאבים בניהול נכסים שאינם בהכרח עזובים, רק בשל העובדה שבעלי הזכויות בהם אינם פועלים להשבת הנכסים אליהם.

היחידה לא בחנה את הכדאיות הכלכלית הטמונה בניהול נכסים שבעליהם חדלי מעש בנוגע להשבתם אליהם, ואין ברשותה מידע בדבר שווי הנכסים הנמצאים בהליכי השבה, היקף הפעילות הנדרשת לשם ניהולם וגובה ההוצאות שהוצאו בגינה.

מבקשות ההשבה שמגיש הציבור ליחידה ניתן לדלות מידע מלא או חלקי על מידת נגישותו של המבקש למסמכים הנדרשים להוכחת בקשתו. אולם היחידה אינה מעבדת את המידע ואינה מפלחת את הנתונים. היעדר הנתונים אינו מאפשר הפעלת שיקול דעת בדבר המסמכים שיידרשו מהמבקשים לצורך הוכחת בעלותם בנכס.

השיקולים שהוועדה לבדיקת זכויות שוקלת בבואה לאשר או לדחות את בקשות ההשבה אינם שקופים לציבור. בנוהלי האגף לא נקבעו כללים להבניית שיקול דעתה של הוועדה.

חוק האפו"כ תוקן ב-2005 וקבע מסגרת זמן קצובה לניהול נכסים כספיים ל-15 שנים. ביולי 2017 היו בניהול האפוטרופוס הכללי 7,940 תיקים כספיים שאותם ניהל יותר מ-15 שנים, ומהם רק בכ-9% הסתיים הטיפול, ורק 186 תיקים נמצאו מתאימים להעברה לקניין המדינה.

מרבית התיקים הכספיים שבטיפול האגף ושיש לבדוק טרם העברה לקניין המדינה ערכם נמוך מ-50,300 ש"ח , ואין צורך באישור בית המשפט להעברתם. עם זאת היחידה כלל לא החלה לטפל בהעברתם לקניין המדינה בניגוד להוראות החוק ואף לא כללה נושא זה בתכניות העבודה השנתיות.

מבין תיקי הנדל"ן שטופלו ונבדקו בשנים 2017-2010 העבירה היחידה מספר מצומצם של דירות וקרקעות לקניין המדינה. זאת ועוד, בניגוד ליעד שנקבע בתכניות העבודה לשנים 2010 עד 2016 הושלם הטיפול רק בכ-30% מתיקי המקרקעין. קיים פער גדול בין היעדים שהציבה היחידה בתכניות העבודה שלה במשך השנים לבין תוצאות פעילותה בתחום זה; אחת הסיבות העיקריות לאי-עמידה של היחידה ביעדי תכניות העבודה בהשוואה למספר התיקים שטופלו הייתה אי-הסדרה של התקנים שהוקצו ליחידה למימוש התכנית.

הגורמים המקצועיים ביחידה מעריכים כי בהתחשב בתפוקות המחלקה להעברת נכסים לקניין המדינה (כ-1,000 תיקים בשנה) הטיפול בתיקים הכספיים (מעל 50,300 ש"ח) ובתיקי הנדל"ן יחד יימשך כתשע שנים, חמש שנים יותר מהמועדים הקבועים בתכנית העבודה.

ההמלצות העיקריות

על היחידה לגבש תכנית פעולה לכל אחת ממחלקות הגילוי במחוזות האפוטרופוס הכללי, שבה יפורטו פעולות שיטתיות לאיתור עצמי של נכסים עזובים המצויים בתחום אחריותם של המחוזות.

על האגף לבחון את סמכותו לטפל בנכסי ישראלים בחו"ל בהיוועצות עם היועץ המשפטי לממשלה. אם בחינת הנושא תוביל למסקנה שהטיפול הנדרש לאיתור נכסים בחו"ל אינו ישים או אינו כדאי בראי טובת הציבור וחובת ההגנה על זכות הקניין הפרטי, אזי ראוי שהאפוטרופוס הכללי ישקול להציע תיקונים להגדרת "נכס עזוב" בחוק האפו"כ.

על האפוטרופוס הכללי ומשרד החוץ לבחון במשותף את האפשרויות המשפטיות לאיתור בעלי זכויות המתגוררים בחו"ל, כדי למנוע נזק הן לקניינם הפרטי והן לקניין המדינה במקרים שבהם אין אפשרות לאתרם לאחר ביצוע הליכי החקירה ובדיקה סבירה, כפי שנדרש בחוק האפו"כ. במידת הצורך עליהם לפנות לקבלת הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין זה.

על האפוטרופוס הכללי ובנק ישראל לקבל החלטות אופרטיביות שיסירו את החסמים הקיימים המונעים איתור יעיל של בעלי הפקל"ת וחליפיהם.

על היחידה לבחון עם חברות הניהול שהיא מפעילה את מספר החודשים שהנכסים עומדים ריקים, את הפעולות שנעשו להשכרת הנכסים הפנויים תקופות ממושכות ולבחון דרכי פעולה נוספות שאותן ניתן לנקוט, בייחוד באזורים שבהם הביקוש לדירות נמוך. בשים לב לכך שניהול הנכסים נועד, בין היתר, להגן על האינטרסים של הבעלים, על היחידה לשקול במקרים המתאימים אם להמשיך ולהחזיק בנכסי הנדל"ן שיש קושי להשכירם.

האפוטרופוס הכללי נדרש לפעול ככל הניתן לצמצום מספר הקרקעות הפנויות שבניהולו, ולהגדיר את דרכי הפעולה שיש לנקוט להשכרת הקרקעות בהתאם לסיווגן המתאים.

על היחידה לקיים מסד נתונים מפורט, אחיד, אמין ומלא של נכסי המקרקעין שבניהולה, שיאפשר לה לטפל באופן מיטבי בנכסים שפלשו אליהם, לקבל החלטות לגבי הפעולות שיש לנקוט בנכסים אלה, לקבוע סדרי עדיפות ולקיים פיקוח ובקרה אחר הפעולות הננקטות.

על היחידה לאסוף ולעבד נתונים בדבר שווי הנכסים הנמצאים בהליכי השבה העשויים לסייע לה לקבוע במקרים המתאימים אם להמשיך לנהל את הנכסים במטרה להשיבם לבעלי הזכויות בהם.

במקרים שבהם אסף האגף די ראיות לביסוס זהותם וזכותם של בעלי זכויות שלא פעלו בעצמם ובנסיבות שבהן הם יתקשו לעמוד בדרישות הפורמליות לקבלת הנכסים, עליו לשקול לנקוט פעולה יזומה להשבת הנכסים אליהם.

על האפוטרופוס הכללי לשלב את בדיקת התיקים הכספיים שערכם נמוך מ-50,300 ש"ח בתכנית העבודה שלו להעברת נכסים לקניין המדינה.

על האפוטרופוס הכללי להתאים בין היעדים והמשימות שנקבעו בתכנית העבודה ובין המשאבים שהוקצו לביצוע כלל המשימות והיעדים של המחלקה להעברת נכסים. על האפוטרופוס הכללי להכין תכנית רב-שנתית שתסייע לו לעמוד בהוראות החוק להעביר לקניין המדינה נכסים שתקופת ניהולם הסתיימה ולא הושבו לבעליהם.

סיכום

חוק האפוטרופוס הכללי, התשל"ח-1978 מטיל על המדינה את החובה לטפל בנכסים עזובים. לשם כך הופקד אגף האפוטרופוס הכללי במשרד המשפטים על איתור בעלי זכויות נעדרים בנכסים הידועים לו - כסף, שווה כסף, מקרקעין ומיטלטלין - ולנהל אותם באישור בית המשפט. האפוטרופוס הכללי מנהל, מכוח תפקידו זה, נכסים עזובים הכוללים כ-4,000 נכסי מקרקעין וכן כספים בסכום של כ-1.8 מיליארד ש"ח - עבור בעלי זכויות פרטיים ולטובתם.

נמצאו ליקויים באופן שבו מנהל האפו"כ את הדירות, בתי עסק וקרקעות שבאחריותו. נהליו בנושא זה לא עודכנו זה שנים וחלקם אף אינו רלוונטי עוד, בייחוד בכל הנוגע לניהול, לפיקוח ולבקרה על חברות הניהול של בתי הדירות ובתי העסק. מסד הנתונים לגבי קרקעות במערכות המחשבים של היחידה הארצית אינו עדכני, וקרקעות רבות אינן מושכרות. נוסף על כך, האפוטרופוס לא הצליח לממש את כל היעדים שקבע בתכניות העבודה שהציג בשנים 2017-2010, להעביר נכסים כספיים ונכסי נדל"ן לקניין המדינה והוא ממשיך לנהל אלפי תיקים כספיים, דירות וקרקעות גם אחרי שחלפה תקופת הניהול הקבועה בחוק.

חשיבות פעילותו של האפוטרופוס הכללי בטיפול נאות בנכסים עזובים היא כפולה: בתחום זכויות הפרט - איתור הבעלים והגנה על רכושם מפני פעולות שלטוניות ואחרות העלולות לפגוע בהם או בפירותיהם, ובתחום זכויות הכלל - מניעת שימוש לרעה בנכסים אלה העלול לפגוע בסדר הציבורי והעברתם במקרים המתאימים לקניין המדינה ולתועלת הציבור. אך ממצאי דוח זה מעלים כי יש ליקויים בפעילות היחידה, וכי נדרש אפיון מחדש של יעדיה ושל דרכי פעולתה בעיקר בנושאים אלה: טיפול בדיווחים שהיא מקבלת בדבר חשד לנכסים עזובים; הפעלת סמכויות האכיפה המוקנות לאפוטרופוס הכללי בחוק; מניעת פלישה לנכסי מקרקעין; קידום הליכים להשבת הנכסים לבעלי הזכויות ולהעברת מקרקעין עזובים לקניין המדינה.

לאור ההמלצות המנויות בדוח זה, על האפוטרופוס הכללי להסדיר את פעילותה הכוללת של היחידה כדי למנוע את הזנחת הנכסים העזובים, הפקרתם ונפילתם לידיים זרות, זאת לצד השמירה על זכות הקניין הפרטי. במסגרת זאת, ראוי שהיחידה תפעל, בין היתר, לתגבר ולתחזק את ממשקי העבודה שלה עם גופים במערכת הממשלתית; לגבש מדיניות ברורה לגבי הפעלת סנקציות במקרים שבהם נמנע ממנה מידע על נכסים החשודים כעזובים; ולייעל את מנגנון העברתם לקניין המדינה בהתאם להוראות החוק.