רקע כללי
רב העיר הוא המנהיג הרוחני והפוסק העליון בכל ענייני הדת וההלכה היהודית במקום, ומשמש מנהיג דתי לתושבי העיר היהודיים - "מרא דאתרא" . הלכותיו והתנהגותו אמורות להיות אות ומופת לדרך ארץ לקהל המאמינים ולציבור בכלל, והוא אמור לשמש דוגמה אישית להתנהלות נאותה, בפרט לעובדי המועצה הדתית. רב העיר ממונה על הטיפול בענייני הלכה ובאספקת שירותי הדת היהודית ביישוב, בתיאום עם ראש המועצה הדתית בו, ויש לו שני תפקידים סטטוטוריים: רישום נישואין ומתן תעודות כשרות. נוסף על כך רבני ערים פועלים בתחומים כמו פסיקה, דרשנות והרצאות, והשתתפות באירועים כמייצגי המועצה הדתית. שכרם משולם מתקציב המועצה הדתית, שמקורו במשרד לשירותי דת (להלן - גם המשרד) וברשות המקומית. משכך, הרבנים מחויבים בדין וחשבון למועצה הדתית או לעומד בראשה בכל הקשור להיבטים המינהליים של תפקידם. כמו כן הם כפופים להוראות המינהליות של המשרד לשירותי דת. נכון לספטמבר 2017 כיהנו 95 רבני ערים ב-83 רשויות מקומיות.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני עד אוקטובר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתנהלותם של רבני ערים בנושאים שונים ואת טיפול הגורמים המאסדרים - המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית והמועצות הדתיות. הנושאים שנבדקו: (א) הסדרת נסיעות רבני ערים לחו"ל ודיווחי הרבנים על היעדרויותיהם;
(ב) העסקת קרובי משפחתם של רבני ערים במועצה הדתית וכמשגיחי כשרות מטעמה; (ג) מגורי רבני ערים שלא במקום כהונתם; (ד) והטיפול בתלונות על התנהלות לא תקינה של רבני ערים. הביקורת נעשתה במשרד לשירותי דת, ב-21 מועצות דתיות, ובמינהל מעברי גבול שברשות האוכלוסין וההגירה (להלן - ביקורת הגבולות). ביקורת השלמה נעשתה בהנהלת בתי הדין הרבניים, ובמשרד המשפטים, ברבנות הראשית, ברשויות המקומיות קריית מוצקין ויבנאל. כמו כן, נציגי משרד מבקר המדינה קיימו פגישות עם רבני הערים.
כבר בפתח הדברים משרד מבקר המדינה מבקש להבהיר כי בדיקתו העלתה ליקויים של ממש - הן בהתנהלותם של רבנים אחדים, הן בהתנהלות מועצות דתיות ויתר הגורמים המאסדרים. מן הבדיקה עולה צורך דחוף בהסדרה ברורה של כמה תחומים ובטיפול בחריגות שנחשפו, אך אין מטרתה להשחיר את פניו של ציבור גדול של רבני ערים, העושים מלאכתם נאמנה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה ציין מנכ"ל המשרד לשירותי דת, גם על דעתו של השר, כי דוח המבקר מעלה ממצאים חמורים המחייבים התגייסות של כל הגורמים היכולים לסייע בתיקונם. רבני הערים ממלאים תפקיד ציבורי משמעותי וחשוב, והוא רואה את השמירה על כבודם ומעמדם הציבורי הייחודי כערך מרכזי. דווקא מתוך כך רואה המשרד חשיבות עליונה בהתנהלות תקינה של כל רבני הערים ובהסדרת הפיקוח הנדרש והמכבד על התנהלותם. המנכ"ל הוסיף כי טיפול נאות בנושאים אלה לא רק שלא יפגע בכבודם של הרבנים, אלא אף ירומם את מעמדם הציבורי ואת מעמדם בקהילה ובעיר.
ממרץ 2013 ועד למאי 2015 כיהן השר נפתלי בנט בתפקיד השר לשירותי דת ומאותו מועד ועד לסיום הביקורת מכהן השר דוד אזולאי בתפקיד זה.
הליקויים העיקריים
אי-הסדרת הדיווח על היעדרויות רבני ערים
רבני ערים אחדים כופרים בחובתם המינהלית לדווח על היעדרותם מעבודה, בהתבסס על עמדה שלפיה לרב בישראל אין חופשה והוא משועבד לציבור בכל ימות השנה וזמין 24 שעות ביממה, גם בימי היעדרותו ממשרדי הרבנות או מהעיר.
רבני ערים נסעו לחו"ל בין השאר למטרות אלה: הקמת ישיבה וטיפול בתחזוקתה; גיוס תרומות למוסדות חינוך ומוסדות דת שהם מעורבים בהנהלתם ובקידומם - בין אם אלה פועלים לרווחת בני עירם אם לאו; הפצת תורה בתפוצות ישראל; השתתפות באירועים משפחתיים וקהילתיים ובכנסי רבנים; טיפוח הקשר של מדינות אחרות עם ישראל והאדרת שמה; עבודה במסגרת תפקידים אחרים שלהם; טיפוח הקשר עם "שלוחים" של חסידות חב"ד; לשמש בדין בבית דין רבני של חב"ד; תפילות באומן שבאוקראינה; העברת קורסים בחופה וקידושין לשלוחי חב"ד; וייעוץ בענייני כשרות.
רבני ערים נוסעים לחו"ל למטרות שונות, לרבות נסיעות שקשה להגדירן נסיעה בתפקיד ואין הן חלק מעבודתם וממשימותיהם. מממצאי הביקורת בולט חלל רגולטיבי - היעדר כללים המסדירים את נסיעות הרבנים לחו"ל במסגרת תפקידם, לרבות מטרותיהן המאושרות, מתכונת הדיווח עליהן ומימונן.
תדירות הנסיעות ומשכי השהות בחו"ל של רבני הערים מרבי הנסיעות
22 מכלל 95 רבני הערים נמצאו מרבים בנסיעות לחו"ל בתקופה שנסקרה . חלקם שהו בחו"ל תקופות ארוכות מאוד, עד כדי מאות ימים, בנסיעות שלרבות מהן לא הייתה זיקה לצורכי תושבי העיר. שמונה מ-22 הרבנים מרבי הנסיעות נסעו בתדירות גבוהה במיוחד - בארבע וחצי השנים האחרונות נסעו עשרות פעמים לחו"ל (אחד מהם נסע 87 פעם); ותשעה מהם שהו בתקופה זו בחו"ל יותר מ-26 יום בשנה בממוצע - המכסה השנתית של ימי החופשה המוקצים לרבנים.
השהיות הארוכות של הרבנים האמורים בחו"ל עשוית לפגוע ביכולתם לשרת את קהילותיהם ואת בני עירם, להקפיד על טיפוח הקשר עמם ולעמוד באופן שוטף לרשותם ולרשות המועצה הדתית.
אי-עמידת רבני הערים בחובת הדיווח על היעדרויות
14 מ-22 הרבנים מרבי הנסיעות שנאספו נתונים לגביהם (כשני שליש) דיווחו למועצה הדתית על פחות מ-80% מימי היעדרותם לצורך נסיעות לחו"ל, וממילא ימי ההיעדרות - כאשר נעדרו שלא במסגרת התפקיד - לא נספרו במניין ימי החופשה שניצלו. שלושה רבנים לא דיווחו על נסיעותיהם כלל. תופעה זו מנוגדת לסדרי המינהל התקין ולהנחיות מפורשות של המשרד, ומשמעה קבלת שכר מלא עבור ימי היעדרות מהעבודה.
השווי הכספי של ימי ההיעדרות ש-12 רבני הערים מרבי הנסיעות לא דיווחו עליהם כנדרש בתקופה שנבדקה עומד על קרוב ל-1.3 מיליון ש"ח . יצוין לחיוב כי בעקבות הביקורת הודיעו תשעה רבני ערים ויושבי ראש מועצות דתיות כי הם נערכים להשבת ימי חופשה שלא דווחו או שנרשמו ביתר, בהיקף כספי שמסתכם בכ-535 אלף ש"ח.
אי-דיווח סדור ואמין של רבני הערים על היעדרויות לצורך נסיעות לחו"ל מנע מהמועצות הדתיות לעקוב אחר ניצול ימי החופשה שלהם. משמעות הדבר כי צברו לזכותם, שלא כראוי, ימי חופשה שלכאורה לא היו זכאים להם - הטבה כלכלית שאף יכולה לעמוד לרשותם כשיפרשו לגמלאות ויפדו את שווי ימי החופשה שלא ניצלו.
בעקבות הביקורת הודיעו המשרד, מועצת הרבנות הראשית וחלק מן המועצות הדתיות כי הם מקבלים את עמדת משרד מבקר המדינה בדבר הצורך להסדיר את התחומים שבהם התגלו החריגות; חלק ניכר מהרבנים מרבי הנסיעות אף הודיעו כי הם מוכנים לחישוב מחדש של מאזן יתרת ימי חופשותיהם בהתאם להמלצות משרד מבקר המדינה, וחלקם כבר השיבו כספים שניתנו להם ביתר. נוכח זאת ונוכח העובדה כי בעניין נסיעות הרבנים לחו"ל מדובר בתופעה נרחבת מאוד, החליט מבקר המדינה, לעת הזו, שלא לפרסם את שמותיהם של אותם רבנים שהרבו לנסוע ולא דיווחו על שיעור ניכר מהיעדרויותיהם. מצופה, אם כן, כי הגורמים המאסדרים יתקנו את הליקויים שעלו בביקורת וכי יטופל לאלתר עניינם של הרבנים מרבי הנסיעות שטרם הסדירו את נושא היעדרויותיהם. משרד מבקר המדינה יעקוב אחר עניין זה לאחר פרסום הדוח.
נסיעות רבני הערים בגין עיסוקים נוספים והמימון לנסיעותיהם
כ-56% מנסיעות 15 רבני הערים שהשיבו לשאלון משרד מבקר המדינה על מטרות נסיעותיהם בתקופה 1.1.15 עד 30.6.17 ועל מקורות מימונן - היו במימון גורמים חיצוניים, לרבות קהילות בחו"ל, מוסדות ועמותות שהם עומדים בראשם, וגורמים עסקיים פרטיים (יבואני מזון). המשרד לשירותי דת לא קבע שנסיעת רבנים לחו"ל במימון שאינו ממשלתי תותנה בפנייה ליועץ משפטי ומסירת כל המידע על הנסיעה המתוכננת - כנהוג לגבי שרים בממשלה, ראשי רשויות, עובדי מדינה ועובדי רשויות מקומיות, כדי למנוע ניגוד עניינים וקבלת טובות הנאה.
קרבה משפחתית בין רבני ערים לבין עובדי מועצה דתית ומשגיחי כשרות - חשש לניגוד עניינים
לחמישה רבני ערים היה לפחות קרוב משפחה שהועסק במועצה הדתית של אותה רשות מקומית או הוצב מטעמה כמשגיח כשרות בבתי עסק (בסך הכל שמונה קרובי משפחה); זאת בניגוד להנחיות המשרד והרבנות הראשית, וכללי המינהל התקין למניעת ניגוד עניינים. העסקת קרובי משפחה של רבני ערים כעובדי המועצה הדתית או כמשגיחי כשרות בתחומה מעמידה את הרבנים ואת קרובי המשפחה המועסקים במצב של ניגוד עניינים. המועצות הדתיות שבהן הועסקו קרובי המשפחה לא דאגו לנטרל את ניגוד העניינים, על מנת למנוע מצב שבעת מילוי תפקידו הציבורי יושפע רב העיר מאינטרסים זרים, שלו או של גורם הקשור אליו, המנוגדים לאינטרסים שהוא מופקד על שמירתם מתוקף תפקידו הציבורי.
רבני ערים שאינם גרים במקום כהונתם
למשרד ידוע על רבני ערים שאינם מתגוררים ביישוב שהם מכהנים בו, ואף על פי כן הוא התמהמה בטיפול בכך במשך שנים רבות.
הטיפול בתלונות על התנהלותם של רבני ערים
במשך השנים התקבלו אצל הרבנים הראשיים לישראל, אצל השר לשירותי דת, ואצל היועצים המשפטיים של הרבנות הראשית ושל המשרד תלונות חוזרות ונשנות על התנהלות לא תקינה של רבני ערים. בדיקה של הטיפול בתלונות בנוגע לשלושה רבני ערים העלתה כי רוב הפונים לא קיבלו מענה ממצה לתלונותיהם, וכי הרבנים הראשיים והשרים לשירותי דת לא טיפלו ברובן וגם לא העבירו אותן לבדיקת שרת המשפטים, הממונה על פי חוק על הדין המשמעתי לרבני ערים. אי-הטיפול בתלונות הופך את הליך הדין המשמעתי לאות מתה.
ההמלצות העיקריות
נסיעות רבני ערים לחו"ל: על המשרד לשירותי דת ומועצת הרבנות הראשית להסדיר כללים בנוגע לנסיעות בתפקיד של רבני ערים. עליהם גם לדון בהצדקת מימון המשרד והרשות המקומית לשהיית רבנים בחו"ל בנסיעות שמטרתן אינה מילוי צרכים ישירים ומובהקים של תושבי העיר או כאלה הקשורים למוסדות שבניהול הרבנים.
על יושבי הראש של המועצות הדתיות לבדוק את ימי ההיעדרות של רבני הערים על בסיס דיווחי ביקורת הגבולות ולחשב מחדש את מאזן ימי חופשותיהם מתחילת כהונתם. במידת הצורך יש לעדכן את המאזן או לנכות משכר הרבנים את שווי ימי ההיעדרות.
על יושבי הראש של המועצות הדתיות להקפיד לנהל כנדרש את כרטסות ימי החופשה של רבני הערים ולמלא את הוראות המשרד לגביהן, לרבות ניכוי ממאזן החופשות או מהשכר, בהתאם לנסיבות.
על המשרד לשירותי דת לממש את אחריותו לתקינות ההליכים המינהליים הקשורים להתנהלות עובדי המועצות הדתיות, ובכלל זה רבני הערים. עליו לדרוש מיושבי הראש של המועצות למסור לו תוך זמן קצוב את תוצרי בדיקותיהם לגבי תקינות הדיווח והרישום של חופשות רבני הערים, ולעקוב באופן תדיר אחר דיווחם.
על המשרד להסדיר את נושא נסיעות רבני ערים לחו"ל במימון חיצוני ולהתקין הנחיה המחייבת אותם לדווח מבעוד מועד ליועץ המשפטי למשרד על נסיעותיהם, לרבות מטרותיהן ומקורות מימונן; זאת כדי שגורם מוסמך יבחן אם הנסיעות המתוכננות קשורות למילוי התפקיד ויבחן את סוגיית ניגוד העניינים האפשרי, כנהוג לגבי עובדי המדינה, שרים וסגני שרים.
העסקת קרובי משפחה של רבני ערים: על המשרד לפעול בנחישות להפסקת תופעת העסקתם של בני משפחות רבני ערים במועצות הדתיות שבהן הם מכהנים-אם כמשגיחי כשרות מטעם המועצה הדתית, אם כעובדיה.
רבני ערים שאינם מתגוררים במקום כהונתם: על המשרד לוודא שרבני ערים מתגוררים בעיר כהונתם. על המשרד לטפל בפרק זמן סביר במידע ובתלונות העומדות לפניו בנושא רבנים הגרים מחוץ למקום כהונתם.
הטיפול בתלונות על התנהלות רבני ערים: על המשרד ועל הרבנות הראשית לפעול בהתאם לחוק ולבחון העברת התלונות לשרת המשפטים, או להקים ועדת בירור עליונה במידה וקיימים חילוקי דעות בין רב עיר לבין המועצה הדתית בעירו . על שרת המשפטים לתת מענה לתלונות שרק מיעוטן הועבר לטיפולה, ולפעול להפיכת הליך הדין המשמעתי לכלי אפקטיבי בטיפול בתלונות כנגד רבני עיר, במקרים בהם הדבר נדרש.
סיכום
לרב עיר מעמד חשוב וערכי בקרב רוב הציבור, דתי, מסורתי וחילוני - כולם כאחד. רב עיר הוא מנהיג רוחני ופוסק עליון בכל ענייני הדת וההלכה במקום כהונתו, ומשמש מנהיג דתי של תושבי העיר. הלכותיו והתנהגותו אמורות להיות אות ומופת לדרך ארץ לקהל המאמינים ולציבור בכלל, והוא אמור לשמש דוגמה אישית להתנהלות נאותה לתושבי העיר בכלל ולעובדי המועצה הדתית בפרט. דוח ביקורת זה עוסק בהתנהלותם האישית של רבני העיר והעלה ליקויים אשר השלכתם מרחיקת לכת - נזקם רב בשל הפגיעה האפשרית בשמם הטוב של כלל רבני הערים וערעור מעמדם בציבור.
נמצא שרבים מרבני הערים דיווחו דיווח חסר מאוד על ימי נסיעותיהם לחו"ל. מדובר בתופעה שכיחה ממנה בולט חוסר בהסדרה בכל הנוגע לכללים באשר לנסיעות בתפקיד של רבני ערים. במהלך הביקורת רבים מאותם רבנים הצהירו על נכונותם להסדיר את רישום ימי היעדרויותיהם והגיעו עם מועצות דתיות להסדר לפיו ינוכו משכרם את שווה הערך של ימי חופשה שניצלו ביתר.
נמצא שיש רבני ערים להם קרובי משפחה, המועסקים העסקה אסורה כעובדי המועצה הדתית שעליה הם מופקדים מהבחינה ההלכתית, או שמועסקים כמשגיחי כשרות שמינתה המועצה הדתית בעירם. נמצא כי טיפול המשרד ברבני עיר שאינם מתגוררים בעיר כהונתם נמשך זמן רב מאוד. לגבי כמה רבני עיר נמצאו תלונות קשות על התנהגותם שאינה עולה בקנה אחד עם המצופה והנדרש מהם, ואולם המשרד לשירותי דת, מועצת הרבנות הראשית ומשרד המשפטים לא טיפלו בתלונות אלה.
מצופה מהמאסדרים לתקן את הליקויים שעלו בביקורת. משרד מבקר המדינה יעקוב אחר עניין זה, לאחר פרסום הדוח.