רקע כללי
המשרד לשירותי דת (להלן - המשרד) מופקד על הסדרת פעילותן של 129 מועצות דתיות האחראיות לספק לאוכלוסייה היהודית שבתחומן את צורכי הדת. בשנת 2015 עמד תקציב המועצות הדתיות על 785 מיליון ש"ח, והיקף כוח האדם המאושר, נכון למאי 2017 עמד על 2,325 עובדים, חלקם במשרות חלקיות.
חידוש ההרכב של המועצה הדתית: בחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן - חוק שירותי הדת, או החוק), נקבע כי מועצה דתית תכהן עד יום חידוש הרכבה או עד תום שנה מיום בחירת מועצת הרשות המקומית, לפי המוקדם. עוד נקבע כי השר יחדש את הרכבה של כל מועצה עד תום שנה מיום בחירת מועצת הרשות המקומית, כדי לשקף את הרכבה של מועצת הרשות המקומית ואת אוכלוסיית היישוב לגווניה. חברי המועצה הדתית הנבחרים (הרכב המועצה הדתית) אמורים לפקח על התנהלותה התקינה של המועצה הדתית. במועצות הדתיות הפועלות ללא הרכב נבחר קיים חשש לעירוב שיקולים לא עניינים ואף פוליטיים באשר לניצול תקציב המועצה ולמינויים במועצה. כמו כן, ניהול מועצה דתית ללא הרכב נבחר עשוי גם לפגוע בשיקוף רצונה של אוכלוסיית העיר ולפגוע בדמוקרטיה.
בחירת רבני עיר: השר לשירותי דת ממונה על הליך הבחירה של רבני עיר. להנעת התהליך עליו להקים "ועדת בחירות" שתנהל את הליך הבחירה. ועדת הבחירות צריכה להביא לידי מינוי "אסיפה בוחרת", והיא אמורה בסופו של ההליך לבחור את רב העיר.
השר לשירותי דת, ח"כ דוד אזולאי, מכהן בתפקידו ממאי 2015 (להלן גם - השר המכהן). לפניו כיהן בתפקיד זה השר נפתלי בנט (להלן - השר לשעבר); סגנו היה ח"כ הרב אלי בן דהן.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את תהליכי המינוי של הרכבי מועצות דתיות ואת תהליכי הבחירה של רבני ערים. הבדיקה התמקדה, בין היתר, בפעולות השרים לשירותי דת למינוי או לחידוש הרכב של מועצות דתיות, ובפעולות למינוי רבני עיר . הבדיקה נערכה במשרד, ברבנות הראשית לישראל (להלן גם - הרבנות הראשית), במועצות דתיות וברשויות מקומיות אחדות: חיפה, לוד, קריית מוצקין, קריית אתא, באר שבע, עפולה, קריית יערים, שדרות, מטה בנימין, אליכין, מטולה ויבניאל, שנבחרו באופן אקראי או בשל תלונות שהתקבלו. בדיקות השלמה נערכו במשרד המשפטים ובמשרד הממונה על השכר במשרד האוצר.
הליקויים העיקריים
היקף נמוך של מינוי הרכבי מועצות דתיות
1. ב-100 מ-129 המועצות הדתיות (78%) הפועלות בישראל לא חודש הרכב המועצה בתוך שנה מהבחירות האחרונות ברשויות המקומיות, שנערכו באוקטובר 2013 בניגוד למה שנקבע בחוק. נכון לאוקטובר 2017, רק
ל-59 מועצות (46%) יש הרכב מועצה ויו"ר נבחר; ב-70 מועצות דתיות (54%) עדין אין הרכב נבחר. עם הערים הגדולות שבהן אין הרכב נבחר למועצה הדתית נמנות ירושלים, חיפה ובאר שבע.
מאז הבחירות לרשויות המקומיות (להלן גם - הרשויות) באוקטובר 2013 מינו השרים נפתלי בנט ודוד אזולאי 59 מועצות דתיות בלבד, מתוך 129 מועצות אשר מינוין נדרש מאז הבחירות על פי החוק כאמור. ממועד הבחירות לרשויות המקומיות ועד דצמבר 2014, אז פוזרה הכנסת, מינה השר בנט 39 הרכבים (מהם 29 הרכבים שמינוים חודש תוך שנה כנדרש בחוק , ועשרה הרכבים חדשים, שמונו לאחר תום השנה), ואילו השר דוד אזולאי מינה 20 הרכבי מועצות דתיות בלבד מ-90 מועצות שנותרו בתחילת כהונתו ללא הרכב נבחר. מכאן שהשרים נפתלי בנט ודוד אזולאי לא עמדו בהוראות החוק.
ל-70 המועצות שאין להן הרכב נבחר מינו השרים, במקום להביא למינוי הרכב נבחר, ממונה (ב-59 מועצות דתיות), מורשי חתימה (ב-7 מועצות) ועדה ממונה (ב-4 מועצות) המנהלים אותן.
2. ביולי ובאוקטובר 2015 פנה השר המכהן לרשויות מקומיות בנוגע לצורך לקיים הליך לבחירה של נציגיהם למועצות הדתיות. מבדיקה שערך משרד מבקר המדינה ב-12 רשויות מקומות, שבסופו של דבר לא מונה להן הרכב של חברי מועצה , עלו הממצאים האלה:
א. בשש רשויות (רמת גן, עפולה, באר שבע, מטולה, יבנאל ומטה בנימין) פעלו הרשויות בהתאם להנחיות השר ובחרו נציגים בסמוך לפניית השר, אך בארבע רשויות מתוכן (רמת גן, עפולה, מטולה, ומטה בנימין) לשכת השר לא קידמה את התהליך להקמת ההרכב ועשתה זאת ללא נימוק. רשויות אלה גם פנו לשר והלינו לפניו כי אף שבחרו את נציגיהן ואף אישרו את הנציגים שהציע, ההליך אינו מקודם. במקרים אלה נמצא כי השר גם לא פנה לוועדת השרים ליישוב מחלוקות בעניין מינוי הרכבי מועצות דתיות.
ב. אשר לשש הרשויות האחרות (חיפה, קריית יערים, גדרה, מבשרת ציון, בית שאן ואליכין). לא נעשה כל מאמץ, הן מצד הרשות והן מצד לשכת השר, להביא לסיום ההליך ולמנות הרכב למועצה הדתית. השר פנה לרשויות, אך הן לא הציעו מועמדים מטעמן, ולשכת השר לא פעלה בהתאם לסמכותה ולא מינתה נציגים במקום מועמדי הרשות - ובכך נעצר הליך הרכבת המועצה הדתית.
ג. מכתב השר לכלל הרשויות המקומיות מיולי 2015 לא היה מפורט דיו והביא לאי-בהירות ולהתכתבויות מיותרות בין לשכת השר ובין הרשויות המקומיות. שתיים משש הרשויות המקומיות (באר שבע ומטה בנימין) נאלצו לחזור ולהביא למועצת הרשות הצעה לשינוי המועמדים שכבר אישרו, בשל דרישות חדשות של לשכת השר, שהועלו מידי פעם. פעולות אלה האריכו עד מאוד את פרק הזמן הנדרש לגיבושה של רשימת מועמדים העונה לתנאי הסף.
זה יותר מ-25 שנה ששבה ועולה, במשרד לשירותי דת על גלגוליו השונים, הבעייתיות המבנית בהליך המינוי של הרכב נבחר למועצות הדתיות - ועדה ציבורית התייחסה לכך בדוח עוד בשנת 1993, מבקר המדינה התייחס לכך בדוחות ביקורת שפרסם בשנים 2001 ו-2006, הממשלה התייחסה לכך בהחלטתה משנת 2013, וועדת הפנים של הכנסת בדיון שקיימה בסוף 2014. על אף זאת, וכפי שעולה מדוח ביקורת זה, המשרד לא הביא לשינוי ההליכים.
מינוי ממונים על מועצה דתית לתקופות ממושכות שקבעו השרים ללא הליך תחרותי ושוויוני
הממונים שמינו השרים ב-59 מועצות דתיות (46% מכלל המועצות הדתיות) מונו בדרך של מינוי ראשי מועצות דתיות שכיהנו בהרכב שפוזר או בממונים שמונו בעבר באותה מועצה דתית והרכב המועצה הדתית לא חודש, מיעוטם מינויים חדשים. המשרד לא פנה לציבור כדי לאפשר למעוניינים להציג את מועמדותם לתפקיד ממונה על מועצה דתית. שיטה זו פוגעת בעקרון השקיפות ושוויון ההזדמנויות למועמדים העומדים בקריטריונים לתפקיד, ואינה מבטיחה כי לתפקיד ייבחר המתאים והכשיר ביותר, והיא עלולה לשרת אינטרסים אישיים, לרבות אינטרסים פוליטיים.
ממונים אלה, התמנו לכהונה שהייתה אמורה להיות זמנית, אך הם מכהנים בתפקיד זה שנים רבות.
ב-26 מועצות דתיות (20% מכלל המועצות) מכהנים ממונים שמונו עוד בשנים 2010-2004. מינוי ממונים זמניים כביכול המכהנים בפועל שנים רבות ושנבחרו ללא הליך תחרותי ושוויוני, במקום לבחור הרכב למועצה הדתית, הוא פעולה המנוגדת לרוח החוק שלפיה "הממונים יכהנו עד לחידוש הרכב המועצה", והיא פותחת פתח למינוי של מקורבים לשר ולמפלגתו.
אי-ביצוע החלטת הממשלה לבחון את האפשרות לבטל את הרכבי המועצות הדתיות ולמנות במקומם ממונים מקצועיים
במאי 2013 החליטה הממשלה להקים צוות בראשות מנכ"ל המשרד לשירותי דת דאז לבחינת האפשרות לבטל את הרכבי המועצות הדתיות המתמנים לפי החוק, למנות במקומם ממונים מקצועיים ולהעביר להם את כל הסמכויות והתפקידים של הרכב מועצה דתית. המשרד לשירותי דת הקים צוות שגיבש כללים, אך לאחר הקמת הממשלה ב-2015 הצוות לא כונס שוב, בפועל המשרד לא ביצע את החלטת הממשלה אך גם לא פעל לשינוי החלטת הממשלה. בשל כך נותר הליך המינוי של הממונים ללא שינוי.
התערבותו של שר הפנים, חה"כ אריה דרעי, בבחירת ממונה על מועצה דתית
על פי מכתב של ראש עירית חיפה מר יונה יהב לשר לשירותי דת, חה"כ דוד אזולאי ממאי 2016, שר הפנים, מר אריה דרעי (להלן-שר הפנים), דיבר אתו "על מינויו של נסים דהן כממונה על המועצה הדתית". המועמד המוצע כיהן בעבר כשר מטעם מפלגת ש"ס, מפלגתו של שר הפנים, ומכאן שהמינוי שהציע שר הפנים הוא של מקורב פוליטי שלו. יש לראות בכך התנהלות פסולה בייחוד בגלל מעמדו ותפקידו של השר דרעי כשר הפנים הממונה על הרשויות המקומיות, ושלו השפעה מכרעת על תקציביהן ועל החלטות עקרוניות ומרכזיות אחרות הנוגעות להן. נוכח האמור, יש חשש שמדובר בניסיון לנצל את מעמדו כשר בעל סמכויות רחבות הנוגעות לעיריית חיפה ולעומד בראשה, העלול לפתוח פתח להפעלת לחץ פסול, בין במפורש ובין במשתמע. יצוין כי בסופו של דבר המינוי לא יצא לפועל.
בחירת רבני עיר - בכ-24% מהרשויות המקומיות לא מכהן רב עיר
נכון לסוף שנת 2017 רק ב-84 רשויות מקומיות מ-110 (76%) הרשויות המקומיות שבהן יש מועצות דתיות מכהנים רבני עיר; ב-26 מ-110 הרשויות המקומיות שצריך לבחור בהן רב עיר (24%) אין רבני עיר, בהן ערים גדולות או בינוניות. בשנים 2013 עד סוף 2017, מועד כהונתם של השר לשעבר נפתלי בנט והשר המכהן דוד אזולאי גדל מספר הרשויות מקומיות שבהן לא מכהן רב עיר: פחת ב-21 מספרם של רבני העיר המכהנים, ונוספו 13 רשויות מקומיות שבהן לא מכהן רב עיר אחד לפחות. זוהי מגמה שלילית המנוגדת לכוונה המשתקפת בחוק לבחירת רב עיר ולהנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה. השרים שכיהנו בתקופה זו והמשרד לא פעלו למינוי רבני עיר בהתאם למצופה מהם. בכך לא עמדו השרים במשימה שהוטלה עליהם בחוק.
טיפול לא מספק בפעולות למינוי רבני עיר
לשכת השר דוד אזולאי לא פעלה בהתאם להנחיית המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ממאי 2015 לפעול ללא דיחוי כדי לחדש את הליכי הבחירות לרבני ערים במקומות שבהם לא מכהן רב עיר וכן במקומות שבהם כהונתו של רב עיר יחיד עומדת להסתיים: היא לא ערכה מיפוי של היישובים שבהם אין רב עיר ולא גיבשה תכנית עבודה לבחירת רבני ערים; עד אוקטובר 2017 פרסם השר הודעה ברשומות על הצורך לבחור רבני עיר רק ב-15 מ-26 הרשויות שבהן לא מכהן רב עיר; אותן הודעות שפורסמו מטעמו בנושא לעתים נעשו באיחור של חודשים או שנים מהמועד שבו התפנתה הכהונה; כמו כן, השר הקים ועדות לבחירת רב עיר בשבע רשויות מקומיות בלבד, מהן רק ארבע ועדות הגיעו לשלב המעשי של בחירת בתי כנסת שנציגיהם יהיו חברים באסיפה הבוחרת.
היעדר נימוקים ושקיפות בנוגע לקידום סדרי מינוים של רבני עיר
לא נמצאו הסברים לכך שברשויות מקומיות שהשר הכריז על הצורך לבחור להן רב עיר עוד בשנים 2015 ו-2016, טרם הקים השר ועדות בחירות . במקרים אחרים, לא נמצאו נימוקים לפרק הזמן הממושך שחלף מאז הודעת השר ועד הקמת ועדת הבחירות - לעתים שנה או שנתיים.
התערבותו של לשכת השר ויועץ השר בעבודת ועדות לבחירות רב עיר
בשני הליכים של בחירת רב עיר - לעיר בת ים ולעיר לוד - התערבו לשכת השר ויועץ השר בעבודת ועדת הבחירות, לאחר שהוקמה. הוועדה לבחירת רב עיר היא ועדה עצמאית בראשות שופט-דיין האמורה לפעול בהתאם לשיקול דעתה העצמאי. התערבותם של לשכת השר או של יועץ השר בסדרי עבודתה של הוועדה לבחירת רב עיר אסורה.
אי-קציבת כהונתם של רבנים מקומיים
כהונתם של רבני עיר, שנבחרו עד סוף שנת 1974, לא נקצבה בתקנות שהיו תקפות באותה עת לתקופת זמן; בפועל הם יכולים לכהן במשך עשרות שנים. מדובר במינויים שאינם מתרעננים, מצב העלול לעתים לגרום לתפקוד לא מספק של רבנים או לכך שרבנים שנבחרו לפני שנים רבות אינם מתאימים עוד לקהילתם שהתחדשה.
ההמלצות העיקריות
על המשרד לבחון את ביטול הדרישה להסכמה הדדית של שלושת הגורמים המעורבים בבחירת הנציגים להרכב המועצה הדתית (השר, הרשות המקומית והרבנות המקומית) ולאפשר לכל צד לבחור את נציגיו. לחילופין על המשרד לבחון קביעת לוח זמנים מחייב להבאת המחלוקות לפני ועדת השרים; ראוי שהמשרד יבחן פתרון שיאפשר מתן שירותי דת על ידי הרשות המקומית המעוניינת בכך, כפי שכבר נעשה בכמה מהן.
על המשרד להפנות את הרשויות המקומיות לכללים ולדרישות שבחוזר מנכ"ל המרכז את הכללים ומפרט את הליך הטיפול באישור של רשימת המועמדים, ולהפיצו בקרב הרשויות המקומיות עם התנעת תהליך הבחירה. הדבר ייעל את הליך הגיבוש של רשימת המועמדים המומלצים, יקצר הליכים וימנע סחבת, יחסוך התכתבויות רבות וכן את הצורך להביא שינויים במועמדי הרשות לאישורה של מועצת הרשות המקומית.
על המשרד לבחון את האפשרות שחברי מועצה דתית ימשיכו בכהונתם כל עוד לא מונו חברים חדשים במקומם, מה שעשוי להבטיח שלא ייווצר מצב שבו אין בעצם הרכב נבחר של מועצה דתית במרבית היישובים במדינה.
על המשרד להסדיר את אופן בחירת הממונה על מועצה דתית כך שיתאפשר הליך בחירה שוויוני.
ראוי שהשר המכהן ינחה את יועצו באופן ברור וחד-משמעי מהם גבולות גזרתו, לרבות היעדר סמכויות לביצוע או למתן הנחיות לדרג המקצועי במשרדו, או לוועדות לבחירת רב עיר.
על השר לשירותי דת להוביל עבודת מטה לבחינת ההליכים למינוי רבני עיר ולהציע הצעות לייעול ולפישוט ההליכים. ראוי שייקבעו בה צעדים להיערכות מקדמית ולוחות זמנים להליך אשר יחל במועד שבו התפנתה משרת רב עיר עד הבחירה, כמו לוח הזמנים הנדרש בחוק לבחירת ראש עיר שהחליט לסיים את תפקידו.
על המשרד לשירותי דת, יחד עם מועצת הרבנות הראשית לבחון אם ראוי לקצוב את תקופת הכהונה של רבני עיר.
סיכום
במועצות הדתיות הפועלות ללא הרכב נבחר, בלי שמתקיים פיקוח הדדי ושוטף של חברי מועצה, קיים חשש לעירוב שיקולים לא עניינים ואף פוליטיים באשר לניצול תקציב המועצה, ולמינויים במועצה. כמו כן, ניהול מועצה דתית ללא הרכב נבחר עשוי גם לפגוע בשיקוף רצון אוכלוסיית העיר ולפגוע בדמוקרטיה. ניהול שירותי הדת ללא רב עיר נבחר משאיר את תושבי העיר ללא מנהיג דתי שיוכל לסייע בהספקת צורכי הדת של תושבי העיר היהודיים, בין היתר, בהתאם למאפיינים הדתיים והדמוגרפיים המשתנים של תושבי העיר.
מספרן של המועצות הדתיות שבהן מכהן הרכב נבחר הוא מועט. מאז הבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 2013, מכלל 129 המועצות הדתיות, מינו השרים בנט ואזולאי 59 מועצות דתיות בלבד (46%). מכלל 110 הרשויות המקומיות שבהן אפשר לבחור רב עיר, ב-26 רשויות מקומיות לא מכהן רב עיר וזאת בניגוד לחוק. בין השנים 2013 עד סוף 2017, תקופת כהונתם של השר לשעבר נפתלי בנט והשר המכהן דוד אזולאי, פחת ב-21 מספרם של רבני העיר המכהנים, ונוספו 13 רשויות מקומיות שבהן לא מכהן רב עיר אחד לפחות. זוהי מגמה שלילית, המנוגדת לכוונה המשתקפת בחוק לבחירת רב עיר ולהנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה.
אי מינוי הרכבי מועצות דתיות לאורך שנים, על אף הדרישה בחוק, נמשך כבר שנים רבות, ואוזכר כבר על ידי ועדה ציבורית, על ידי מבקר המדינה בשני דוחות ביקורת, על ידי הממשלה בהחלטה משנת 2013, ובדיון בוועדת הפנים של הכנסת בסוף 2014. על אף הזמן שחלף, המשרד לא הביא לשינוי הכללים.
נוכח החסמים הקיימים המעכבים את מינוי ההרכבים על המשרד לבחון את התאמת ההוראות שבחוק, ולהציע מגוון פתרונות, לרבות כאלו שלא יהיו תלויים בהסכמות הדדיות של שלושת הגופים בעלי הסמכות - המשרד לשירותי דת, המועצות הדתיות והרשויות המקומיות. בכלל זה ראוי לבחון גם פתרון שיאפשר לרשות מקומית שמעוניינת בכך לספק בעצמה שירותי דת לתושביה, כפי שכבר נעשה בכמה מהן.
על השר לשירותי דת להוביל עבודת מטה לבחינת ההליכים למינוי רבני עיר ולהציע הצעות לייעול ולפישוט ההליכים. ראוי שבמסגרת זו יקבע השר לוחות זמנים להליך, החל מהמועד שבו התפנתה משרת רב עיר עד לבחירה, בדומה ללוח הזמנים הנדרש בחוק לבחירת ראש עיר שהחליט לסיים את תפקידו. על השר להנחות את משרדו לגבש תכנית סדורה לקידום מינוי רבנים ביישובים שבהם הם חסרים ולקבוע לוח זמנים להשלמת המשימה. נוסף על כך על השר לגבש מענה ליישובים קטנים שבהם לא מכהן רב עיר, ובכלל זה לקבוע קריטריונים הנוגעים להיקף משרה, כך שאותן רשויות ישתפו פעולה לשם מינוי רב עיר בהקדם.