רקע כללי
אפר הפחם הוא תוצר לוואי של שריפת פחם בתחנות כוח פחמיות לייצור חשמל. הוא מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת בשיעור נמוך, אולם שיעורם באפר הפחם גבוה יחסית לשיעורם בסלע ובקרקע הטבעיים. לפיכך, וכן כדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, נדרש לפנותו מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או לחלופין למצוא לו שימושים מועילים שיעלו בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה. בשנת 2016 עמד היקף ייצור אפר הפחם בישראל על כ-850 אלפי טונות.
בשנים 2012-2016 מכרה חברת החשמל לישראל 5,578 אלף טון אפר פחם. בהינתן שעלות הטמנה היא כ-180 ש"ח לטון, סך ההוצאות שחסכה חברת החשמל לישראל בשנים האלה על הטמנה עומד על מעל מיליארד ש"ח, וההכנסות שלה ממכירת אפר הפחם באותן שנים עמד על כ-126.5 מיליון ש"ח.
המשרד להגנת הסביבה, מתוקף תפקידו, אמון לשמור על הסביבה ומכאן גם על בריאות הציבור. מינהלת אפר הפחם הוקמה בשנת 1993, והיא נועדה לשמש מסגרת ארגונית משותפת למשרד האנרגיה, למשרד להגנת הסביבה, למשרד הפנים, לחברת החשמל לישראל ולחברה הלאומית לאספקת פחם. היא נדרשה לרכז מאמץ ברמה הלאומית ולמצוא פתרונות מעשיים לשימוש באפר הפחם ולסילוק עודפי האפר.
פעולות הביקורת
מדצמבר 2016 ועד אוקטובר 2017 (להלן - תקופת הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה סוגיות הקשורות בטיפול המדינה באפר הפחם. הבדיקה נערכה במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס) ובמינהלת אפר הפחם. בדיקות השלמה נעשו בחברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י), בחברה הלאומית לאספקת פחם בע"מ (להלן - חברת הפחם) , במשרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) ובמינהל התכנון.
הליקויים העיקריים
המשרד להג"ס אינו מפעיל סמכויות של הדרג המקצועי הארצי
על פי החלטת ממשלה 282 מיום 23.12.79, הוקמה במשרד הפנים ועדה קבועה שחבריה הם מומחים מקצועיים המכונה: הדרג המקצועי הארצי. מטרות הדרג המקצועי הארצי הן לפקח על תכנית המתאר הארצית המפורטת בהחלטת הממשלה , "לרבות התכנית למניעת מפגעים סביבתיים הנזכרת בה" ו"לעקוב אחר השפעתה של הפעלת תחנת הכוח שבתחום התכנית האמורה", במגוון היבטים הקשורים לתחומי הבריאות, הקרקע, המים, החקלאות וכד'.
ביוני 2013 הנחתה ועדת השרים לענייני פנים, שירותים ושלטון מקומי את מינהל התכנון במשרד הפנים לפעול להעברת האחריות על היבטים בהגנת הסביבה הקשורים לפעילות חח"י לידי משרד להג"ס.
בפועל, החל מראשית 2014, הפסיק הדרג המקצועי הארצי להתכנס, והלכה למעשה הוא פסק מלתפקד מבלי שהמשרד להג"ס או כל גורם אחר נכנס לנעליו וקיבל עליו את סמכויותיו בפעילותו מול מינהלת אפר הפחם. למעשה, במצב הדברים הזה אין כל בקרה על האישורים שמנהל מינהלת אפר הפחם מוציא.
מעמדה של מינהלת אפר הפחם
למינהלת אפר הפחם אין מעמד מכוח החוק ואין לה סמכויות בחוק, ובדרך כלל היא פועלת לפי נוהלי עבודה פנימיים.
הדרג המקצועי הארצי קבע בנהליו כי הוצאת אפר פחם מאתרי חח"י טעונה היתר של מנהל מינהלת אפר הפחם. ספק רב אם הדרג המקצועי הארצי היה מוסמך להאציל סמכות זו למינהלת אפר הפחם, שכן אין לה מעמד בחוק ואף סמכויות בחוק אין לה; ספק רב אם יש לה סמכות במצב דברים זה, כאמור.
את התקציב למינהלת אפר הפחם קבעה רשות החשמל על פי הנוסחה שקבעה הרשות, וחח"י וחברת הפחם אחראיות להעביר לה את התקציב. ועדת המכרזים של חברת הפחם מוציאה לפועל את מכרזי הרכש של מינהלת אפר הפחם. היועץ המשפטי של ועדת המכרזים הוא עובד חח"י המועסק גם בחברת הפחם. מנכ"ל מינהלת אפר הפחם מועסק ישירות בחברת הפחם. לחח"י ולחברת הפחם אינטרס ברור לפנות את אפר הפחם מהר ובזול ולנסות להפיק ממנו את מרב הרווחים. כשכך הם פני הדברים, ובמיוחד בהיעדר דרג מקצועי מפקח, יש בהם כדי לסכן את עצמאותה של מינהלת אפר הפחם והיא אף עלולה לפעול בניגוד עניינים מובנה.
תוקף משימתה של מינהלת אפר הפחם
למרות המלצתם של כל הגורמים הנוגעים לעיסוק באפר הפחם משנת 1996, ולפיה תמשיך מינהלת אפר הפחם לשאת באחריות לקידום השימוש באפר הפחם רק עד הקמת גוף עסקי בחח"י, ואף שהביקוש כיום לאפר פחם עולה על ההיצע, והצפי הוא שכמויות אפר הפחם המיוצר יצטמצמו עוד יותר בעתיד, מינהלת אפר הפחם ממשיכה לפעול במתכונת שפעלה בה מאז הקמתה.
פרישת המשרד להג"ס מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם
המשרד להג"ס פרש מצוות ההיגוי של מינהלת אפר הפחם במרץ 2013. פרישתו ממחישה את המבנה הבעייתי שלה, אשר כורך בכפיפה אחת את הרגולטור ואת הגופים שהרגולטור מפקח עליהם, וכך הרגולטור מוצא עצמו שותף לקבלת החלטות שמתווה אותן הגוף שהוא אמור לפקח עליו.
ההרכב הבעייתי של מינהלת אפר הפחם יצר מצב שהמשרד להג"ס היה בו במיעוט מול רוב חברי מינהלת אפר הפחם, שרצו לדאוג לסילוק אפר הפחם על ידי קידום השימושים בו.
הסדרת השימוש באפר הפחם בענף הבנייה
תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם, ובכלל זה בתחום הבנייה, וכן הפיקוח עליו, מתאפיין בבוקה ומבולקה. התקן הישראלי (להלן - ת"י) 5098 העוסק בתכולה מרבית של יסודות רדיואקטיביים טבעיים במוצרי בנייה ובמנגנוני הפיקוח, עבר רוויזיות חוזרות ונשנות, וההחלטות לאכוף את התקן מתקבלות אך אינן מיושמות מחוסר יכולת ומחוסר סמכות.
מינהלת אפר הפחם פעלה לשנות את ת"י 5098 של מכון התקנים והעלתה את רף החשיפה לקרינה המייננת ממוצרי הבנייה, בניגוד לדעתו של המשרד להג"ס.
רמות אפר הפחם שניתן לשלב במוצרי בנייה כיום, מכוח ת"י 118, מאפשרות הלכה למעשה תוספת חשיפה לקרינה בחדרי מגורים בבתים ברמה השקולה לכ-30 צילומי רנטגן בשנה, לעומת הקרינה הטבעית שאדם חשוף אליה .
במצב הדברים הקיים לא ברור אם השימושים הנעשים באפר הפחם עולים בקנה אחד עם ההכרח לשמור על איכות הסביבה ועל בריאות הציבור, ואף לא ברור אם יש במסד הנורמטיבי בכללותו, לרבות בתקנות ובתקנים, כדי לאפשר פיקוח יעיל על השימוש באפר הפחם במוצרי בנייה וכן אכיפה יעילה שלו. אי-הבהירות מתעצמת נוכח המחלוקות העמוקות הקיימות בין המשרד להג"ס מצד אחד (ואף בתוך המשרד להג"ס) לבין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם מצד אחר.
שימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינון
אף על פי שבשנת 2008 המשרד להג"ס הוציא הוראה מחייבת עם התניות מפורשות באשר לאופן השימוש באפר פחם בחקלאות ובגינון, מינהלת אפר הפחם לא התייחסה אל אותן התניות בעת שהנפיקה את ההיתרים והאישורים לשימוש באפר הפחם בענפי החקלאות והגינון.
בקרה ופיקוח על השימוש באפר הפחם
מינהלת אפר הפחם נטלה לעצמה סמכויות פיקוח אשר אינן מעוגנות בחוק או בנוהל של הדרג המקצועי הארצי. מצד אחר, המשרד להג"ס, שהוא בעל הסמכות הרגולטורית בכל הנוגע לפיקוח על השימוש באפר הפחם, פיקח חלקית על השימוש באפר הפחם ועל שמירת דרישותיו והתניותיו לכל שימוש, כפי שהוא הגדיר אותן, והבקרה שלו הייתה מוגבלת ביותר.
גיבוש המלצות עדכניות באשר לשימוש באפר הפחם ובאשר לייבוא אפר פחם
ישנן סוגיות מהותיות הקשורות לנושא אפר הפחם המונחות על סדר היום זה מכבר, והגורמים האחראים טרם הגיעו לידי הכרעה בהן. בכלל זה: היבטים סביבתיים ובריאותיים של השימוש באפר הפחם נוכח סכנת הקרינה; תיעדוף השימושים ועריכת אופטימיזציה שלהם; היבטים הקשורים לייבוא אפר פחם; סוגיות מהותיות הקשורות לרגולציה על השימוש בו; היבטים הקשורים ליחסי הגומלין בין מגוון הגופים הרלוונטיים ולסמכויותיהם, לצד חילוקי דעות מהותיים ומתמשכים בין בעלי תפקידים מרכזיים במשרד להג"ס לבין בעלי תפקידים במשרד האנרגיה ובמינהלת אפר הפחם.
נתונים הנוגעים לשימוש באפר הפחם
בביקורת עלה שאין במשרד להג"ס ובמינהלת אפר הפחם ריכוז נתונים של המבנים המכילים אפר פחם בבטון, ואין נתונים על אזורים בארץ שיש בהם חשיפה רבה יותר לאפר פחם במוצרי בנייה.
ההמלצות העיקריות
על מנהל התכנון במשרד האוצר והמשרד להג"ס לפעול לאלתר ולהעביר פורמלית ופרקטית את מלוא הסמכויות של הדרג המקצועי הארצי אל המשרד להג"ס, ובפרט את הסמכויות הקשורות לתפקידיו של הדרג המקצועי הארצי בכל הקשור למניעת פעולות זיהום הנגרמות על ידי תחנות הכוח הפחמיות, ובכלל זה מניעת זיהום אפשרי משימוש הנעשה במוצרים המכילים אפר פחם.
על הממשלה לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחם ולתקצובה בעת שכמויות אפר הפחם הולכות ופוחתות והביקוש לאפר הפחם עולה על ההיצע.
אם תתקבל החלטה להמשיך את פעילותה של מינהלת אפר הפחם, אפשר ששרי ההג"ס והאנרגיה, ובמידת הצורך בשיתוף שרים נוספים (שר האוצר, שר הבריאות ושר החקלאות), יבחנו את הרכב מינהלת אפר הפחם, את ההשלכות הנובעות מהעבודה המשותפת של גורמי הרגולציה והגורמים המפוקחים על ידם במינהלת אפר הפחם, באופן שיבטיח רגולציה יעילה ובת תוקף. כמו כן ראוי לבדוק את הצורך לשלב במינהלת אפר הפחם נציג ציבור.
על המשרד להג"ס בשיתוף משרד האנרגיה לפעול לאלתר להסדרת המצב הרגולטורי בתחום שימושי אפר הפחם במוצרי בנייה, ולוודא שיש בו מתן מענה לשיקולים של איכות הסביבה ובתוך כך לשיקולים של בריאות הציבור מצד אחד, ולשיקולים הנוגעים לצורך לתת מענה מועיל לאפר הפחם המצטבר בחצרי תחנות הכוח מצד אחר.
צמצום ייצור אפר הפחם בעקבות המעבר להפקת חשמל בגז, יש בו כדי לאפשר הפחתה ניכרת בכמויות אפר הפחם המשולבות כחומר גלם במוצרי בנייה, ובתוך כך להפחית את חשיפת הציבור לקרינה. על המשרד להג"ס ומשרד האנרגיה לבחון את המשמעויות הנובעות מכך על השימושים באפר הפחם ועל היקפם.
על המשרד להג"ס להשלים בדיקת אופטימיזציה כלל משקית לאפר הפחם. השלמת הבדיקה נדרשת כדי להבטיח תיעדוף מיטבי של השימושים באפר הפחם, והיא אף מתחייבת מהמגמה הכללית של הירידה בכמות אפר הפחם, מהסכנות הכרוכות בשימוש בו מצד אחד ומהיתרונות הגלומים בשימוש בו מצד אחר.
כאשר מתגלעת מחלוקת בין משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לבין המשרד להג"ס בתחום של הגנה מפני מפגעים סביבתיים - כמו למשל תנאים המיועדים לספק הגנה מפני קרינה מייננת שמקורה בשימושים באפר פחם - על משרד האנרגיה ומינהלת אפר הפחם לפעול על פי הנחיות המשרד להג"ס.
כאשר מתגלעת מחלוקת בין המשרדים באשר לחלוקת הסמכויות הרגולטוריות ביניהם - יש להביאה להכרעת ועדת שרים לרגולציה . כשהמחלוקת נסבה על עניין משפטי - תובא המחלוקת להכרעת היועץ המשפטי לממשלה .
בכפוף לאמור לעיל, על שרי הג"ס והאנרגיה לפעול בדחיפות להסדרת הנושאים השנויים במחלוקת ולהכרעה בסוגיות המהותיות הנמצאות על סדר היום.
על המשרד להג"ס ועל מינהלת אפר הפחם להביא בחשבון את עמדתו של משרד החקלאות בעניין השימוש באפר פחם בגינון ובחקלאות.
על מינהלת אפר הפחם להבטיח שפרסומיה לציבור יכללו את מלוא המידע הרלוונטי באשר לשימושים באפר הפחם, את כלל ההתניות וההגבלות הנוגעות לשימוש באפר הפחם וכן מידע רלוונטי הנוגע לפיזור המוצרים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ.
על המשרד להג"ס לבחון אם נדרש לאסוף נתונים על פיזור המוצרים המכילים אפר פחם ברחבי הארץ ואת המשמעויות הנובעות מבניית מאגר הנתונים כאמור ומפרסומו. כמו כן, עליו לפעול להביא לידיעת הציבור את כל המידע הרלוונטי לשימושים המותרים באפר הפחם, את ההגבלות החלות על שימושים אלו ואת ההיתרים הנדרשים לצורך השימוש בו.
סיכום
אפר הפחם מכיל יסודות רעילים ויסודות רדיואקטיביים הפולטים קרינה מייננת בשיעור נמוך, אולם שיעורם גבוה יחסית לשיעורם בסלע ובקרקע הטבעיים. לפיכך, וכדי לא להפריע לתפקודן של תחנות הכוח הפחמיות, נדרש לפנותו מתחנות הכוח ולסלקו מהן, או למצוא לו שימושים מועילים שיעלו בקנה אחד עם שמירת בריאות הציבור והגנת הסביבה.
בביקורת עלה כי תהליך הסדרת השימוש באפר הפחם והפיקוח עליו מתאפיין בבוקה ומבולקה. במסגרת זו עלו ליקויים משמעותיים בשיתוף הפעולה המתחייב מהצורך בהסדרת הטיפול באפר הפחם, ליקויים שעלולים לפגוע בבריאות הציבור ובהגנת הסביבה. כמו כן נפגעה יכולתו של המשרד להג"ס לממש את אחריותו בנושא. עוד עלה שאין בקרה של הדרג המקצועי הארצי על אישורי מינהלת אפר הפחם להוצאת אפר פחם מתחנות הכוח, ומינהלת אפר הפחם נתנה יד לשימוש בתחום החקלאות והגינון בניגוד להגבלות ולהתניות שקבע המשרד להג"ס.
כך נוצר מצב שמדינת ישראל קירבה את אפר הפחם אל תושביה והעבירה את פוטנציאל הסיכון לתוך הבית פנימה - לקירות, לגידול צמחי מאכל ולגינון. בכך גדל ביתר שאת הצורך בהסדרת השימושים ובפיקוח עליהם.
כשמינהלת אפר הפחם והעומד בראשה תלויים בחח"י ובחברת הפחם תלות תקציבית, לוגיסטית ותפעולית, ובמיוחד בהיעדר דרג מקצועי מפקח, עצמאותה של מינהלת אפר הפחם נתונה בסכנה, ובשל כך יש חשש שהיא עלולה לפעול בניגוד עניינים מובנה.
השר להג"ס ושר האנרגיה נדרשים לפעול לאלתר להסדרת הטיפול באפר הפחם ובשימושים בו. עליהם להבהיר את תחומי האחריות בנושא, ובמידת הצורך לקבוע אותם. על המשרד להג"ס להשלים את בדיקת האופטימיזציה הכלל משקית עבור אפר הפחם כדי להבטיח תיעדוף אופטימלי של השימושים באפר הפחם. על השרים הרלוונטיים לשקול אם יש הצדקה להמשך קיומה של מינהלת אפר הפחם, ובמיוחד נוכח הליקויים העולים בדוח זה ונוכח הפחתת הכמויות המיוצרות של אפר הפחם והירידה בביקוש הקיים ממילא למוצרים המכילים אותו.