רקע כללי
משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה או המשרד) מספק חלק ניכר משירותי הרווחה באמצעות המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות (להלן גם - המחלקות) והעובדים הסוציאליים שהן מעסיקות (להלן - עו"סים). המשרד מאפשר לעו"סים להיעזר בעובד סמך מקצועי (להלן גם - עובד סמך) שתפקידו לסייע למקבלי השירותים ולהדריך אותם לפי משימות מוגדרות שקבע העו"ס בתכנית ההתערבות הטיפולית, דוגמת שיפור תפקוד אישי והורי, ניהול משק הבית, הקניית מיומנויות חברתיות, לימודיות ואישיות לילדים ובני נוער ומיצוי זכויות וליווי למוסדות בקהילה (להלן - שירותי סמך). שירותים אלו אמורים להינתן בביתם של מקבלי השירותים, והם משאב מרכזי העומד לרשותו של העו"ס ליישום התכנית שקבע. השירות לרווחת הפרט והמשפחה במשרד הרווחה (להלן - השירות) הוא הגורם המתכלל את מערך הסמך. ההנחיות להפעלת עובדי סמך קבועות בתקנון עבודה סוציאלית (להלן - התע"ס).
נכון לשנת 2016 סופקו שירותי סמך לכ-15,300 מקבלי שירותים בתקציב של כ-96 מיליון ש"ח ובאמצעות 101 חברות כ"א וכ-11,000 עובדי סמך. לשם הספקת השירות, התקשר המשרד עם חברות כוח אדם (להלן - החברות או חברות כ"א). תוקפו של הסכם ההתקשרות עתיד להסתיים בסוף 2018 (להלן - הסכם ההתקשרות), ובסמוך למועד זה מתעתד המשרד לצאת במכרז חדש (להלן - המכרז החדש).
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-יולי 2017 בדק משרד מבקר המדינה את מערך הסמך המקצועי, ובכלל זה את סדרי הבטחת איכות השירות הניתן ואת תהליכי הפיקוח והבקרה שהמשרד מפעיל על מערך זה. הבדיקה נערכה במשרד הרווחה וברשויות המקומיות האלו: רמת גן, תל אביב-יפו, ירושלים, בני ברק, מודיעין עילית, כרמיאל, באר שבע, חיפה ובוסתאן אל-מארג'. מידע נוסף התקבל במסגרת שיתוף הציבור בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה בקרב הורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם.
הליקויים העיקריים
תעריף שאינו מתאים לעבודת הסמך
ליקויים בהליך קביעת תעריף הסמך: המשרד קבע כי תעריף שירותי הסמך יוצמד לתעריף שירותי הסיעוד שהמוסד לביטוח לאומי משלם למטפלים הסיעודיים עבור טיפול בקשישים סיעודיים. אולם בביקורת לא נמצאו מסמכים היכולים להסביר את קביעתו זו של המשרד; מה גם, שמניתוח נתוני משרד הרווחה עולה כי רק שיעור קטן של 12% משעות הסמך בשנים 2017-2015 הוקצו לטיפול בקשישים ויתר השעות הוקדשו לטיפול במשפחות, ילדים ובני נוער ובאנשים עם מוגבלות. לכן לא ניתן להבטיח כי התעריף שנקבע משקף את עלות ההוצאה לאשורה.
תעריף אחיד שאינו נותן מענה לשונות בצרכים: אף שבמערך הסמך כלולים סוגים שונים של שירותים הנבדלים ביניהם בין היתר בדרישותיהם ובכישורי עובדי הסמך, הבדיקה העלתה כי להבדלים אלו לא ניתן כל ביטוי בתעריף הסמך וכי המשרד קבע תעריף זהה לכל תפקידי הסמך. יוצא מכך שהתעריף המשולם לחברת כ"א עבור עובד סמך האחראי לבישול ולניקיון הבית זהה לתעריף המשולם למטפח אישי המסייע לילד המאובחן עם אוטיזם, וכך גם התגמול - שכר מינימום לכל עובדי הסמך. בקבוצת מיקוד שערך משרד מבקר המדינה להורים לילדים המאובחנים עם אוטיזם, חלקם ציינו כי איתרו בעצמם עובד סמך לילדם ושילמו לו תשלום נוסף על השכר שקיבל מחברת כ"א.
ליקויים בפיקוח על איכות הטיפול
אי-בדיקת איכות הטיפול: אף שהמשרד החל כבר בשנת 2001 לגבש תקני איכות להספקת שירותי סמך, ובשנת 2008 השלים את הכנתם של תקני איכות לשישה תפקידי סמך מרכזיים, הוא טרם השלים את יישומם, וגם תכנית חלוץ שהחל בה לא מומשה.
הכשרה לקויה של עובדי סמך
משרד הרווחה מזניח את נושא הכשרתם של עובדי הסמך. חובת ההכשרה שנקבעה במכרז ואחר כך גם בהסכם ההתקשרות אינה נאכפת, והדבר מלמד על חולשת הפיקוח של משרד הרווחה. במצב הדברים הנוכחי עולה חשש כי לפחות חלק מעובדי הסמך אינם עומדים בדרישות הבסיסיות ביותר לצורך ביצוע עבודתם, והדבר מביא גם לידי תחלופה גבוהה של עובדי סמך ועלול לגרום לפגיעה באיכות השירות הניתן, היכולה אף לעלות כדי חשש לפגיעה בכבודם ובשלומם של מקבלי השירותים.
היעדר הסדרה של תשלומי הסמך ופיקוח עליהם
פיקוח המשרד על מערך תשלומי הסמך חלקי וחסר, ובניגוד לנדרש ממנו הוא אינו מוודא לפני העברת התשלום לחברות כ"א שהשירות אכן ניתן. חולשת הפיקוח של המשרד מעלה חשש כי חלק מהשירותים שהאוכלוסיות נזקקות להם והמשרד משלם עבורם אינם מגיעים ליעדם. גם במקרים בהם ערך המשרד ביקורות חשבונאיות באמצעות משרדי רו"ח חיצוניים, מהם עלה חשש כי הוא העביר תשלום עבור שירות שלא ניתן או שניתן במתכונת שאינה תואמת את קביעותיו המקצועיות, הוא לא נקט פעולה מרתיעה כלשהי או דרש לקבל בחזרה כספים ששילם.
ההמלצות העיקריות
על משרד הרווחה לבצע עבודת מטה מסודרת שבה יאותרו החסמים לגיוס עובדי סמך והסיבות לתחלופה הגבוהה של העובדים. כמו כן, על המשרד להגדיר מהם המאפיינים השונים, ככל שישנם, הנדרשים מכל עובד סמך וזאת על מנת לתת מענה לצרכים המשתנים של מקבלי השירות. יש מקום לכנס את ועדת התעריפים כדי לדון בהקדם במנגנון לקביעת תעריף הסמך ועדכונו, באופן שיתאים לצרכים המשתנים של הנזקקים לשירות זה, היות שכאמור תמחור לא הולם עלול לפגוע בשירות שמקבלים הזקוקים לו.
לקראת המכרז החדש העתיד להתפרסם בשנת 2018, על משרד הרווחה לקבוע מדדי איכות שיבטיחו הספקת שירותים באיכות הנדרשת. איכות השירות מחוייבת במיוחד לעניין שירותי הסמך, על מנת לתת מענה לצרכי הנזקקים.
על משרד הרווחה לדרוש מהחברות להמציא לו באופן שוטף וקבוע דיווח בנוגע להכשרת עובדי הסמך כדי לוודא שהכשרתם נעשית לפי הסכם ההתקשרות. כמו כן, עליו לוודא כי בתנאי המכרז החדש רוב עובדי הסמך יקבלו הכשרה מקצועית וייקבע מנגנון שיאפשר לו לפקח על הכשרתם של עובדי הסמך, כל אחד על פי מאפייני תפקידו.
לנוכח ממצאי דוח זה, על משרד הרווחה והמחלקות לשירותים חברתיים להגביר את הפיקוח על מערך שירותי הסמך. ראוי שהמשרד והמחלקות ישקלו בין היתר שימוש באמצעי הבקרה האלו: (א) דרישה מהחברות לנהל את מערך שירותי הסמך באמצעות מערכת ייעודית שתאפשר להם לפקח אחר השירותים שניתנו ועל התשלום עבורם; (ב) בקרת עומק פרטנית במחלקות הרווחה, באמצעות משרד רו"ח חיצוני, על פי תכנית שתיקבע מראש או כביקורת לפי צרכים שיתעוררו.
סיכום
אחת החוליות החשובות בתכנית ההתערבות הטיפולית של העובדים הסוציאליים במחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות - מערך הסמך המקצועי - אינה נותנת את המענה הנדרש לאוכלוסייה הנזקקת להם. משרד הרווחה היה מודע לעיקר הבעיות, אך במשך השנים ביצע פעולות מעטות לפתרונן.
משרד הרווחה אינו מפקח על מערך הסמך המקצועי, ולפני העברת התשלום לחברות כ"א הוא אינו מפעיל אמצעי בקרה נדרשים כדי לוודא שהשירות אכן ניתן. קיים קושי בגיוס עובדי מערך הסמך המקצועי והם אינם עוברים את ההכשרות הנדרשות לתפקידם, דבר המעלה ספק בנוגע לזמינות השירות ואיכותו.
סיבה מרכזית לקשיים בהספקת שירותי סמך מקצועי ברמה נאותה היא הצמדת תעריף שירותי הסמך לתעריף שירותי הסיעוד של המוסד לביטוח לאומי; וזאת מבלי שוועדת התעריפים של משרד הרווחה בדקה וקבעה את ההתאמה הנדרשת בין התעריפים של המוסד לביטוח לאומי המיועדים לטיפול בקשישים סיעודיים ובין התעריפים המיועדים למגוון צרכיהם של מבוגרים, משפחות וילדים המטופלים בידי עובדי הסמך.
התנהלותו הכושלת של משרד הרווחה בנושא זה מעלה חשש כי במקרים רבים בסופו של דבר שירותי הסמך כלל אינם ניתנים לאוכלוסיות הזקוקות להם, וכי הדבר יגרום לפגיעה נוספת באותן אוכלוסיות שממילא מודרות, מוחלשות ופגיעות.
על משרד הרווחה להירתם לטיפול שיטתי במערך הסמך - שירות שניתן לאלפי אזרחים - ובכלל זה עליו לבצע בהקדם, בייחוד לקראת המכרז החדש המתגבש העומד להתפרסם במהלך 2018, עבודת מטה סדורה שתכלול בין היתר הגדרת צרכיהן הייחודיים של האוכלוסיות הנזקקות וקביעת תעריפים מותאמים לצרכים אלו באמצעות ועדת התעריפים; לאכוף את תכנית ההכשרה של עובדי הסמך; ולהסדיר את מערך הדיווח והפיקוח על החברות המספקות את שירותי הסמך. על משרד הרווחה ליישם במכרז החדש את תוצאות עבודת המטה ולפעול בדחיפות ליישום תקני האיכות שקבע להערכת טיב שירותי הסמך המקצועי, בין השאר באמצעות שיפור הפיקוח של המחלקות לשירותים חברתיים על שירותים אלו.