פעולות המדינה לקידומם של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה ולשילובם בתעסוקה

רקע כללי

גמלת הבטחת הכנסה והשלמת הכנסה (להלן - ה"ה) מיועדת לספק רשת ביטחון אחרונה למשפחות במצוקה כלכלית שאינן מסוגלות להבטיח את הכנסתן בכוחות עצמן, והן חסרות כל מקור קיום או שהכנסתן מזערית. שיעור ניכר ממקבלי ה"ה מקבלים את הגמלה לאורך שנים, ולעתים גם ילדיהם אחריהם. אחרים נכנסים ויוצאים במעגל "הדלת המסתובבת" של ה"ה ואינם מצליחים להשתלב בתעסוקה יציבה ומכניסה ולפרוץ את מעגל העוני. ב-2016 היה מספר מקבלי ה"ה כ-91,000 משפחות בממוצע מדי חודש (ובסך הכול כ-162,000 אנשים)  המשתייכים לקבוצות העניות והחלשות ביותר במדינה, ובהם מעוטי השכלה, בני קבוצות מיעוט, מבוגרים ואנשים עם מוגבלות.

בשנת 2016 הייתה ההוצאה על הגמלה כ-2.3 מיליארד ש"ח. גובה הגמלה משתנה בהתאם לגיל, להכנסות ולהרכב המשפחה . חלק ממקבלי ה"ה זכאים גם להטבות נלוות כמו הנחות במוסדות שונים וסיוע בדיור. על תובע הגמלה לעמוד ב"מבחן ההכנסות" שעורך המוסד לביטוח לאומי (להלן - ביטוח לאומי או בט"ל) . נוסף על כך, כדי לוודא שרק מי שבאמת אינו מסוגל להתפרנס בכוחות עצמו יזכה לתמיכת הגמלה, על תובע הגמלה לעמוד גם ב"מבחן תעסוקה" - להיות זמין ומוכן לקבל כל עבודה שיציע לו שירות התעסוקה הישראלי (להלן - שירות התעסוקה), אלא אם כן החוק פוטר אותו מכך.

השתלבות בתעסוקה היא הכלי העיקרי לשיפור מצבם הכלכלי של מקבלי ה"ה, והגוף העיקרי האמון על כך הוא שירות התעסוקה . לטיפול בנושא זה שותפים גם בט"ל, שהוא הגוף שבאמצעותו משולמת הגמלה, ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה והרווחה). מאז 2016 אמון שר העבודה והרווחה, ח"כ חיים כץ, על תחום התעסוקה כולו: על משרדו, על הביטוח הלאומי ועל שירות התעסוקה.

מלבד השיפור במצב התעסוקה במשק, גם שינויים בגובה הגמלה ובתנאי הזכאות לה היו בין הסיבות לכך שמספרם של מקבלי ה"ה ירד בכ-30% בין השנים 2003 ל-2008, מכ-159,000 לכ-112,000 משפחות בממוצע בחודש. יש לציין לטובה גם את השפעתן של הפעולות השונות שביצע שירות התעסוקה בשנים האחרונות (ראו פירוט בהמשך), והיא מתבטאת בירידה נוספת במספרם של מקבלי ה"ה - לכ-91,000 משפחות בממוצע בחודש ב-2016. למרות זאת, היקף האוכלוסייה המקבלת ה"ה ונותרת בעוני עמוק עדיין גדול, ודורש השקעה של מאמץ ומשאבים מרוכזים בקידום תכנית מקיפה ושיטתית לטיפול בה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-אוגוסט 2017 בחן משרד מבקר המדינה את הטיפול שמקבלים מקבלי ה"ה במגוון הגופים הנוגעים לעניין. בפרט נבדקו הפעולות להסרת חסמים להשתלבות בעבודה, תכניות להכשרה מקצועית, הטיפול השוטף במקבלי ה"ה, מיצוי הזכות לגמלה והמדיניות הכוללת לטיפול במקבלי ה"ה. הבדיקה נעשתה בשירות התעסוקה, בביטוח הלאומי ובמשרד העבודה והרווחה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במשרד האוצר, במשרד העלייה והקליטה ובמשרד הבריאות.

הליקויים העיקריים

טיפול חלקי וליקויים בהסרת החסמים המונעים השתלבות בעבודה

חסמים רבים ומורכבים מונעים ממקבלי ה"ה השתלבות בשוק העבודה. מגוון גופים ממשלתיים מציעים כיום כלים ותכניות תעסוקתיות: משרד העבודה והרווחה ומשרד העלייה והקליטה - מציעים תכניות לקהל יעד רחב, שלפחות מקצת ממקבלי ה"ה יכולים להיות זכאים להשתתף בהן ; ושירות התעסוקה - לצד פעילותו השוטפת לתיווך ישיר בין תובע ה"ה ובין מעסיק ומשרה מסוימים - מפעיל מסוף 2014 את תכנית "מעגלי תעסוקה" בעבור תובעי ה"ה. זהו רכיב מרכזי בפעולות שנקט שירות התעסוקה בשנים האחרונות. מטרת תכנית זו לשלב בתעסוקה תובעי ה"ה  חדשים שגילם 50 או פחות באמצעות הסרת חסמים המונעים את השתלבותם בעבודה; המשתתפים בתכנית נפגשים מדי שבוע עם מתאם השמה ייעודי בשירות התעסוקה ופעמיים בשבוע עם מאמן אישי או עם מנחה סדנאות, ומקבלים מגוון כלים תעסוקתיים. מנתוני המחקר המלווה של התכנית - עד מועד סיום הביקורת התכנית הוכחה כאפקטיבית. תקציב התכנית, שנקבע בסיכומים תקציביים שנחתמים מדי שנה בין משרד האוצר לשירות התעסוקה, הוא כ-37 מיליון ש"ח לשנה. שירות התעסוקה גם מעניק לחלק קטן מתובעי ה"ה שאינם ב"מעגלי תעסוקה" כלים תעסוקתיים שונים שמאפשרים להם למצוא עבודה בכוחות עצמם, ולאחרים הוא מציע את תכנית "תנופה" . הפעלת תכנית "מעגלי תעסוקה" אמנם הגדילה באופן ממשי את מספר מקבלי ה"ה שמקבלים כלים תעסוקתיים, אך רוב מקבלי ה"ה עדיין זוכים לטיפול חלקי ומועט ביותר - לפחות 81% ממקבלי ה"ה ב-2016 לא קיבלו אף כלי תעסוקתי בשנים 2016-2014:

תרשים: מקבלי ה"ה  בשנת 2016, לפי כלים תעסוקתיים שקיבלו בשנים 2016-2014

התרשים בקובץ המצורף 

אנשים עם מוגבלות: לכשליש ממקבלי ה"ה יש מוגבלות בינונית או קשה, אך לא נקבעו כללים בנוגע למקבלי ה"ה עם מוגבלות המטופלים בשירות התעסוקה, אף שהדבר מחויב על פי דין עוד משנת 2002. כמו כן, כתוצאה מפערים בשיתוף הפעולה ובהעברת המידע בין שירות התעסוקה לבט"ל - יש מקבלי ה"ה רבים ששירות התעסוקה הכיר במוגבלותם, אך הם לא אובחנו בבט"ל, ולהפך - כאלה שיש להם אחוזי נכות מבט"ל אך מוגבלותם אינה מוכרת בשירות התעסוקה, ושיקום מקצועי (בבט"ל או במשרד העבודה והרווחה) כמעט שאינו ניתן למקבלי ה"ה. לפיכך, זכויותיהם של חלק ממקבלי ה"ה לקצבת נכות, לשיקום מקצועי, ולהשמה בהתאם למוגבלותם - אינן ממוצות. אף על פי כן, הפעילות ששירות התעסוקה נוקט כדי להפנותם לאבחון הולם בבט"ל היא מצומצמת בהיקפה ומתקיימת רק בחלק מהלשכות, ובט"ל כמעט שלא פעל לקדם את מיצוי זכותם לשיקום מקצועי.

חסמים משפחתיים: המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות הן המקום הטבעי לטיפול הוליסטי במשפחה מרובת חסמי תעסוקה, ואולם רוב מקבלי ה"ה (55%) אינם מוכרים בהן. משרד העבודה והרווחה אינו פועל באופן יזום לאתר את הזקוקים לעזרתו, ושירות התעסוקה כמעט שאינו פועל להפנותם למחלקות לשירותים חברתיים.

חסמים כלכליים ומיצוי זכויות: משרד העבודה והרווחה מטפל במיצוי הזכויות הכספיות של מקבלי ה"ה ובחובותיהם טיפול חלקי ביותר. הוא אף לא פעל ליצירת שיתוף פעולה עם שירות התעסוקה או עם בט"ל כדי לבצע פנייה יזומה לאלו שיכולים להיעזר בשירותיו. ואף שלשירות התעסוקה יכול להיות תפקיד חשוב בהנגשת המידע על זכויותיהם של מקבלי ה"ה ובהפנייתם לכתובת המתאימה לשם מיצוי הזכויות, הוא כמעט שאינו עוסק בכך.

חסמי השכלה ושפה: זהו החסם המרכזי ביותר בעבור הקבוצה הגדולה ביותר בקרב מקבלי ה"ה, אך הוא מוזנח כמעט לחלוטין, ורק מתי מעט מהם מקבלים קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה.

טיפול שירות התעסוקה בחסמים הקשורים באי-מוכנות לעולם העבודה: תכנית "מעגלי תעסוקה" טיפלה בשנת 2017 בכ-21,000 תובעי ה"ה ובשנת 2018 היא אמורה לטפל בכ-25,000 תובעי ה"ה - בעיקר בתובעי ה"ה חדשים; תכנית "תנופה" מטפלת במספר מועט של מקבלי ה"ה. יוצא שמרבית מקבלי ה"ה ייוותרו גם בעתיד ללא מענה של תכנית תעסוקתית.

אי-התאמה של ההכשרות המקצועיות המוצעות למקבלי ה"ה

אחת התכניות המרכזיות שהאגף להכשרה מקצועית ולפיתוח כוח אדם במשרד העבודה והרווחה (להלן - האגף להכשרה) מפעיל - בעיקר למען אנשים הנמצאים מחוץ למעגל העבודה - היא תכנית השוברים . אף ששירות התעסוקה בדק את סיבת הנשירה של תובעי ה"ה מתכנית השוברים, הוא לא פעל מול האגף להכשרה להסרת החסמים הגורמים לנשירה; הוא לא בחן עם האגף את האפשרות להתאים את סדרי התשלומים לקורסים באופן שיקל על תובעי ה"ה ולא הכין מערך בדיקה מקדמי כדי לוודא שמאפייני הלומד מתאימים לדרישות הקורס.

האגף להכשרה מפעיל גם קורסים מתוקצבים . במועד סיום הביקורת (אוגוסט 2017) עדיין התאפיין היצע הקורסים שהציע האגף להכשרה בקורסים שאינם מתאימים לאוכלוסיית מקבלי ה"ה: הקורסים ארוכים מדי; מתבצעים במנותק מהסביבה העסקית ומתהליך חיפוש העבודה; אינם ממוקדים; לרוב אינם קשורים למעסיק מסוים המעוניין בעובד מסוים; וחסרה בהם התנסות מוקדמת בעבודה מעשית.

טיפול חסר באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי

טיפול חלקי במקבלי ה"ה בני 50 ויותר: אף שכמחצית מתובעי ה"ה בשירות התעסוקה הם בני 50 או יותר, ולחלקם יש מסוגלות תעסוקתית, שירות התעסוקה אינו עושה די כדי להכניס אותם למעגל התעסוקה ואינו מאתר את אלו שלהם מסוגלות גבוהה יותר להשתלב בעבודה.

תופעת "הדלת המסתובבת" והיעדר ליווי לאחר השמה: מחקרים מראים שליווי לאחר השמה תורם רבות להגברת ההתמדה בעבודה ולמניעת החזרה לגמלה, אך שירות התעסוקה אינו מעניק ליווי למושמים - לא בטיפול הרגיל שהוא מעניק בלשכות ואף לא בתכנית "מעגלי תעסוקה". זאת - אף שרבים מאוד מתובעי ה"ה נכנסים ויוצאים מעבודות בשכר נמוך ומתקשים להתנתק ממעגל הקצבאות - בכ-60% מההשמות שנרשמו לתובעי ה"ה ב-2016 התמידו המושמים בעבודה רק שלושה חודשים או פחות; בכ-31% מההשמות עבדו המושמים למשך פחות משבוע.

אי-קידום מקבלי ה"ה המועסקים במשרות חלקיות: לכ-33% מהמשפחות המקבלות ה"ה יש הכנסות מעבודה בהיקף כלשהו (והן מקבלות למעשה גמלת ה"ה חלקית - השלמת הכנסה). ואולם - למרות הפוטנציאל לקדם את חלקם בתעסוקה כדי לשחררם מהתלות בגמלה, באמצעות הפנייתם לכלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה הכשרות מקצועיות, קורסים בעברית תעסוקתית והשלמת השכלה - שירות התעסוקה כמעט ואינו עושה זאת.

אי-מיצוי הזכות לגמלת ה"ה

אף שעשרות אלפי משפחות הזכאיות לכאורה לגמלה אינן ממצות את זכותם זו, ואף מבקר המדינה העיר לבט"ל עוד ב-2015 כי עליו לבחון דרכים למיצוי יזום של הגמלה, בט"ל טרם גיבש תכנית עבודה אופרטיבית להסרת החסמים למיצוי הזכות לגמלת ה"ה ואינו פועל באופן שיטתי לעשות כן.

היעדר מדיניות ממשלתית כוללת לטיפול במקבלי ה"ה

מקבלי ה"ה מתאפיינים בעוני ובריבוי חסמים, והם זקוקים לסיוע רב כדי להשתלב בתעסוקה. ואולם המדינה הזניחה את הטיפול בחסמים המונעים מהם השתלבות בתעסוקה. גופים רבים מציעים באופן עצמאי תכניות ומענים, כך שהטיפול מתבצע במקטעים שונים ובלתי מתואמים, יש חסמים שאינם מטופלים כמעט, ומרבית מקבלי ה"ה אינם מקבלים כלים תעסוקתיים כלל. אין בנמצא גורם המתכלל את כלל המענים המוצעים - לא ברמת התכניות, ואף לא ברמת הפרט, וכך אין למקבל הגמלה כתובת אחת לטיפול מותאם לקראת שילוב בתעסוקה.

ועדות מקצועיות ומומחים שונים המליצו על יישום תכנית ארצית מתואמת לטיפול בחסמי תעסוקה למקבלי ה"ה. ואולם, על אף פריסתה של תכנית "מעגלי תעסוקה" שהביאה לירידה עקבית במספר תובעי ה"ה, תכנית זו אינה מתכללת את כלל המענים והטיפול הממשלתי, ויש חסמים שאינם מטופלים גם בה. כמו כן, אין זה מובטח שהתכנית תמשיך לפעול אחרי שנת 2018. משום כך לא מובטח היום לכלל מקבלי ה"ה "מבחן תעסוקה אפקטיבי" שיציע תהליך עומק של אבחון, ליווי וטיפול המותאמים אישית לשילובם בתעסוקה, ובסופו אפשר יהיה לאבחן ולזהות במדויק:  (א) את אלו המסוגלים, בתמיכה הראויה, להשתלב בתעסוקה; ומצד שני -  (ב) את אלו שאינם מסוגלים לפרנס את עצמם אף אם הם מנסים בכנות לעשות זאת.

מתפקידה של המדינה לקבוע מהם תנאי הקיום המינימליים המתחייבים מחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ולגזור מהם את מערך הרווחה. כיום אין בדין הגדרה להיקפו של "מינימום קיום בכבוד", אך מיטב המומחים העובדים בגופים ממשלתיים מצביעים על פער ניכר בין גובה גמלת ה"ה (גם כשמביאים בחשבון את ההטבות הנלוות) ובין הסכום הנחוץ לקיום מינימלי בכבוד. יוצא, שעבור קבוצה מצומצמת של מקבלי ה"ה שלאחר "מבחן תעסוקה אפקטיבי" יתברר שאינם מסוגלים להתפרנס ושגמלת ה"ה היא הכנסתם האחת והיחידה, ספק אם ביכולת הגמלה להבטיח מינימום קיום: משפחה הנאלצת להסתמך רק על גמלת ה"ה עלולה להגיע לידי חרפת רעב, לשקוע בחובות הולכים וגדלים, להזדקק לתרומות ולצדקה ולוותר על צריכת שירותים חיוניים, לרבות מזון ותרופות. ילד שגדל במשפחה כזאת יתקשה מאוד לצאת ממעגל העוני.

ההמלצות העיקריות

הסרת חסמים להשתלבות בעבודה: לאור חשיבות השילוב בתעסוקה של מקבלי ה"ה - על שירות התעסוקה, ביטוח לאומי, משרד העבודה והרווחה ומשרד החינוך לפעול ביתר שאת כדי להסיר את החסמים המונעים יציאה לעבודה (או הרחבה של היקף העבודה) ממקבלי ה"ה, ולהתמקד בפתרונות המתאימים ביותר לכל אחד מהם. על שר העבודה והרווחה שתחת סמכותו רוכז כל תחום התעסוקה - לוודא שבט"ל, משרד העבודה והרווחה ושירות התעסוקה יבחנו בהקדם דרכים לשיתוף פעולה הן בנושא הזכאות לקצבת נכות ולשיקום מקצועי והן לאיתורם ולהפנייתם של מקבלי ה"ה עם חסמים משפחתיים וכלכליים הזקוקים לסיוע במיצוי זכויותיהם. לאור האפקטיביות המוכחת של התכנית "מעגלי תעסוקה" שהבשילה לשלב של יישום קבוע, וכדי להימנע מלהפסיק או לעכב את פעילותה של תכנית כה חשובה בשל היעדר תקצוב מובנה וקבוע - על שירות התעסוקה ומשרד האוצר לשקול לתקצב את "מעגלי תעסוקה" בבסיס התקציב של שירות התעסוקה; ועל שירות התעסוקה, משרד העבודה והרווחה ומשרד האוצר לבחון מהו המתווה המתאים לפריסת מענים תעסוקתיים נרחבים יותר בעבור מקבלי ה"ה ותיקים ומבוגרים הזקוקים להם, שהם רוב מקבלי ה"ה.

התאמת ההכשרות המקצועיות למקבלי ה"ה: על האגף להכשרה בסיועו של שירות התעסוקה להכין תכנית ייעודית למקבלי ה"ה שמתחשבת במכלול החסמים שלהם, ולבחון בין היתר את התאמתו של מנגנון התשלום בתכנית השוברים למקבלי ה"ה. על שירות התעסוקה המפנה את תובעי ה"ה לקבלת השובר לבחון דרכים לליווי המשתתפים לאורך הקורס ולסייע במניעת נשירה.

טיפול באוכלוסיות בעלות פוטנציאל תעסוקתי: על שירות התעסוקה לבחון בהקדם ובאופן מעמיק את הטיפול בתובעי ה"ה בני 50 או יותר, כדי למצוא דרכים מתאימות לקדמם; לברר את הסיבות לתופעת "הדלת המסתובבת" בקרב תובעי ה"ה ולבחון את האפשרות ללוות אותם לאחר ההשמה כדי להקל עליהם להתמיד בתעסוקה; בקרב מקבלי ה"ה שעובדים כבר, יש לאתר את המתאימים ולהציע להם כלים תומכי תעסוקה כדי שיכלו להתקדם מקצועית, להרחיב את היקף המשרה שלהם ואת משכורתם ולייצבם בשוק התעסוקה כדי לשחררם מהתלות בגמלה.

מיצוי הזכות לקבל גמלת ה"ה: על בט"ל לגבש בהקדם תכנית עבודה אופרטיבית ומקיפה להסרת החסמים למיצוי הזכות בקרב הזכאים לגמלת הבטחת הכנסה ולהוציאה לפועל.

גיבוש מדיניות כוללת ו"מבחן תעסוקה אפקטיבי": בהתחשב בהיקף האוכלוסייה של מקבלי ה"ה והשיעור הגבוה מהם שאינו מועסק ונותר לאורך שנים במעגל הגמלה - על שר העבודה והרווחה בשיתוף משרד האוצר, לפעול לגיבוש מדיניות ממשלתית מתכללת לטיפול במקבלי ה"ה, ובכלל זה להפעיל "מבחן תעסוקה אפקטיבי" לכלל אוכלוסיית מקבלי ה"ה, בין השאר גם באמצעות הרחבה של תכנית "מעגלי תעסוקה". במבחן זה, לאחר אבחון איכותי וסיוע מעמיק ומותאם אישית בהסרת החסמים - ניתן יהיה לשלב בעבודה, בתמיכה הדרושה, את המתאימים לכך. עם השלמת המהלך, ובעקבותיו צמצום צפוי של מספר מקבלי הגמלה, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד.

סיכום

גמלת הבטחת הכנסה נועדה להעניק רשת ביטחון אחרונה לחסרי כול. נשיאת ביהמ"ש העליון לשעבר דורית ביניש עמדה על חשיבותה: "כגמלה מחליפת הכנסה, נועדה היא לאפשר לזכאים לה לרכוש את הדרוש להם לצורך מחייתם הבסיסית והמינימלית... חיוניותה וחשיבותה הן כה גדולות עד שספק בעיניי אם אין לה השפעה גם על... הזכות לחיים" . מקבלי גמלת הבטחת הכנסה הם העניים שבעניים. כדי לצמצם את אי-השוויון הכלכלי בישראל, שהוא מהחמורים בקרב מדינות ה-OECD, וכדי לצמצם את ממדי העוני, יש צורך בפעילות ממוקדת ומעמיקה בקרב אוכלוסייה זו שמנתה ב-2016 כ-91,000 משפחות בממוצע חודשי.

יש לציין לחיוב את פעילותו של שירות התעסוקה בשנים האחרונות לקידום אוכלוסיית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בעיקר באמצעות תכנית "מעגלי תעסוקה", אך אין די בכך כדי לטפל בכל אותם חסמים של מקבלי גמלת הבטחת הכנסה שלא טופלו במשך שנים רבות. ממצאי ביקורת זו מלמדים כי המדינה לא קיבלה על עצמה לטפל בקבוצה זו באופן מעמיק, שיטתי ומקיף תוך הקדשת מאמץ ומשאבים הולמים להסרת החסמים להשתלבות בעבודה במטרה לשחררם מהתלות בגמלה: מרבית מקבלי הגמלה לא קיבלו כלים להסרת החסמים; אנשים עם מוגבלות אינם מאובחנים ואינם משוקמים כראוי; ואנשים עם חסמי שפה והשכלה כמעט שאינם מטופלים בהקשר זה. מרבית מקבלי גמלת הבטחת הכנסה גם אינם זוכים לתמיכה ולליווי הדרושים להם, בין היתר מהמחלקות לשירותים חברתיים, והדבר פוגע ביכולתם למצות את זכויותיהם, להשתלב בעבודה ולהתמיד בה. מבנה הגמלה, כפי שהוא היום, עלול לשמש למקבלי גמלת הבטחת הכנסה תמריץ שלילי להצטרפות לשוק העבודה. גם מקבלי גמלת הבטחת הכנסה בעלי פוטנציאל תעסוקתי המושמים בעבודה עובדים במשרות חלקיות ובשכר נמוך, וכך נותרים אף הם בעולם הקצבאות ובעוני, ואין חתירה להשמתם בתעסוקה איכותית יותר. אלה המעוניינים בהכשרה מקצועית כדי לשפר את סיכוייהם להשמה איכותית נתקלים בחסמים, בעיקר אי-התאמה של סדרי התשלומים בתכנית השוברים ואי-התאמה של ההכשרות המקצועיות למקבלי גמלת הבטחת הכנסה. אחרים נכנסים ויוצאים מעבודות בשכר נמוך (תופעת "הדלת המסתובבת") ואינם מקבלים ליווי שיש בו כדי לסייע בהגברת ההתמדה בעבודה. במצב הנוכחי שבו ניתן טיפול חלקי ובלתי מתואם, אי-אפשר לזהות מי ממקבלי גמלת הבטחת הכנסה יכולים, בעזרת תמיכה ראויה, להשתלב בתעסוקה, ומי הם המעטים שבאמת ובתמים אינם מסוגלים לדאוג לפרנסתם בעצמם. אשר לאלו האחרונים - ספק אם הם יכולים להתקיים בכבוד מהגמלה הניתנת להם כיום.

על שר העבודה והרווחה, שתחת סמכותו רוכז כל תחום התעסוקה והגופים שבו, לגבש עם משרד האוצר מדיניות כוללת בנושא הטיפול במקבלי גמלת הבטחת הכנסה, הסרת חסמיהם לעבודה והבטחת קיום מינימלי בכבוד. בכלל זה יש להקים מערך אפקטיבי ומתואם של מענים וליווי למקבלי גמלת הבטחת הכנסה רבים ככל האפשר, בין השאר גם באמצעות הרחבת תכנית "מעגלי תעסוקה". יש לוודא שכל משפחה המקבלת גמלת הבטחת הכנסה תקבל את הטיפול הראוי והמותאם לה ושיש גורם אחד שמכיר אותה על כל צרכיה, שמלווה אותה ומסייע לה בתיאום הטיפול ובמיצוי זכויותיה. יודגש כי תהליך עומק שיש בו כדי לשלב בתעסוקה את מי שמסוגל לכך יהיה "מבחן תעסוקה אפקטיבי", וזהו תנאי הכרחי לגיבוש מענה גם לאלו שיימצא שאינם מסוגלים לעבוד כלל. בין היתר, עליהם לבחון את האפשרות להפנות משאבים לאלו שאינם מסוגלים לצאת לעבודה ויוותרו במעגל הגמלה, כדי לאפשר גם להם קיום מינימלי בכבוד.