רקע כללי
העמותה "רשת גני הילדים של אגודת ישראל" (להלן - הרשת) מפעילה גני ילדים ברחבי ישראל בעבור הציבור החרדי והיא מוסד חינוך המוכר על ידי משרד החינוך. בשנת הלימודים התשע"ח (שהחלה בספטמבר 2017) ניהלה הרשת כ-350 גנים, נכון לנובמבר 2017 התחנכו בה כ-9,600 תלמידים והיא העסיקה כ-1,200 עובדים.
בנובמבר 2009 הוערך הגירעון התקציבי המצטבר של הרשת בכ-145 מיליון ש"ח. במרץ 2010 נחתם הסכם הבראה בין הממשלה, באמצעות משרד החינוך ומשרד האוצר, ובין הרשת. תוקף ההסכם עמד על חמש שנים (להלן - הסכם ההבראה). בהתאם להסכם קיבלה על עצמה הרשת הגבלות, למשל הקפאת שכר, פיטורי עובדים, מחיקת חובות שהתיישנו, עמידה במתווה כספי של חשב מלווה והגבלות בפתיחת גנים ובניהולם. באוגוסט 2015 חתמו הצדדים על הארכת תוקפו של הסכם ההבראה עד סוף שנת הלימודים התשע"ז, קרי עד 30.6.17 (להלן - הסכם ההארכה). נכון למועד סיום הביקורת (נובמבר 2017) לא נחתם הסכם חדש.
תמורת ביצוע התחייבויותיה של הרשת לפי הסכם ההבראה הסכימה ממשלת ישראל לסייע לה בכיסוי הגירעון באמצעות תמיכות לכיסוי חובות עבר, פיצויי פיטורים ותביעות משפטיות וכן באמצעות תקצוב פעילותה השוטפת, כפוף לתנאי הסכם ההבראה.
על פי הדוחות הכספיים של הרשת, בשנים 2010 עד 2015 העביר משרד החינוך לרשת כ-453 מיליון ש"ח. לפי נתוני החשב הכללי במשרד האוצר, בשנים 2013-2010 העביר משרד החינוך לרשת 98 מיליון ש"ח כתמיכות.
מר יצחק רייך כיהן כמנכ"ל הרשת משנת 2010 עד דצמבר 2014 (להלן - המנכ"ל לשעבר). מר ישראל גולומב מכהן כמנכ"ל הרשת מינואר 2015 (להלן - המנכ"ל).
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2016 עד נובמבר 2017, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את התנהלות הרשת ואת הפיקוח שמשרד החינוך ומשרד האוצר משיתים עליה במסגרת הסכם ההבראה. הביקורת ברשת נערכת מכוח סעיף 9(8) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], כגוף הנתמך במישרין או בעקיפין על ידי הממשלה בדרך של הקצבה, ערבות וכיוצא באלה.
הליקויים העיקריים
הסכם ההבראה בין ממשלת ישראל לרשת
בשנים 2010 עד 2013 העביר משרד החינוך לרשת כ-98 מיליון ש"ח כתמיכות, למעלה מפי ארבעה מהסכום שאושר בהסכם ההבראה.
כדי לעקוב אחר ביצועו של הסכם ההבראה הוחלט על הקמתה של ועדה מלווה, שתורכב מנציגי משרד החינוך ומשרד האוצר (להלן - הוועדה המלווה). לא נמצא שהוועדה המלווה קיימה ישיבות.
הרשת לא צירפה להסכם ההארכה נספח המפרט את רשימת הגנים הגירעוניים שבהפעלתה, ומשרד החינוך לא דרש זאת ממנה, ולפיכך היא גם לא פעלה לסגור גנים אלו.
משרד האוצר ומשרד החינוך לא מילאו כראוי את תפקידם בפיקוח על יישום הסכם ההבראה, וגם כשהוצגו לפניהם עובדות על הפרות של ההסכם שביצעה הרשת הם לא פעלו כנגדן.
על פי הדוחות הכספיים של הרשת, בסוף שנת 2016 היה הגירעון המצטבר של הרשת כ-40 מיליון ש"ח.
ב-80 מתוך כ-330 גנים שהפעילה הרשת בשנת הלימודים התשע"ז (שנפתחה בספטמבר 2016) למדו פחות מ-29 ילדים. גנים כאלה נחשבים על פי הסכם ההבראה גנים גירעוניים (להלן - גן גירעוני), ופתיחתם לא אושרה על ידי הוועדה המלווה (שכלל לא התכנסה כנדרש). פתיחתם הייתה בבחינת הפרה יסודית של הסכם ההבראה.
בשנים 2010 עד 2013 התקשרה הרשת בחוזים עם קבלני שיפוצים לביצוע שיפוצים, תיקונים והכשרות של מבנים לגני ילדים בלא אישור מהחשבת המלווה, בניגוד להסכם ההבראה. חובות הרשת לקבלני השיפוצים הגיעו בנובמבר 2016 ל-2.7 מיליון ש"ח. הרשת ניהלה רשימת חובות אלו מחוץ לספרי הנהלת החשבונות שלה, באופן שאינו עולה בקנה אחד עם עקרונות הניהול הכספי התקין.
בתקופה שעל פי הסכם ההבראה נדרשה לפי תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן - תקנות חינוך ממלכתי) הקפאת שכר לכל עובדי הרשת, וכן התחייבות להפחתת שכרו של מנכ"ל הרשת אם היא לא תצליח לסגור גנים גירעוניים, שכר המנכ"ל לשעבר ברשת עלה ב-55% בשנים 2010 עד 2013, וגם שכרם של עובדי מנהלה אחרים עלה, תוך הפרה יסודית של הסכם ההבראה.
מאז שנחתם הסכם ההבראה חלפו כשבע שנים, ובמהלך תקופה זו חתמה הרשת גם על הסכם הארכה. למרות פרק הזמן שחלף מתחילת תהליך ההבראה לא עמדה הרשת במכלול התחייבויותיה. בחתמה על הסכמים עם המדינה ציפתה הרשת, מחד גיסא, שהמדינה תעמוד בהתחייבויותיה ותעביר לה תקציבים לצמצום הגירעון, ומאידך גיסא, טענה כי יש נסיבות המקשות עליה לעמוד באותם הסכמים.
היערכות ליום שאחרי הסכם ההבראה
אף שביוני 2017 הסתיימה הארכה שניתנה להסכם ההבראה, הרשת, משרד החינוך ומשרד האוצר לא נערכו לקראת השלכות סיום תוקפו של ההסכם. נכון לנובמבר 2017 לא נחתם הסכם חדש, וקיים חשש שהרשת תחזור לצבור גירעונות ושגירעונותיה ישובו להתגלגל לפתחה של הקופה הציבורית.
יחסי גומלין בין הרשת לצדדים קשורים
קשרי הרשת עם צדדים קשורים אינם באים לידי ביטוי בדוחות מילוליים שהגישה הרשת לרשם העמותות בשנים 2013, 2014 ו-2015. הרשת גם לא דיווחה על עסקאותיה במקרקעין, כנדרש בחוק העמותות.
בין מקימיה של עמותה המפעילה צהרונים ברחבי ישראל לבין הרשת מתקיימים יחסי גומלין: מורשה חתימה בעמותה מועסק על ידי הרשת כרכז; מנהל העמותה משכיר נכס לרשת; הרשת שוכרת באשקלון מהעמותה שני מבנים לגני ילדים, ואולם לפי מסמכי העמותה עמותה זו אינה מחזיקה נכסים בבעלותה. העמותה מפעילה צהרונים בגני הרשת ללא תמורה.
לעמותה אחרת, שכתובתה היא כתובת מגוריו של רכז שהרשת מעסיקה, הרשת שילמה בשנים 2008 עד 2015, לפי הדוחות הכספיים של העמותה, סך של 172,540 ש"ח. בשנת הלימודים התשע"ז שכרה הרשת מאותה עמותה שני מבנים לגנים, ואולם לפי מסמכיה של עמותה זו אין היא מחזיקה נכסים בבעלותה.
באוגוסט 2015 התקשרה הרשת עם חברת כוח אדם ושילמה לה 730,000 ש"ח. בעל החברה האמורה הוא אחיה של גזברית הרשת, הממונה, בין השאר, על התשלום לספקים. העסקת קבלן שהוא קרוב משפחה של הממונה על התשלומים לספקים מעלה חשש לניגוד עניינים.
פיקוח פדגוגי של משרד החינוך
משרד החינוך משית פיקוח פדגוגי על גננות הרשת ועל גניה באמצעות מפקחות. ואולם, הפיקוח אינו אחיד ומשתנה בהתאם לזהות המפקחת והדגשים שלה.
ההמלצות העיקריות
על משרד האוצר ומשרד החינוך לפקח על פעילותה של הרשת בהתאם לקבוע בהסכם ההבראה, ובכלל זה לסגור גנים גירעוניים.
על הרשת להסדיר בכתב חשש להימצאות של עובדים בניגודי עניינים ולהבטיח שעובד לא יהיה מעורב בהתקשרות עם קרוב משפחה שלו או בתשלומים הנובעים ממנה.
ראוי היה שמחוז החינוך החרדי ייצר תכנית פדגוגית ותכנית פיקוח אחידות לכלל גני הרשת; התכנית הפדגוגית תכלול, בין היתר, ימי עיון ופעילויות זהות, שיועברו באופן זהה בכל הגנים של הרשת ברחבי ישראל.
על הרשת להשלים הכנת תכנית להפחתת הגירעון המצטבר ובתוך כך לשלם את שכר עובדי הרשת על פי תקנות חינוך ממלכתי, לפי השיעורים והכללים הנהוגים במוסדות חינוך רשמיים.
על משרד החינוך ומשרד האוצר לפעול לעגן את הפעולות הנדרשות לתיקון הליקויים העולים מדוח ביקורת זה בכל הסכם עתידי שייחתם עם הרשת.
סיכום
בחוק לימוד חובה נקבע כי ילדים מגיל שלוש ילמדו באופן סדיר במוסד חינוך. עם השנים השתרשה בישראל מדיניות שבה ילדי המגזר החרדי לומדים במוסדות חינוך של גופים פרטיים, במימון המדינה ובהתאם לכללים שהיא קובעת. בנובמבר 2017 הרשת נותנת מענה חינוכי לכ-9,600 ילדים. בעקבות גירעונות גדולים שצברה הרשת עד לשנת 2009 פעלה המדינה להבראתה על פי הסכם, ובתוך כך כיסתה כ-100 מיליון ש"ח מגירעונה. אף שבמשך חמש שנים הועברו לרשת כספים לשם הבראתה, ב-31.12.15 עמד הגירעון המצטבר שלה על יותר מ-40 מיליון ש"ח.
הליקויים שהועלו בדוח זה מלמדים שאף שמונתה לרשת חשבת מלווה ואף שזו פעלה רבות להבראתה, הרשת המשיכה בדפוסי הפעולה שהביאוה לגירעון, למשל: פתיחת גני ילדים גירעוניים שלומדים בהם פחות מ-29 ילדים, והפעלתם בלא האישור הנדרש ובלי מקורות מימון; העלאת שכר המנכ"ל לשעבר ועובדי מינהלה בניגוד להסכם ההבראה; דיווח חסר לחשבת המלווה. משרד החינוך ומשרד האוצר - למעט מינוי של חשב מלווה, לא פיקחו על כך שהרשת תעמוד בהסכם ההבראה ובהסכם ההארכה, כמתחייב מתפקידם ומאחריותם. גם כשהתברר כי ישנן הפרות יסודיות של הסכם ההבראה הם לא פעלו ולא הפעילו את הסנקציות שנקבעו בהסכם ההבראה. על אף הסכם ההבראה, הארכתו והפיקוח מכוחו, אין הרשת מפנימה שעליה להוציא את כספי הציבור המועברים לה לפי אמות מידה של יעילות, מועילות, חסכנות ושקיפות, ובנסיבות אלו עולה חשש שגירעונה יגדל ושוב יתגלגל לפתחה של המדינה. מאז שנחתם הסכם ההבראה חלפו כשבע שנים, ובמהלכן חתמה הרשת גם על הסכם הארכה. למרות פרק הזמן שחלף מתחילת תהליך ההבראה לא עמדה הרשת במכלול התחייבויותיה. בחתמה על הסכמים עם המדינה, הרשת מצפה, מחד גיסא, שהמדינה תעמוד בהתחייבויותיה, ומאידך גיסא טוענת לנסיבות המקשות עליה לעמוד באותם ההסכמים.
הרשת ממלאת תפקיד חשוב בחינוך ילדי הגן במגזר החרדי. תלמידי גני הילדים המתחנכים ברשת זכאים לקבל חינוך איכותי בהתאם להשתייכותם התרבותית, ולפיכך יש אינטרס ציבורי מובהק שהרשת תוכל למלא בהצלחה את התפקיד החינוכי שהיא קיבלה על עצמה. לשם כך חיוני להבטיח את איתנותה הפיננסית. הדבר חיוני גם כדי להבטיח לעובדי הרשת תנאי העסקה ראויים ושוויוניים בהתאם לחוק. לשם כך על משרד החינוך ומשרד האוצר לבחון את המשמעויות העולות מדוח זה וממצבה הכלכלי של הרשת; לבחון את ההשלכות הנובעות מסיומו של הסכם ההבראה, ולהבטיח שהרשת נוקטת את הפעולות הנדרשות להבטחת איתנותה הפיננסית. על הרשת להקפיד לפעול על פי כללי המינהל הציבורי התקין, ביעילות ובשקיפות. על משרד החינוך, משרד האוצר והרשת להקפיד הקפדה יתרה שהליקויים שהועלו בדוח זה והפיקוח הנדרש בגינם יקבלו מענה בכל הסכם עתידי שייחתם ביניהם.