רקע כללי
"למידה משמעותית" היא תפיסה חינוכית שטבע בשנת 2013 שר החינוך דאז הרב שי פירון (להלן - שר החינוך לשעבר או השר לשעבר). הלמידה המשמעותית נועדה לפתח בקרב התלמידים במערכת החינוך בישראל יכולת חשיבה, יצירה, לימוד עצמי ולימוד בצוות, ובד בבד לעודד חשיבה ביקורתית, יצירתית וחדשנית ושימוש בטכנולוגיית המידע - כל זאת כדי לזמן לתלמידים חוויית צמיחה קוגניטיבית, רגשית וחברתית-ערכית. תהליך הלמידה המשמעותית אמור בסופו של דבר להגדיר מחדש את בית הספר ולשנות את ייעודו של המורה. גיבוש התפיסה של למידה משמעותית הוא תוצאה של שיח בין-לאומי ער בעניין הצורך בשינוי שיטות הלמידה שהיו נהוגות עד היום, כדי להקנות לצעירים את "מיומנויות המאה העשרים ואחת", שבה מתרחשים תהליכים חברתיים, מתרחשות תמורות בשוק העבודה, וחלות התפתחויות בעולם הטכנולוגיה ובנגישות למידע.
שר החינוך לשעבר ביקש לפתח ולהעמיק את הלמידה המשמעותית ולהפוך אותה למטרה אסטרטגית הראשונה במעלה של כלל מערכת החינוך, דהיינו לקדם שינוי עמוק במבנה, באופן ובמטרות הלמידה בבתי הספר; באמצעות שינוי עמוק הנוגע לדמות התלמיד, תפקיד המורה, ותכלית העל של בתי הספר שמתחייב לצורך מתן מענה לאתגרים שעומדים בפני בוגרי מערכת החינוך במאה העשרים ואחת. באמצע 2013 הטיל השר לשעבר על הנהלת משרד החינוך את מלאכת תרגום תפיסתו לעקרונות שיגובשו בסופו של התהליך לכדי תכנית פעולה מעשית שתחייב את כלל בעלי התפקידים מערכת החינוך.
חוזר מנכ"ל מאוגוסט 2014 הגדיר את התפיסה החינוכית של הלמידה המשמעותית ומטרותיה ואת תהליכי ההוראה, ההערכה והפיתוח המקצועי הנגזרים ממנה (להלן - רפורמת הלמידה המשמעותית או הרפורמה). עם כניסתו לתפקיד בשנת 2015 אימץ שר החינוך מר נפתלי בנט את רפורמת הלמידה המשמעותית ופעל להמשך יישומה כמטרה "מספר אחת" של משרד החינוך (להלן גם - המשרד).
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ 2016 - אוגוסט 2017 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות משרד החינוך לקידום למידה משמעותית בכל בתי הספר. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: בחינת תכנון רפורמת הלמידה המשמעותית, לרבות הפקת לקחים מיישום רפורמות חינוכיות בארץ ובעולם; ניהול רפורמת הלמידה המשמעותית בידי מטה משרד החינוך והיערכותו להטמעת מרכיבי הרפורמה בבתי הספר; הטמעת הלמידה המשמעותית בבתי הספר, דרכיה ומנגנוניה; הכשרה ופיתוח מקצועי של המורים להוראה משמעותית. הביקורת נעשתה במשרד החינוך - בלשכת המנכ"ל, באגף בכיר תכנון ואסטרטגיה, ביחידות במינהל הפדגוגי, במזכירות הפדגוגית, ביחידות במינהל עובדי הוראה, בלשכת המדען הראשי ובמחוזות תל אביב ודרום של המשרד. בדיקות השלמה נערכו בשישה בתי ספר (ארבעה בתי ספר יסודיים ושני בתי ספר על-יסודיים).
הליקויים העיקריים
חסרים במרכיבי תכנון הדרושים להצלחתה של הרפורמה
מרכיבים מרכזיים בתהליך התכנון הדרושים להגדלת סיכויי הצלחתה של רפורמת הלמידה המשמעותית לא התקיימו בתהליכים שביצע משרד החינוך, ערב החלתה על כל בתי הספר. המשרד החל ביישום מרכיבי הרפורמה ללא התשתית הבסיסית שנדרשה לשם יישומה המוצלח. החסר במרכיבים אלה השפיע על טיב הטמעתה של הרפורמה והקשה את תיקון התהליכים שבבסיסה בהמשך הדרך.
עבודת מטה חסרה ואי-תכלול התכנון: הדיון על מושגי היסוד המרכזיים של רפורמת הלמידה המשמעותית ועל כיווניה האסטרטגיים ומטרותיה, גיבוש מסמך המדיניות של הרפורמה וכן חוזר המנכ"ל מאוגוסט 2014 שגובש על פי מסמך המדיניות נעשו במסגרת מהלכים מואצים לתכנון והיערכות לצורך הטמעת רפורמת הלמידה המשמעותית כדי לאפשר את החלתה בתחילת שנת הלימודים התשע"ה (ספטמבר 2014 - אוגוסט 2015), על פי המועד שהציב השר לשעבר, וכן בלי שהתקיים תהליך מובנה ממצה של חשיבה ותכנון שיבטיח את הצלחתה של הרפורמה לאורך זמן.
אי-שימוש בתמונת המצב בתהליך התכנוני לגיבוש מדיניות הרפורמה: בעת תכנונה של הרפורמה, טרם יציאתה לדרך, לא השתמש מטה המשרד במפת הידע המחקרית והיישומית הנמצאת ברשותו בנושא למידה משמעותית, והוא לא דן ברפורמות דומות שנעשו בעולם, וממילא גם לא השווה בין מאפייני מערכת החינוך בישראל למאפייניהן של מערכות החינוך במדינות אחרות שביצעו רפורמת למידה משמעותית, כדי להפיק לקחים לצורך גיבוש מושכל של מרכיבי הרפורמה. כמו כן, המשרד לא החזיק בתמונת מצב על כל בתי הספר במערכת החינוך והוא חסר תשתית נתונים שתאפשר לו לסווג את בתי הספר על פי מידת מסוגלותם ומוכנותם להטמיע את הרפורמה; בכך נפגעה יכולתו לתכנן הקצאה נכונה ואפקטיבית של המשאבים לסיוע לבתי הספר לפי צרכיהם.
אי-הסכמה על מושגי היסוד וסוגיות אסטרטגיות מרכזיות: החלטת הנהלת המשרד להחיל את תכנית ההיבחנות החדשה בכל בתי הספר כבר בשנת הלימודים התשע"ה עוררה קשיים רבים ביישום מרכיבי התכנית. נוסף לכך, המשרד המשיך לקדם את יישום הרפורמה בלי –שהצליח להביא לידי הסכמה בין כל בעלי העניין בסוגיה זו.
חסר בתרגום המדיניות למרכיבים אופרטיביים: הנהלת המשרד לא גיבשה מסמך פעולה שקבע את מרכיביה השונים של הרפורמה, לרבות יעדים ומשימות לטווח קצר וארוך, ולא פעלה לאיתור חלופות, בחינתן ודירוגן וקביעת קריטריונים להערכתן. הנהלת המשרד אף לא בחנה אפשרות ליישום הדרגתי של הרפורמה, אלא החליטה להחיל את הרפורמה כמקשה אחת על כל בתי הספר בכל שכבות הגיל, מתחילת שנת הלימודים התשע"ה, וזאת בלי שתחזיק בתמונת מצב הנוגעת למידת הבשלות והמוכנות של כל בתי הספר למהלך זה.
ניהול רפורמת הלמידה המשמעותית בידי המטה והיערכותו להטמעתה
חסמים וליקויים בניהול הרפורמה: עד פרישתה במרץ 2017 ריכזה, הובילה וניהלה המנכ"לית לשעבר את רפורמת הלמידה המשמעותית. הנהלת המשרד לא הקנתה לוועדת היגוי שהקימה לצורך ניהול הרפורמה סמכויות ושליטה על משאבים כדי להוביל את תהליך השינוי העמוק. הוועדה לא התמקדה די הצורך במשימות שלתכליתן היא הוקמה ולא דנה בשאלות יסוד הנוגעות לקידום הרפורמה, כיווניה הרצויים, יעדיה, טיב יישום משימותיה והמדדים להערכתה. בהתנהלותה לא מילאה ועדת ההיגוי את משימתה לשמש גורם-על המנווט את יישום הרפורמה, משלב בין מפעיליה ומתאם את תהליכיה.
עם הפסקת פעילותה של ועדת ההיגוי לא עמד לצד המנכ"לית לשעבר גורם אחד שהיה אחראי לניהול הרפורמה. כל יחידת מטה פעלה בנפרד לפי יעדים ומשימות שהציבה לעצמה, והיא עשתה כן בין היתר ללא תיאום עם הגורמים הרלוונטיים האחרים.
חסמים וליקויים בהיערכות גופי המטה ושילוב עקרונות הרפורמה בתחומי הדעת של החינוך היסודי: אי-הבהירות בנוגע לחלוקת תחומי האחריות בין המזכירות הפדגוגית ובין האגף לחינוך יסודי שבמינהל הפדגוגי היא חסם לקידום הלמידה המשמעותית בחינוך היסודי. רוב תכניות הלימודים לבתי הספר היסודיים לא עודכנו לפי עקרונות הלמידה המשמעותית, לא הוגדרו ההישגים המעשיים הנדרשים מהרפורמה בבתי הספר היסודיים ולא גובשו תכניות לימודים סדורות ומתאימות. כמו כן, לא ניתנו למורים בבתי הספר היסודיים לא הדרכה פדגוגית-דיסציפלינרית ולא פיתוח מקצועי בחמשת תחומי הדעת. הממצאים מעידים על קיומה של חולשה מהותית ביישום רפורמת הלמידה המשמעותית בחינוך היסודי.
ליקויים בהיערכות המזכירות הפדגוגית: כשנתיים וחצי לאחר שגיבשה המזכירות הפדגוגית מסמך המפרט את ההתאמות הנדרשות בהוראה, בלמידה ובהערכה של תחומי הדעת, היא טרם החלה לשלב בתכניות הלימודים היבטים המקדמים למידה משמעותית. משרד החינוך לא עדכן את הנהלים ואת התבחינים לכתיבת ספרי לימוד ולא בחן אם יש צורך לעדכן את חומרי הלימוד שאושרו בעבר כדי שיתאימו לעקרונות הלמידה המשמעותית.
קשיים בהטמעת הלמידה המשמעותית בתי הספר
ערב תחילת היישום של רפורמת הלמידה המשמעותית הייתה הנהלת המשרד מודעת לאתגר העצום הטמון בהטמעת השינוי הפדגוגי שבבסיס הרפורמה. אולם היא לא יצרה מנגנוני הטמעה ייחודיים ולא חיזקה את המנגנונים הקיימים, במטה המשרד ומחוזותיו, וגם לא הסירה חסמים שהתגלו בהפעלת המנגנונים במהלך יישום הרפורמה.
מנגנוני הטמעה חסרים במטה המשרד ובמחוזות: המשרד קבע כי המדריכים הכפופים למפמ"רים (מפקחים מרכזים) ישמשו כלי הטמעה מרכזי של הרפורמה. אולם הוא לא גיבש ערב החלתה של הרפורמה תכנית רב-שנתית שבה ייקבעו כמות משאבי ההדרכה הנחוצים למפמ"רים לאורך שנות הטמעתה, אף שבשנה הראשונה להחלת הרפורמה תיגבר מטה המשרד את מערך המדריכים הארציים (באמצעות תוספת ימי הדרכה), אך משנת הלימודים התשע"ז (ספטמבר 2016 - אוגוסט 2017) הוא שב וצמצם את היקף ההדרכה בלי שהתבסס על תשתית עובדתית בדבר היקף הטמעת הרפורמה ואיכותה במקצועות הדעת השונים.
קידום הלמידה המשמעותית בבתי הספר שבאחריות המחוזות היה תלוי במידה רבה במידת המוטיבציה האישית של כל מפקח ומפקח וברמת החשיבות שהוא רואה בלמידה משמעותית לעומת משימות אחרות שהוא מקדם. המשרד קבע את מכסת ההקצאה של משאבי ההדרכה למחוזות ללא עבודת מטה מסודרת וללא התבססות על תמונת מצב עדכנית בנוגע לצורכי ההדרכה של בתי הספר. מיעוט משאבי ההדרכה שהקצה המשרד להטמעת הרפורמה פגע מלכתחילה ביכולתו של המשרד לשנות מהיסוד את תהליכי ההוראה והלמידה בבתי הספר כנדרש במטרות הרפורמה.
אי-הפקת לקחים מהערכת טיב ההטמעה של מרכיבי הרפורמה: ממצאי מחקרי ההערכה של הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) ושל אגף תכנון ואסטרטגיה במשרד החינוך הצביעו על כך שרוב בתי הספר התקשו בהטמעת הרפורמה בחלק ניכר ממרכיביה המרכזיים וכי לא חל שיפור בטיב ההטמעה במהלך שלוש השנים מאז החיל המשרד את הרפורמה בבתי הספר; ככל שעולים בשלבי הגיל רוב התלמידים מדווחים שחלק הארי של מרכיבי הלמידה המשמעותית אינם מתקיימים.
בדוח האגף לתכנון ואסטרטגיה מינואר 2016 הועלו חסמים רבים בהיערכות לרפורמה בבתי הספר ובהטמעתה. בין החסמים שהועלו בדוח: עומס לימודים רב והיעדר זמן ייחודי לחקר והעמקה; היעדר ידע וכלים בקרב המורים שיסייעו בידם להטמיע את עקרונות הרפורמה והיעדר הכשרה מתאימה למורים ולמנהלים בנושא; קושי של המורים ליישם את עקרונות הלמידה המשמעותית בכיתה גדולה ומגוונת של תלמידים; מסמכים המופקים במשרד ומחוזותיו אינם מובנים למנהלים ולמורים; מורים החסרים את המוטיבציה לבצע שינוי פדגוגי; היעדר אחידות וסטנדרטים; וחסרים בתשתית פיזית שאינם מאפשרים לבתי הספר ליצור סביבה מעצימה ללמידה משמעותית.
הנהלת המשרד וועדת ההיגוי לא בחנו, לנוכח ממצאי הדוחות האמורים, את הנחות היסוד של הרפורמה ושל התכנית ליישומה. הן לא בחנו לא את טיב מנגנוני היישום ולא את קצב השינוי ומיקודו, שלביו וחלוקת האחריות לביצועו.
חסרים בהכשרה ובפיתוח מקצועי של מורים להוראה משמעותית
היעדר תכנית הכשרה מערכתית להוראה המקדמת למידה משמעותית: המשרד לא גיבש תכנית כוללת לפיתוח מקצועי של מורים. על אף החיוניות שאנשי מקצוע חיצוניים יהיו חברים בוועדת ההיגוי כגורמים מומחים בתחום הכשרה ופיתוח מקצועי של מורים, לא שיתף משרד החינוך בוועדת ההיגוי נציגים מהמועצה להשכלה גבוהה, ממוסדות הכשרה אקדמיים ומרשויות מקומיות וכן נציגים מגופים הפועלים בשטח, כמו מחוזות המשרד ובתי הספר. היעדר שיתופם של גורמים אלה הגביל מלכתחילה את יכולתה של הוועדה לקבוע מטרות ארוכות טווח ולהכריע בסוגיות ליבה הנוגעות לנושא זה.
בשנות הטמעתה הראשונות של הרפורמה הותיר מינהל עובדי הוראה את המורים בבתי הספר ללא הכוונה שיטתית, ללא ידע וללא כלים שיסייעו בידם ליישם שיטות הוראה ולמידה חדשות שכבר ניתן להן ביטוי בחומרי הלימוד. הוא לא גיבש תכנית אחידה מתוך ראייה מערכתית ארוכת טווח לפיתוח מקצועי של המורים משלב ההכשרה ובמהלך חייהם המקצועיים בתחום ההוראה לקידום למידה משמעותית.
היעדר יוזמות של האגף לפיתוח מקצועי: האגף לפיתוח מקצועי לא גיבש תהליך פיתוח מקצועי ארוך טווח, מקיף ומערכתי לקביעת דפוסי הוראה חדשים הנדרשים לקידום למידה משמעותית, והוא גם לא בחן את המסגרות התקציביות הדרושות לתהליך מעין זה.
ההמלצות העיקריות
על משרד החינוך לשקול לעגן את רפורמת הלמידה המשמעותית בהחלטת ממשלה; מהלך זה עשוי לעלות את הרפורמה גבוה יותר בסדר העדיפות הלאומי ולהעניק לה גיבוי ארוך טווח ומחויבות רחבה יותר מצד בעלי העניין וגם מבחינת הצרכים התקציביים והצורך בשיתוף פעולה שיביא לידי הסרת חסמים ביישומה.
על המינהל הפדגוגי למסד את הדרך שבה ניתן יהיה להנחיל בבתי ספר נוספים את הפעילות הפדגוגית המצטיינת של בתי ספר חלוצים הנוגעת לחידושים בשיטות הוראה ולמידה וארגונן.
על הנהלת המשרד להבהיר את חלוקת תחומי האחריות בין המזכירות הפדגוגית ובין האגף לחינוך יסודי שבמינהל הפדגוגי בכל הנוגע לחינוך היסודי כדי לשפר הטמעתם של תהליכי למידה והוראה חדשים בבתי הספר היסודיים.
על המזכירות הפדגוגית להוביל, בשיתוף יחידות המטה הנוגעות בדבר, תהליך שינוי פדגוגי עמוק. עליה לפתח תכניות לימודים חדשות, לעדכן את הנהלים, וכן את התבחינים ואת חוזרי המנכ"ל העוסקים באישור ספרי לימוד באופן שספרי הלימוד יתאימו לתפיסה ולמטרות של הלמידה המשמעותית.
על מטה המשרד ומחוזותיו לרכז נתונים מעודכנים וממצים על ההערכות הבית-ספריות בחטיבה העליונה ועל בסיסם לנתח את הקשיים והבעיות העולים מתכנית ההיבחנות החדשה ויישומה, ובמידת הצורך לפתור אותם כדי לצמצם את השלכותיהם השליליות ולהפיק את מרב התועלת מתהליך זה.
על הנהלת המשרד ועל מנהלי המחוזות לנתח את תמונת המצב השבה ועולה מממצאי מחקרי ההערכה הייעודית של ראמ"ה ומסקרי מדדי יעילות וצמיחה בית ספרית (המיצ"ב) המעודכנים ולעמוד על נקודות התורפה של מנגנוני ההטמעה הקיימים במטה ובמחוזות, לשפרם ולחזקם ולשקול הוספת מנגנוני הטמעה חלופיים ייחודיים.
על מינהל עובדי הוראה, בשיתוף האגף לפיתוח מקצועי, לקדם מענה פרטני לשאלות היסוד הנוגעות להוראה משמעותית באופן שיבטיח לאורך זמן קיומה של מדיניות פדגוגית עקבית ואחידה שתמצה את אמצעי ההדרכה ואת אמצעי הפיתוח המקצועי בתוך בית הספר ומחוצה לו בשלבים השונים של ההתפתחות המקצועית של המורים.
סיכום
בעקבות מגמות כלל-עולמיות במערכות החינוך ולנוכח מרכזיותו של תחום החינוך בחברה, בכלכלה ובערכיה של מדינת ישראל, הניע שר החינוך לשעבר הרב שי פירון את רפורמת הלמידה המשמעותית במערכת החינוך בישראל. הרפורמה רואה בשיפור איכות תהליכי הלמידה ושיטות ההוראה מפתח ליצירת מדיניות חינוכית עדכנית וחדשנית אשר תוכל לעמוד באתגרים שעמם מתמודדת מערכת החינוך במאה העשרים ואחת. תרגום תפיסה זו לשפת המעשה חייב את מטה משרד החינוך לתכנן ולהיערך לשינוי עמוק "חובק כול" - שינוי הנוגע לתחום החינוך על כל רבדיו ולכל המעורבים בעשייה החינוכית המערכתית בתוך משרד החינוך ומחוצה לו.
אולם מממצאי הדוח עולה שהנהלת המשרד, לרבות ראשי יחידות המטה המרכזיות, לא הובילו את מערכת החינוך לשינוי של ממש ולאורך זמן בכל הנוגע להיבטים המרכזיים של רפורמת הלמידה המשמעותית. יחידות המטה המרכזיות וכן גורמים אחרים רלוונטיים פעלו אמנם לקידומה של רפורמת הלמידה המשמעותית, אך לא היה בזה די לצורך יצירת תשתית מספיקה להטמעה ממשית ולאורך זמן של מרכיבי הרפורמה. בנסיבות אלה, איכות השינוי הפדגוגי תלויה במידה רבה ביוזמה, ביצירתיות ובחשיבה ביקורתית של צוותי החינוך בבתי הספר לצד משאבים וכלים שהצליחו לגייס ולפתח בעצמם.
לנוכח חשיבות הלמידה המשמעותית למערכת החינוך בישראל, על הנהלת משרד החינוך לחזור ולבטא את מחויבותה ארוכת השנים לקידום רפורמת הלמידה המשמעותית, שעליה הצהירה זה מכבר, ולהובילה עד ליישומו המלא של השינוי בתהליכי הלמידה, ההוראה וההערכה. בכלל זה עליה לבחון מחדש את התנאים שיגדילו את סיכויי הצלחתה של הרפורמה ולנקוט פעולות אפקטיביות הנגזרות מכך לשם יישומה. עליה למפות ולנתח את החסמים והבעיות שפגעו בקידום מרכיבי הרפורמה ובהתבסס על כך להגדיר את אבני היסוד ההכרחיים להגשמתה, כך שכל גורמי המשרד יפעלו על פי תובנות משותפות ואחידות; עליה לקבוע גורם שיוביל את הרפורמה ולהקנות לו סמכויות וכלים לפעול לאורך זמן. בנוסף, על הנהלת המשרד לבחון האם, כפי שהניח המשרד בתחילת הדרך, ניתן לקדם את הרפורמה במסגרת שגרת העבודה, המבנים והמשאבים הקיימים. בנוסף עליה לשתף בתהליך, באופן מובנה, גופים נוספים שהם בעלי עניין והשפעה כרשויות המקומיות והמוסדות להשכלה הגבוהה. על משרד החינוך גם להבטיח כי שינוי עמוק וארוך טווח מסוג זה יגובה ברציפות במדיניות ממשלתית ובהשרשת תרבות עבודה משרדית שתאפשר את יישומה למען השגת שינוי בעל ערך מוסף גבוה למערכת החינוך בישראל.