יתרות מטבע החוץ (להלן - יתרות המט"ח או היתרות) המוחזקות בבנק ישראל (להלן - בנק ישראל או הבנק) גדלו בשנים 2008-2011 בשיעור חד, מכ-28 מיליארד דולר לכ-75 מיליארד דולר. בתקופה זו עד יוני 2010, נוהלו היתרות בהתאם לחוק בנק ישראל, התשי"ד-1954. ביוני 2010 נכנס לתוקפו חוק בנק ישראל, התש"ע-2010 (להלן - החוק החדש) ובו נקבע כי הוועדה המוניטרית שהוקמה בחוק רשאית לשנות באישור שר האוצר את העקרונות שעל פיהם מחליט נגיד בנק ישראל (להלן - הנגיד) על הרמה הרצויה של יתרות מט"ח לטווח ארוך. כן נקבע בחוק החדש שהוועדה המוניטרית בהתייעצות עם שר האוצר תתווה את הקווים המנחים למדיניות ההשקעה של היתרות. קודם כניסת החוק החדש לתוקפו היו הסמכויות בנושאים אלה בידי הנגיד, ולא נדרשו אישור של שר האוצר או התייעצות עמו. לפי הוראות החוק החדש נותרו סמכויות בידיו של הנגיד עד הקמת הוועדה המוניטרית. בתקופה שבה נעשתה הביקורת כיהן כנגיד פרופ' סטנלי פישר.
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-דצמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את התהליכים שבאמצעותם קבע הבנק את הרמה הרצויה של יתרות המט"ח לטווח ארוך ואת סדרי הניהול של השקעת היתרות בשנים 2008-2011. עיקר הביקורת נעשתה בחטיבת השווקים בבנק (להלן - חטיבת השווקים או החטיבה). בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
הבנק מנהל את יתרות המט"ח במקצועיות, ושם בשנים האחרונות דגש רב על שיפור תהליכי ניהול יתרות המט"ח ועל שכלול האמצעים הטכנולוגיים העומדים לרשותו. עם זאת, בביקורת נמצאו היבטים אחדים הטעונים שיפור, וחלקם כבר הוסדרו במהלך הביקורת.
1. על הבנק לבחון ולהגדיר מהו השינוי בעקרונות המחייב את אישורו של שר האוצר על פי החוק החדש.
2. הקווים המנחים למדיניות ההשקעות של יתרות המט"ח, השיטות לניהול הסיכונים הפיננסיים והלא פיננסיים שלהן, העקרונות למדידת התשואה שלהן ודרגות החופש לביצוע ההשקעות על ידי החטיבה נמצאים במסמכים ובמערכות מתקופות שונות, ואינם מאוגדים במסמך מתכלל אחד.
3. נמצא כי אין תיעוד לדיונים מנובמבר 2009 ועד נובמבר 2011 בהם נבחן עדכון ההרכב המטבעי של הנומרר לאור השינוי המהותי שחל בשימושים השונים.
4. נמצא שוועדת מט"ח והוועדה המצומצמת פועלות בלא נהלים כתובים שמסדירים את פעילותן ואת יחסי הגומלין ביניהן. עוד נמצא שחטיבת השווקים לא עדכנה חלק מנהליה במשך כמה שנים, אף שחלו שינויים בדרכי עבודתה.
5. יעילותם של הצעדים שנקטה החטיבה כדי להפחית את הסיכון שעלה בסקר הסיכונים לא נבדקה על ידי גורם מחוץ לחטיבת השווקים - כגון מנהל הסיכונים בבנק או מנכ"ל הבנק (שמונה על ידי הנגיד כאחראי לריכוז הטיפול בסקר הסיכונים) או גורם אחר מחוץ לחטיבה.
6. נמצאו כמה ליקויים טכניים בפיקוח ובבקרה של חטיבת השווקים על עבודת חדר העסקאות בבנק.
7. הטיפול של הבנק בניגוד עניינים אפשרי של עובדי הבנק נמשך זמן רב וטרם הסתיים.
8. בבנק חסר נוהל סיווגים למסמכים רגישים שיסדיר את דרכי התיעוד והשמירה של המסמכים, הפצתם, הגדרת מורשי הצפייה בהם, עדכונם, ומעקב אחר העתקיהם.
9. בלשכת הנגיד ובלשכת שר האוצר אין תיעוד של תוכן פגישות העבודה והתיאומים שהתקיימו ביניהם ועסקו בין היתר ביתרות המט"ח.
סיכום והמלצות
נכון למועד סיום הביקורת, דצמבר 2011, בנק ישראל החזיק וניהל יתרות מט"ח בשווי של כ-75 מיליארד דולר. על הבנק ומשרד האוצר להשלים ולהסדיר את הליך ההתייעצות לקביעת הקווים המנחים למדיניות ההשקעה של היתרות, לפי הוראות החוק החדש.
על הבנק להשלים את עדכון הנהלים שיסדירו את פעילותו בתחום המט"ח, לרבות חלוקת תפקידים ברורה ומניעת ניגודי עניינים פוטנציאליים של עובדי הבנק.
לדעת משרד מבקר המדינה, החוק החדש והשינויים הארגוניים הכרוכים בו, ובכללם הקמת הוועדה המוניטרית, הם צעדים מבורכים שפותחים הזדמנות לשפר את ההיבטים שהועלו בדוח ביקורת זה ואת סדרי הניהול של יתרות המט"ח שמחזיק הבנק, לטובת המשק הלאומי.