ב-2004 נחתם הסכם בין משרד הביטחון לחברה (להלן - הספק) לתכנון, פיתוח, הקמה, הספקה, אחריות, תחזוקה, הדרכה והטמעה של מערכת מסוימת. עד למועד סיום הביקורת, בנובמבר 2011, תוקצבה המערכת במספר מיליארדי ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-נובמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול פעולות ההדרכה להטמעת המערכת. נבדקו הפעולות להדרכת המשתמשים, הפעולות שנעשו לשמירת כשירותם והליך מסירת העבודה לספק. הביקורת נעשתה בצה"ל ובמטה התכנית שבמשרד הביטחון (להלן - משהב"ט).
עיקרי הממצאים
צה"ל לא פעל על פי האמור בהוראות הקבע שלו לגיבוש תכנית קליטה והטמעה של המערכת בד בבד עם שלב הפיתוח שלה. הוא לא נערך מבעוד מועד להטמעתה, ופרסם תכנית קליטה והטמעה שלה רק בינואר 2010, כשנה ומחצה לאחר שהתחילה ההטמעה ביחידות.
על פי ההסכם שנחתם עם הספק, הטמעת המערכת ביחידה הראשונה הייתה אמורה להתבצע על ידי מדריכים של הספק, ובד בבד היו אמורים סגלי הדרכה צה"ליים לקבל הכשרה להדרכת המערכת והטמעתה. סגלים אלו היו אמורים לקבל את האחריות לביצוע ההדרכה לשאר היחידות לאחר שהספק יסיים להטמיע את המערכת ביחידה הראשונה. התברר כי גם אחרי שהסתיימה ההטמעה ביחידה הראשונה המשיך הספק בפעולות ההדרכה וההטמעה ביחידות נוספות במשך כשנתיים, בעלות של עשרות מיליוני ש"ח. זאת, בלא שנחתם עמו הסכם מבעוד מועד ובלא שניתן מבעוד מועד פטור ממכרז כנדרש בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 ובתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הבטחון), התשנ"ג-1993.
מטה התכנית במשהב"ט וצה"ל המשיכו להעסיק את הספק בשנות התקציב 2009-2011 במתן שירותי הדרכה והטמעה של המערכת שעלותם הסתכמה כאמור בעשרות מיליוני ש"ח, אף שלא היה ברשותם תקציב מאושר למטרה זו. בכך הפרו משהב"ט וצה"ל את הוראת משרד הביטחון ואת פקודת המטכ"ל שנקבעו לפי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, ולפיהן הממשלה רשאית להוציא בשנת כספים מסוימת רק את הסכומים הנקובים כהוצאה בחוק התקציב השנתי לאותה שנה.
בדיקת סיכומי הדרכת המערכת ביחידות העלתה, כי לסיכומי ההדרכה של חלק ניכר מהיחידות שנבדקו לא צורפה רשימת המשתתפים. בחלק מהרשימות שצורפו לא פורטו ציוני המשתתפים.
בתשע מתוך 25 הדרכות שבהן נמצאו ליקויים, לא נכחו בעלי תפקידים חיוניים, או שנוכחותם לא הייתה מלאה, או שלא עמדו במבחנים.
בבדיקת סיכומי ההדרכה של 21 יחידות שעברו מגרסה אחת של המערכת לגרסה משופרת נמצא כי ב-13 (60%) מהן הוסמכו פחות ממחצית בעלי התפקידים שנדרשת הסמכתם.
צה"ל החל לתכנן את המהלכים הנדרשים כדי לאפשר את שמירת כשירותם של משתמשי המערכת רק בתחילת שנת 2010, מועד שבו הושלמה הסבתן של מספר יחידות לשימוש במערכת, אף על פי שהצורך בכך הוכר כבר בתחילת ביצועו של הפרויקט. במועד סיום הביקורת, בנובמבר 2011, עדיין לא הסתיימה עבודת המטה בנושא.
סיכום והמלצות
מהדוח עולות שתי בעיות יסוד: (1) צה"ל לא נערך מבעוד מועד להכשרת סגלי הדרכה שלו לשם קבלת אחריות על ביצוע הטמעת המערכת, כמתוכנן מלכתחילה. נוכח זאת בגמר הסבת היחידה הראשונה נמסרה הדרכתן של יחידות נוספות לספק. בכך יצר צה"ל תלות בגורם חיצוני למשך תקופה של כשנתיים מעל למתוכנן. אי-ההיערכות הביאה לכך שצה"ל ומשהב"ט המשיכו להעסיק את הספק בביצוע ההדרכה ללא תקציב מאושר, ובלי שמשהב"ט בחן חלופות להמשך ביצוע ההדרכה, ובהן יציאה למכרז. (2) היחידות שהוסבו למערכת טרם הגיעו, במועד סיום הביקורת, לרמת הידע הנדרשת למיצוי יכולותיה, וזאת בין היתר בגלל ליקויים בביצוע ההדרכות, ובהם נוכחות חלקית של ממלאי תפקידים מרכזיים; ואי-מיסוד מתכונת להמשך שיפור רמת הידע של המשתמשים.
בהתחשב בעובדה ששלב ההדרכה הוא השלב הראשוני והבסיסי בהטמעת המערכת, שאין בו די כדי להגיע למיצוי יכולותיה, שיושג רק כאשר המשתמשים יגיעו לרמת בקיאות ושליטה מספקת במערכת, מן הראוי שצה"ל יסיים את היערכותו בנושא, ובכלל זה יקבע מתכונת להמשך שיפור רמת הידע, לרבות תנאי סף ומדדים להצלחה, ויוציא אותה מהכוח אל הפועל. השלמת ההיערכות בתחום זה תאפשר למצות את מלוא הפוטנציאל של המערכת. כמו כן, על צה"ל ומשהב"ט לבדוק מהם הנסיבות והגורמים שמנעו את ההיערכות לביצוע המשך הטמעת המערכת על ידי סגלי הדרכה צה"ליים, ולהפיק מכך את הלקחים הנדרשים לעתיד לגבי פרויקטים אחרים.