מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ" (להלן - החברה), בהיותה חברה ממשלתית, כפופה לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - החוק), ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - התקנות). מתחילת שנת 2009 עד ספטמבר 2011 פרסמה החברה 135 מכרזים פומביים ו-178 מכרזים לביצוע מטלות שהוגדרו "פרויקטים בטיחותיים ועבודות דחופות".
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2010 עד ינואר 2012 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין, ניהול תשעה מכרזים, שני פרויקטים בחברה והעסקת עשרה יועצים חיצוניים על ידי החברה. הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה (להלן - המשרד), ברשות החברות הממשלתיות, ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים ובאגף התקציבים במשרד האוצר.
עיקרי הממצאים
1. בתנאים שנקבעו במכרזי החברה לא נכללו רכיבי איכות, כגון ניסיון קודם בעבודה מול המציע. עובדה זו אינה מאפשרת לחברה לנצל את ניסיון העבר שלה בעבודתה מול הקבלן.
2. עוד העלתה הביקורת כי החברה לא פיתחה מערכת לניהול שוטף של הנתונים לגבי המכרזים, ובכלל זאת לא ריכזה נתונים לגבי המכרזים, נתונים משווים ונתונים על חריגות מהמכרז ומתקציבו. כמו כן הביקורת העלתה כי החברה לא ניהלה תיקי מכרזים הכוללים את כל מסמכי המכרז, כגון: פרוטוקולים של הוועדות; החלטות שהתקבלו לגבי המכרזים; שינויים שבוצעו במסגרת המכרזים. מסמכי המכרז פזורים, אם כן, בין כל מחלקות החברה. כמו כן לא כל המסמכים של תהליך המכרז נסרקים ונשמרים במערכת ניהול המסמכים הממוחשבת של החברה. ניכר אפוא חסר של תיק המרכז את כל מסמכי המכרז הקשורים בפרויקט.
3. במכרז מסוים הגישה חברה ב' שתי הצעות מחיר שונות. ועדת המכרזים לא פסלה את ההצעה אלא בדקה כל הצעה בנפרד, כאילו כל אחת מהשתיים הוגשה כדין.
4. מכרז "עד הלום" פורסם קודם להשלמת התכנון המפורט של הפרויקט. החברה לא ביצעה את כל הבדיקות הדרושות, כולל הכנת תקציב הפרויקט. בעקבות השינוי בשיטת הבנייה גדלה עלות הפרויקט בכ-7.8 מיליון ש"ח באחד מסעיפי החוזה. כמו כן, מנהל הפרויקט ביקש תוספות ניכרות לכמויות החומרים שנדרשו לביצוע הפרויקט לעומת הכמויות בחוזה המקורי דבר שהגדיל את עלות הפרויקט בכ-6.5 מליון ש"ח. החברה לא ביצעה הליך של הפקת לקחים בגין תוספות אלה. הפרויקט הסתיים כשבעה חודשים לאחר המועד המתוכנן המקורי.
5. בהליך מכרז, פרויקט הפרדה מפלסית כפר גבירול (להלן - כפר גבירול), פסלה החברה טכניקה מסוימת לביצוע הפרויקט, ואף הצהירה על כך בסיור הקבלנים. ואולם, במהלך ביצוע הפרויקט אישרה החברה לקבלן שזכה במכרז להשתמש בטכניקה שנפסלה. אישור של שימוש בטכניקה שנפסלה לשימוש במפורש על ידי החברה, לאחר חתימת הסכם עם הקבלן הזוכה, אינה עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין ופוגעת בעקרון השוויון בין המתמודדים במכרז.
6. במהלך ביצוע פרויקט כפר גבירול נמצאו אי-התאמות רבות בהשוואה לאי התאמות בפרויקטים אחרים, דוגמת חוסר התאמה של חומרים או של רכיבים בפרויקט לרמות האיכות הנדרשות בחוזה עם הקבלן. עובדה זו מלמדת על כך שהגורמים המפקחים על עבודת הקבלן מטעם החברה לא עשו די כדי שהעבודות בפרויקט ייעשו בצורה היעילה ביותר ובהתאם לתכנון המוקדם. הכביש נפתח לתנועה בראשית ספטמבר 2009, ועבודות השלמה הסתיימו במרץ 2012, כלומר כשנתיים וחצי ממועד הסיום על פי החוזה.
7. נמצאו חמישה מקרים שבהם הורו עובדי החברה ליועצים או לקבלנים להתחיל לבצע עבודה עוד לפני קבלת אישור ועדת מכרזים, ללא חתימת חוזה ובניגוד לחוק חובת המכרזים ולנוהלי ההתקשרות של החברה עם בעל מקצוע מומחה. בחלק מן ההתקשרויות, הגורמים אשר הורו לסַפָּק לבצע את העבודות אינם נמנים עם עובדי החברה, אלא משמשים כמנהלי פרויקטים וכמתכננים אשר היוו גורם מקצועי וניהולי בעבודות שונות ואינם מחזיקים בסמכות כלשהי בנושא זה.
8. החברה העסיקה ארבעה עובדים בכירים לשעבר, שפרשו מהחברה כמה חודשים קודם לחתימת חוזה הייעוץ, כיועצים חיצוניים בניגוד לתקנות ולנהלים.
9. החברה הוסיפה את משרדו של היועץ המשפטי לשעבר למאגר יועציה המשפטיים בלי שפנתה פומבית כדי לאפשר למשרדי עורכי דין נוספים להיכלל במאגר. בכך פעלה בניגוד לעקרון השוויון ובניגוד לסעיף 5(ג) לתקנות.
10. מינואר 2008 עד אוגוסט 2011 חתמה החברה על 63 חוזים שעיקרם "בדיקת ובקרת כמויות". מעיון במסמכי החברה נמצא, כי ב-47 מתוך החוזים הללו זכתה חברה ו'. היקף התשלומים לחברה ו' בגין החוזים האלה מסתכם בכ-16.5 מיליון ש"ח. הביקורת בדקה 20 חוזים (מתוך 47), וב-12 מהם הייתה חברה ו' מועמדת יחידה בוועדת ההתקשרויות.
11. בשני פרויקטים לא ביצעה החברה פעולות תיאום מוקדמות בינה לבין חברות התשתית כפי שנקבע בנוהל החברה. היעדר התיאום המוקדם הביא בחלק מן המקרים לתלות ברצונן הטוב של חברות תשתית שונות. כך גם גדלות עלויות הפרויקט, וביצועו מתעכב.
12. בחודשים אוקטובר 2008 עד ינואר 2010 שלחה הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים 60 פניות מקצועיות לחברה בנושאי בטיחותית ותשתית. לא נמצא כי החברה טיפלה באופן הולם בפניות הללו או שהתייחסה אליהן במקצועיות ובענייניות הראויות.
13. במהלך ביצוע פרויקטים ועבודות אחרות באתרי עבודה שונים הציבה החברה בהנחיית המשרד שלטי חוצות גדולים בדרכים בין-עירוניות, וזאת ללא קבלת היתר כנדרש על פי דין.
סיכום והמלצות
מטרת המכרזים היא להבטיח שוויון הזדמנויות בין המתמודדים בכוח ולהבטיח לעורך המכרז את מרב היתרונות הכלכליים. החברה היא נאמן הציבור, ובתור שכזה היא מופקדת על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבת לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה. כאשר החברה מתקשרת בחוזים לביצוע עבודות ציבוריות, עליה להקפיד על יישום הוראות הדין, קל וחומר כאשר מדובר בעבודות תשתית רחבות היקף.
משרד מבקר המדינה העלה ליקויים כבדי משקל בניהול הפרויקטים שבאחריות החברה ובבקרה עליהם, ובכלל זאת חוסר תיאום עם גורמים שונים בטרם ביצוע הפרויקטים, וכן תכנון וביצוע לוקים בחסר, שגרמו בהמשך לפגיעה באיכות הפרויקטים, לעיכוב בלוח הזמנים ולחריגה מהתקציב המוגדר. כמו כן, הועלו ליקויים משמעותיים בהתקשרויות עם יועצים, ובכלל זאת לגבי עובדי החברה לשעבר שפרשו ולגבי העסקת חברה חיצונית בצורה שאינה תואמת את כללי המינהל התקין.