היערכות הממשלה לביטוח רכוש ותשתיות מפני אסונות

​מיקומה של מדינת ישראל באזור השבר הסורי-אפריקני ושבר יגור מעמיד אותה בסכנה של רעידת אדמה הרסנית. לבד מִסַכנה זו, עורף מדינת ישראל ותשתיותיה חשופים לפגיעה ולנזקים כבדים עקב התלקחות אפשרית של מלחמה כוללת.

על פי נתוני הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל, עלות רכושה הקבוע, על בסיס מאוחד ברוטו, הייתה ב-31.12.10 כ-445 מיליארד ש"ח. בסכום זה נכללים, בין היתר, נכסי תשתית אזרחיים שערכם כ-251 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2011 - ינואר 2012 בדק משרד מבקר המדינה את היערכות הממשלה לביטוח רכוש מפני רעידת אדמה הרסנית ונזקי מלחמה כוללת. יצוין כי ניהול הסיכונים של נזקי רעידת אדמה נעשה באמצעות מנגנוני ביטוח, ואילו הפיצוי בגין נזקי מלחמה מנוהל באמצעות קרן פיצויים ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) . הביקורת כללה גם מעקב אחר תיקון ליקויים שעליהם הצביע מבקר המדינה בדוח 58ב  בעניין פיצוי גופים ציבוריים על נזק ישיר שנגרם להם במלחמת לבנון השנייה. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר - באגף החשב הכללי (להלן - אגף החשכ"ל), באגף התקציבים, ברשות המסים, וברשות החברות הממשלתיות; במשרד החינוך; במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה); ברשות שדות התעופה; בחברות הממשלתיות האלה: ענבל - חברה לביטוח בע"מ, חברת רכבת ישראל בע"מ, מע"צ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ, חברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, חברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ, חברת החשמל לישראל בע"מ, מקורות חברת המים בע"מ, חברת נמלי ישראל פיתוח ונכסים בע"מ וחברת נמל חיפה בע"מ. בדיקות השלמה נעשו בגופים נוספים לפי הצורך.

עיקרי הממצאים

1. ועדת הקרן הפנימית באגף החשכ"ל, האחראית לקביעת מדיניותה ודרכי פעולתה של הקרן הפנימית לביטוחי הממשלה (להלן - הקרן הפנימית) , לא קבעה יעדים למבנה ההון המיטבי של הקרן, לא הגדירה מטרות לצבירה בקרן ולמותר לציין כי לא הגדירה את היתרות הנדרשות לצבירה, לא על בסיס ענפי ולא על בסיס מצטבר. הוועדה לא קבעה את מידת התחלופה הרצויה בין צבירת היתרות בקרן הפנימית לבין ביטוחי המשנה.

2. אף שבדוח 58ב הצביע מבקר המדינה בין היתר על ליקוי בניהול היתרות של קרנות ייעודיות, מדיניות ניהול הנזילות של החשכ"ל אינה מתייחסת לרמת הנזילות הנדרשת בגין הקרן הפנימית וקרן הפיצויים , וטרם נקבע שיעור היתרות שעל החשכ"ל להחזיק בגין קרנות אלו.

3. הביקורת העלתה ליקויים בתחום הביטוח של חברות תשתית ממשלתיות חיוניות למשק: היעדר הערכות של ערך הכינון של הרכוש הקבוע שבבעלותן ובאחריותן לצורך ביטוחו, ליקויים בתדירות עדכונן והיעדר הערכות מקצועיות בדבר הנזק האפשרי המרבי (MPL) לצורך ביטוח מפני נזקי רעידות אדמה. ליקויים אלה, בשילוב מדיניות ביטוח סלקטיבית של הרכוש הקבוע בחלק מן החברות, מעלים את החשש לקיומם של ביטוחי חסר בחברות בהתממשות רעידת אדמה.

4. נמצא כי הפיקוח והבקרה של הממשלה באמצעות רשות החברות הממשלתיות על מדיניות הביטוח של החברות הממשלתיות בכלל ושל חברות תשתית חיוניות למשק בפרט אינם מספקים.

5. משרדי החינוך והתחבורה אינם מתנים הקצאת כספים לביצוע פרויקטים ברשויות המקומיות בעשיית ביטוח. אם תתרחש רעידת אדמה הרסנית ויינזקו פרויקטים שלא בוטחו כנדרש, צפוי שיוגשו בקשות לשיקום והקמה מחודשת של פרויקטים מתקציב המדינה.

6. בעת שינוי שיטת הרישום החשבונאי והעמדת היתרה הרשומה בקרן הפיצויים על 0 בשנת 2007, היה על משרד האוצר לחשב את היתרה שהייתה אמורה להיזקף לזכות הקרן על פי הוראות החוק ולקבוע תכנית פעולה שתאפשר לקרן לממש את ייעודה על פי החוק. מאחר שהדבר לא נעשה, נפגעה היכולת להשתמש בקרן לפיצוי בגין נזקי מלחמה.

7. היתרות בקרן הפיצויים, אשר באוגוסט 2011 הגיעו לכ-3.4 מיליארד ש"ח, לא יוכלו לשמש מקור מספיק לפיצוי על נזקי מלחמה כוללת. אי-שמירת יתרות מספיקות פוגעת ביכולת הקרן לממש את ייעודה על פי החוק ולפצות ניזוקים בעת הצורך.

8. במשך השנים נחלשה הזיקה הביטוחית של קרן הפיצויים, ואין הקרן פועלת בהתאם לעקרונות מקובלים בתחום הביטוח. נמצא גם כי הקרן אינה מכינה דוחות כספיים.

9. אף שעברו כ-15 שנה מפרסום דוח מבקר המדינה בעניין פיצוי על נזקים לחפצים ביתיים , עדיין לא תוקן הליקוי שעליו הצביע המבקר בעניין הפעילות המבוצעת להגדלת מספר המבוטחים בביטוח רשות לחפצים ביתיים באמצעות קרן הפיצויים, ומספר המבוטחים בביטוח זה נמוך במיוחד.

10. נמצא כי מאז מלחמת לבנון השנייה ופרסום דוח מבקר המדינה 58ב שעסק בנושא לפני כארבע שנים, טרם הוסדר פתרון ביטוחי מערכתי לגידור נזקי מלחמה של גופים ציבוריים. לגופי תשתיות ממשלתיות חיוניות למשק אין פוליסת ביטוח הולמת מפני נזקי טרור ומלחמה. חלק מהגופים מסתמכים באופן מוחלט על קרן הפיצויים כמקור לפיצוי, בעוד משרד האוצר פועל להחרגתם מקבלת פיצוי. בפעילות משרד האוצר להחרגה ללא הסדרת פתרון מערכתי ביטוחי אחר יש משום הסרת האחריות של הקרן ושל משרד האוצר כחלק מהאחריות הכוללת של הממשלה.

סיכום והמלצות

הביקורת העלתה שורה של ליקויים בהיערכות המדינה לביטוח מפני נזקי רעידת אדמה הרסנית ומלחמה כוללת. עוד העלתה הביקורת כי חלק מן הליקויים שעליהם הצביע משרד מבקר המדינה בדוחות קודמים טרם תוקנו. החשיפה הניכרת של נכסי המדינה ונכסי אזרחיה לנזקי מלחמה ורעידת אדמה הרסנית, אשר אינה מגודרת מראש באופן ביטוחי הולם, מעלה חשש להשפעות כלכליות רוחביות קשות וארוכות טווח על המשק. השפעות אלה עלולות להתפתח עד כדי משבר כלכלי אם יתרחשו אירועים אלה, שבו מחד גיסא יידרשו משאבים רבים לניהול המשברים בטווח המידי והקצר ומאידך גיסא יידרשו משאבים רבים לשיקום הנזקים לרכוש ולתשתיות שלא בוטחו, לצורך אספקת שירותים חיוניים.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי היה כי קרן הפיצויים תנוהל על פי עקרונות המקובלים בעולם הביטוח, ובכלל זה יצירת זיקה ביטוחית ברורה בין התשלומים הנגבים מהציבור ובין תשלום הפיצויים, ניהול סיכונים הכולל בין היתר היערכות ביטוחית על מנת לעמוד בדרישות החוק, הכנת תרחישי ייחוס של נזקי מלחמה, קביעת סכום היתרות שיש לצבור בקרן ורמת הנזילות הנדרשת, רכישת ביטוחי משנה בחו"ל, הסתייעות בשירותים מקצועיים של אקטואר ככל שניתן, הנפקת כתבי כיסוי לפי הצורך ותמרוץ התקנת אמצעים למניעת נזקים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי על משרד האוצר להפעיל, באמצעות הכלים העומדים לרשותו, מנגנוני פיקוח על פעילות הקרן, כמקובל בתחום הביטוח.

מדינת ישראל באמצעות ממשלת ישראל היא בעלת השליטה בחברות תשתית ממשלתיות חיוניות למשק, והיא משתמשת ברשויות סטטוטוריות ובגופים אחרים כזרוע ארוכה למימוש מדיניותה ואספקת שירותים חיוניים לציבור. הממשלה מקצה לכך משאבים רבים, בין היתר באמצעות תקציב המדינה ובאמצעות תשלומים הנגבים מהציבור עבור שירותים חיוניים. לכן, על הממשלה בשם המדינה לפעול ביתר שאת להסדרת פתרון ביטוחי מערכתי ולפקח בכל האמצעים העומדים לרשותה, לרבות באמצעות רשות החברות הממשלתיות, על הגופים הפועלים מטעמה, כדי לוודא שהם מטפלים כנדרש בגידור החשיפה שלהם בעוד מועד, באמצעות מדיניות ביטוח הולמת לאסונות המוניים.