בשנים 2004 עד 2007 השקיעה התעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א) בתחום מטוסי האימון, כ-30 מיליון דולר. באוקטובר 2003 אישר מנכ"ל התע"א דאז, מר משה קרת, את "סביבת האימון וההדרכה" כמנוע צמיחה של התע"א, הכולל הספקה של שירותי הדרכה ותמיכה לחילות האוויר, הים והיבשה משלב מיון החניכים לחיל ועד לסיום הפעילות המבצעית. תחום מטוסי האימון מהווה נדבך מרכזי מסביבת האימון.
במסגרת זו בחנה התע"א את האפשרות לפתח ולייצר מטוס אימון צבאי מתקדם, המאופיין בעלויות תפעול ורכש נמוכות משמעותית מהקיימות. התע"א איתרה את חברת INC, AVIATION TECHNOLOGY GROUP (להלן - ATG) (הנמצאת בדנוור קולורדו בארה"ב) אשר הוקמה לפיתוח ולייצור מטוס סילוני המיועד לשוק האזרחי (MK-10) עם מאפיינים דומים לאלה שהגדירה התע"א למטוס אימון צבאי (MK-20 לדגם האימון הבסיסי ו-MK-30 לדגם האימון המתקדם) (להלן - פרויקט ה"ג'אבלין" או התכנית).
ביוני 2004 הציגה הנהלת התע"א לדירקטוריון, כי ATG תזדקק למקורות כספיים חיצוניים של כ-120 מיליון דולר לצורך פיתוח המטוס, ייצורו ושיווקו. כמו כן, הציגה הנהלת התע"א לדירקטוריון כי חיל האוויר והחלל הישראלי (להלן - חיל האוויר) יהיה בין הלקוחות הפוטנציאליים. דירקטוריון התע"א אישר את ההשקעה בכפוף לקבלת האישורים הנדרשים על פי דין ועל פי אבני הדרך שקבע.
ההשקעה של התע"א ב-ATG הייתה לצורך כניסה לפיתוח ולייצור מטוס אימון צבאי, ופיתוח המטוס האזרחי (MK-10) היווה תנאי הכרחי לפיתוח המטוסים הצבאיים. התע"א תכננה, בין השאר, למכור את מטוסי האימון הצבאיים לחיל האוויר הישראלי - את מטוס האימון הבסיסי (MK-20) כמחליף ל"צוקית" , ואת מטוס האימון המתקדם MK-30)) כמחליף ל"עיט" .
בדצמבר 2007 הודיעה ATG לתע"א על עצירת פיתוח מטוסי האימון בשל קשיים בגיוס הכספים הנדרשים להמשך הפיתוח. בעקבות עצירת פיתוח מטוסי האימון על ידי ATG, מחקה התע"א בדוחות הכספיים ליום 31.12.07 את מלוא השקעתה ב-ATG, והכירה בהפסד בסכום של 25 מיליון דולר.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק מספטמבר 2007 ועד ינואר 2008 את תהליך קבלת ההחלטות בתע"א להשקיע בתחום מטוסי האימון, את בדיקות הכדאיות הכלכלית שערכה התע"א, ואת יחסי הגומלין בין התע"א לבין חיל האוויר בנוגע להצטיידות חיל האוויר במטוסי האימון הצבאיים לדגם הבסיסי ולדגם המתקדם. הביקורת נערכה בתע"א - בלשכת המנכ"ל, בחטיבת כלי טיס צבאיים - בהנהלת החטיבה ובמפעל להב , בלשכת היועץ המשפטי ובארגון הסמנכ"ל לכספים; במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) - בלשכת היועצת הכלכלית למערכת הביטחון (להלן - יועכ"ל), ובלשכת היועצת המשפטית למערכת הביטחון (להלן - יועמ"ש), במינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר); במשרד האוצר - ברשות החברות הממשלתיות; ובחיל האוויר - במטה ובלהק ציוד.
עיקרי הממצאים
סיכונים להצלחת התכנית והטיפול בהם
הנהלת התע"א לא בדקה ביסודיות מספקת את ההשלכות ממימוש אפשרי של סיכוני התכנית, במיוחד כאלה שיגרמו להפסקת הפיתוח על ידי ATG. כמו כן, לא נבחנו ביסודיות האמצעים שהוצגו להפחתת הנזק ממימוש אותם סיכונים, ולא ניתן ביטוי כספי למשמעות הסיכונים.
גיוס הכספים על ידי ATG היה תנאי לקידום הפיתוח ולהצלחת התכנית, אך בהצעתו של ה"צוות האדום" להורדת הסיכון של אי-גיוס הכספים, על ידי העברת הידע לבעלות התע"א, לא היה כדי להפחית משמעותית את הסיכון של העיסקה; זאת בהתחשב בעובדה שללא גיוס הכספים והשלמת הפיתוח, ערך הידע שיועבר לתע"א יפחת מאוד.
התכנית העסקית של המטוס האזרחי שהובאה לאישור הדירקטוריון ביוני 2004 הציגה רווח זעום בשיעור היוון נמוך . בשיעור היוון של 15% היה צפוי הפסד. נוכח זאת, ונוכח העובדה ש-ATG היא חברת הזנק, ומשקיעים פיננסיים מצפים לתשואה גבוהה כפיצוי על הסיכון, פחתו סיכויי מימון התכנית על ידי משקיעים פיננסיים. שיקול זה לא הועלה בדיוני הדירקטוריון בבואו להעריך את כדאיות התכנית וסיכוניה.
התע"א לא הגדירה במפורט את דרישות המעבר בין תצורת המטוס הבסיסי (MK-10) למתקדם (MK-30), והסתפקה בהגדרה ראשונית, ולא בחנה את מלוא העלויות הכרוכות בכך. הגדרה מפורטת זו הייתה נחוצה, בגלל החשיבות הרבה של עמידה בלוחות הזמנים של התכנית לאימוץ המטוס על ידי חיל האוויר הישראלי ולסיכוי השיווק לחילות אוויר זרים, המהווים לקוחות פוטנציאליים.
תהליכי הבדיקה לקראת ההחלטה להשקיע בתחום מטוסי האימון
שיעורי ההיוון שעל פיהם בדקה התע"א את הכדאיות הכלכלית להשקעה ב-ATG טרם אישור ההשקעה ביוני 2004 היו 6% עד 8% בלבד. שיעורי היוון אלה לא נתנו ביטוי מספיק לסיכונים הכרוכים בייצור המטוס האזרחי - טכנולוגיים, שיווקיים ואלה הקשורים בגיוס מקורות הון , כמקובל בעסקאות מסוג זה.
הנהלת התע"א לא הציגה לדירקטוריון ביוני 2004, בבואו לאשר את העיסקה, את העובדה שפרמיית הסיכון שעל בסיסה נערכו החישובים נמוכה ביחס לסיכונים של העיסקה. באותה ישיבה אישרו הדירקטורים את העיסקה ללא שבחנו סוגיה מהותית זו.
בידי התע"א לא הייתה בחינה יסודית ועצמאית של פוטנציאל שוק הנישה לדגם האזרחי של מטוס ה"ג'אבלין".
בטרם כניסתה להשקעה בפרויקט הנהלת התע"א לא בחנה ביסודיות מהן סך העלויות הדרושות לפיתוח ולייצור סדרתי של הדגם המתקדם של מטוס האימון, שהתבסס על פיתוח הדגם האזרחי, והסתפקה ב"הערכת אצבע".
הנהלת התע"א הציגה לדירקטוריון התע"א ביוני 2004, כי בכוונת ATG להשיג רישיון עבור המטוס במרס 2007, דבר שלא התיישב עם בדיקת הנאותות מינואר 2004, שבה עלה כי לוח זמנים זה אינו ריאלי. דהיינו, הנהלת התע"א לא הציגה לדירקטוריון נתון שכולל תוספת עלות בגין הדחייה בלוח זמנים והמשמעויות הנובעות מכך, דבר המקטין את כדאיות ההשקעה.
הנתונים שהציג מנהל חטיבת כלי טיס צבאיים לדירקטוריון ובהם נותחו, בין היתר, הסיכונים של הפרויקט והאמצעים להפחתתם, היו מוטים להצגת הפרויקט ככדאי כלכלית. על בסיס נתונים אלה אישרו הדירקטורים התקשרות בעיסקה, שהביאה בסופו של דבר להפסדים ניכרים.
אישור הממשלה לתע"א להשקיע ב-ATG
התע"א השקיעה ביוני 2004 סכום של 6.25 מיליון דולר בחברת ATG, על ידי מתן הלוואה המירה למניות של חברת ATG. השקעה זו נעשתה בטרם קבלת אישור הממשלה, שניתן רק כשנה לאחר מכן, במאי 2005. במסלול מימון זה לא קוימו דרישות החוק לקבלת אישור הממשלה בטרם ביצוע ההשקעה.
בדיקת הכדאיות הכלכלית של השקעה על ידי רשות החברות
בדיקה של סבירות החישוב לכדאיות הכלכלית של ההשקעה שנתנה התע"א לרשות החברות הייתה צריכה לעורר אצל רשות החברות סימני שאלה לגבי שיעור ההיוון שבו נערך החישוב, נוכח הפער הגדול בין שיעור היוון זה לבין שיעור היוון שעשוי היה לשקף את הסיכונים הכרוכים בהשקעה.
מתן הלוואות ל-ATG על ידי התע"א
הסכם ההתקשרות בין התע"א לבין ATG מיוני 2004 לא תאם את החלטת הדירקטוריון שקדמה לה, שלפיה תשקיע התע"א 2 מיליון דולר נוספים עם קבלת מקדמה מלקוח בסך 10 מיליון דולר, ולא בעת התחייבות לקוח לרכוש את המטוס, התחייבות שניתן היה לבטל במקרים מסוימים.
החלטת דירקטוריון התע"א מדצמבר 2005 אינה מתיישבת עם החלטת הממשלה ממאי 2005, ולפיה נדרש לקבל תשלום בסך 10 מיליון דולר כתנאי להשקעת התע"א בסך 2 מיליון דולר נוספים.
המשך השקעת התע"א בפיתוח ובייצור מטוסי ה"ג'אבלין"
החריגה בלוחות הזמנים להשלמת הפיתוח של המטוס ולקבלת הרישוי האזרחי בכשלוש שנים, סיכנה את אימוץ המטוסים על ידי חיל האוויר.
לא נמצא כי במסגרת דיוני הנהלת התע"א נוהלו דיוני מעקב אחר הגידול הניכר בעלויות הפיתוח וההתארכות בלוחות הזמנים, עד הבדיקה שביצע צוות המומחים כשנתיים לאחר שהדירקטוריון החליט לאשר את ההשקעה בפרויקט.
בינואר 2007 לא היה בתע"א אומדן של עלות ביצוע השינויים הטכנולוגיים הנדרשים להתאמת המטוס האזרחי לדרישות השוק הצבאי.
טרם המלצת הנהלת התע"א לדירקטוריון לאשר הלוואה/השקעה נוספת היו בידי הנהלת התע"א נתונים המצביעים על כך, שחל פיגור בלוחות הזמנים להשלמת מטוס האימון לחיל האוויר הישראלי; חל גידול ניכר באומדן עלויות הפיתוח של הפרויקט; נדרשו שינויים טכנולוגיים בתכנון המטוס על מנת להתאימו לדרישות השוק הצבאי; הסיכוי לגיוס משקיעים פיננסיים נמוך מאוד, ושיעור התשואה הצפוי של ההשקעה לא היה אטרקטיבי למשקיע הפיננסי. נתונים אלה אמורים היו להעלות ספק בדבר הכדאיות הכלכלית להמשך ההשקעה של התע"א ב-ATG.
החוברות שכללו את חוות הדעת שהכינו יועצים חיצוניים לגבי הכדאיות הכלכלית להמשך ההשקעה ב-ATG, נשלחו לחברי הדירקטוריון לאחר הישיבה שבה החליט הדירקטוריון לאשר את המתווה שהציגה לו הנהלת התע"א שכלל, בין היתר, אישור הלוואה/השקעה ל-ATG בסך 18 מיליון דולר. מן הראוי היה שהנהלת התע"א תמסור לחברי הדירקטוריון את החוברות האמורות, שכללו מידע חשוב בנוגע לכדאיות הכלכלית להמשך ההשקעה ב-ATG, טרם ישיבת הדירקטוריון ולא לאחריה. זאת כדי שהדירקטורים יוכלו לעיין, לבחון ולשקול את הנושא טרם הדיון על המתווה שהציגה ההנהלה. זאת ועוד, ראוי היה שחברי הדירקטוריון היו מקיימים את הדיון ומקבלים החלטה לאחר שעיינו בחומר.
פניות התע"א למשהב"ט ולרשות החברות לאישור השקעה נוספת ב-ATG
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה, שבאפריל 2007 הציגה התע"א למשהב"ט נתונים המצביעים על כדאיות כלכלית גבוהה יותר לעומת הנתונים שהוצגו לדירקטוריון התע"א בינואר 2007 בדיון שבו הוא קיבל החלטה לאשר את המתווה שהציעה הנהלת התע"א; מתווה זה כלל, בין היתר, אישור הלוואה/השקעה נוספת ל-ATG בסכום של 18 מיליון דולר. זאת, בלי שחלו שינויים בנתונים בין המועדים.
יחסי הגומלין בין ההשקעה של התע"א ב-ATG לבין חיל האוויר ומשהב"ט
התע"א הציעה באפריל 2006 לחיל האוויר להאריך את חיי ה"צוקית" על ידי כך שתפעיל עבורו - עד שהוא יוכל להפעיל את מטוסי ה-MK-20 - את מערך ה"צוקית" לתקופה של ארבע עד שש שנים. התע"א לא בחנה באפריל 2006 מהי העלות התפעולית המתוכננת להארכת חיי ה"צוקית"; עלות שחושבה כשנה יותר מאוחר, והוצגה לדירקטוריון התע"א במאי 2007, ואשר הייתה אמורה להסתכם בכ-20 ועד 24 מיליון דולר; עלות, שעלולה להשפיע על הכדאיות הכלכלית של כלל התכנית.
לא נמצאו סימוכין לכך שלתע"א היה אומדן מלא של סך העלויות בפרויקט, הכולל את עלות ביגור מטוס ה"ג'אבלין", כפי שהציע מנכ"ל התע"א ביוני 2007 לחיל האוויר ולמנה"ר, כמו גם את תוספת עלות השינויים הטכנולוגים הנדרשים על מנת להתאים את מטוס האימון הצבאי לדרישות חיל האוויר, שעלולים להסתכם בעשרות מיליוני דולרים. התע"א גם לא בחנה את ההשפעה של תוספת העלויות בפרויקט, ובהן עלות הארכת חיי ה"צוקית" ועלות הביגור, המסתכמות בעשרות מיליוני דולרים, על הכדאיות הכלכלית של כלל העיסקה.
בתע"א לא נמצאו סימוכין לכך שנבדקה הכדאיות הכלכלית של הצעתה לחיל האוויר להחליף את מטוסי ה"צוקית" בלבד, ללא החלטה על החלפת מטוסי ה"עיט".
סיכום והמלצות
ביוני 2004 הציגה הנהלת התע"א לדירקטוריון תכנית שאפתנית ובעלת פוטנציאל מבטיח שנועדה להחזיר את התע"א לייצר מטוסי אימון צבאיים אשר ישתלבו בתכנית רחבה יותר, "הסביבה האימונית", שהייתה אמורה להיות מנוע צמיחה חשוב לתע"א. באותה עת הועלה בדיונים בהנהלת התע"א, כי מנוע צמיחה זה עשוי לתרום לה מכירות של עד 500 מיליון דולר. לתכנית המוצעת ייחסו הנהלת התע"א והדירקטוריון יתרונות חשובים, ובהם שיתוף פעולה של התע"א עם חברת הזנק אמריקנית (ATG) שהוקמה במטרה לייצר מטוס סילון קטן דו-מושבי, בעל תכונות דומות למטוס צבאי, שנועד ללקוחות אזרחיים, מטוס שאופיו יותר ספורטיבי מאשר שימושי. שיתוף הפעולה היה צפוי להפחית משמעותית את העלויות וזמן הפיתוח, ובעקבות כך להפחית את ההשקעה של התע"א ולהקטין את סיכוני הפרויקט.
הצלחת התכנית הייתה מותנית בקיום מספר תנאים. בבדיקות שעשתה הנהלת התע"א לקראת הדיון בדירקטוריון ובנתונים אשר הוצגו בישיבה עצמה הוצגו לדירקטוריון סיכונים, כולל האמצעים אשר נועדו להפחית את התוצאות של מימוש הסיכונים. אולם האמצעים שהוצגו לא היה בהם כדי לענות על השלכות הסיכונים שימומשו. כמו כן, הנתונים שהוצגו לדירקטוריון ובהם נותחו, בין היתר, הסיכונים של הפרויקט והאמצעים להפחתתם, היו מוטים להצגת הפרויקט ככדאי כלכלית. בסופו של דבר התממשו הסיכונים והתכנית כשלה.
על התע"א להפיק לקחים מדוח זה, בדגש על הליקויים המשמעותיים המתייחסים לתקופה שטרם אישור הפרויקט, בנושאים הבאים: בדיקת כדאיות של פרויקטים, בכלל זה, בדיקת ההשלכות ממימוש אפשרי של סיכונים והאמצעים להפחתת הנזק מאותם סיכונים, ובחינת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים על פי שיעורי תשואה המפצים על הסיכונים הכרוכים בהם.