שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה"ל

​בדברי ההסבר לתיקון  חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986 (להלן - החוק) צוין, כי מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות. החוק קובע מספר מסגרות שבהן יתאפשר שירות של חיילי חובה מחוץ לסדר כוחות (סד"כ) צה"ל - ובהן: משמר הגבול, שירות בתי הסוהר, משטרת ישראל (להלן - מ"י), ושירות מוכר בגופים שתכלית פעילותם היא ביטחון המדינה ותושביה במסגרת משרד הביטחון (להלן - המשרד) ויחידות סמך של המשרד ושל משרד ראש הממשלה (להלן - קטגוריה א'), ושירות מוכר במסגרת משרדי ממשלה נוספים, שתכליתו להשיג יעד ביטחוני-לאומי באחד התחומים שנקבעו בחוק (להלן - קטגוריה ב'). החיילים  המוצבים במסגרות אלה משרתים ביחידות צבאיות מחוץ לסד"כ הצה"לי (להלן - ימ"ל). בשנת 2008 שירתו ביחידות אלו כ-10,400 חיילים (חוגרים וקצינים) בשירות חובה.

פעולות הביקורת

בחודשים אוגוסט 2008 - מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הקשורים לשירות של חיילי חובה בימ"לים. הביקורת התמקדה בשירותם של חיילי חובה המשרתים במסגרות שאינן עוסקות במשימות צבאיות-ביטחוניות מובהקות - במ"י, במשרד החינוך ובמשרד - המהווים מעל לשליש מסך החיילים המשרתים בימ"לים. בחודשים מאי ואוקטובר 2009 נבדק הבסיס המשפטי להצבתם של חיילים בחובה בלשכת הקשר "נתיב". הביקורת נערכה במשרד: באגף ארגון, בקרה ומינהל (אגף אב"ם), באגף הביטחוני-חברתי ובאגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון (להלן - אגף היועמ"ש); בצה"ל: באגף התכנון (אג"ת) ובאגף כוח אדם (אכ"א); במשרד לביטחון הפנים, במ"י, במשרד החינוך ובלשכת הקשר "נתיב" (להלן - "נתיב"). ביקורת השלמה נערכה במשרד האוצר.

עיקרי הממצאים

מקורות כוח האדם בצה"ל

על פי נתוני צה"ל, בשנים הקרובות צפוי מחסור במקורות כוח אדם בשירות חובה של אלפי חיילים. לדעת צה"ל, המענה למחסור זה הוא, בין היתר, על ידי מיצוי מרבי של כוח האדם, והגדלת מקורות כוח האדם בשירות חובה, לרבות הקטנת היקף החיילים המשרתים מחוץ לסד"כ.

בחינת סוגיית שירות חיילי חובה מחוץ ליחידות צה"ל

ועדת בן בסט, שבחנה את סוגיית קיצור שירות החובה בצה"ל, המליצה בינואר 2006, בין היתר, "להימנע משימוש בחיילי חובה להספקת שירותים ציבוריים אחרים כגון: משטרה, חינוך, בריאות וכדומה". בפברואר 2006 הטילה הממשלה על שר הביטחון לבחון, יחד עם משרדי הממשלה והגופים הנוגעים לעניין, את ההמלצה בדבר הפסקת שירות חיילי החובה מחוץ לסד"כ צה"ל, ולהציג לממשלה הצעות ליישומה. לאחר שצוות פנימי של מערכת הביטחון המליץ על צמצום משמעותי של השירות מחוץ ליחידות צה"ל, התכנס במאי 2008 צוות בין-משרדי לבדיקת הסוגיה. במועד סיום הביקורת, מעל לשלוש שנים מאז החלטת הממשלה, עבודת הצוות הבין-משרדי טרם הסתיימה.

שירות חובה במ"י

1.  לצורך עמידה במשימות מ"י וכדי לפתור את בעיות המחסור בכוח אדם ובתקציב, הוקצו למ"י חיילי חובה, המוצבים ברובם ביחידות הסיור המבצעיות. ממסמכים ומפגישות עבודה של נציגי משרד מבקר המדינה עם מפקדי תחנות, קצינים נוספים ושוטרים עולה, כי הפעלת שוטרי החובה במ"י (להלן - שח"ם) במתכונת הנוכחית אינה משיגה ככלל את ייעודה. הסיבות העיקריות לכך הן: גילם הצעיר של שוטרי השח"ם והיעדר ניסיונם, שפוגעים באופן קשה הן בתפקודם הם והן בתפקודם של שוטרי הקבע שאליהם הם מתלווים; קיום קושי בהפעלתם מאחר שהרוב המכריע של שוטרי השח"ם הן נשים, דבר המקשה לדבריהם על יכולתה של מ"י לפעול. בשל תקופת השירות הקצרה יחסית של נשים בצה"ל בהשוואה לגברים, והצורך בהכשרה ובצבירת ניסיון כדי להתמודד עם המשימות המוטלות עליהן, פרק הזמן שנותר למיצוי יכולתן של שוטרות השח"ם הוא קצר ביותר - ומתמצה בעיקר בחודשים האחרונים לשירותן; משך השירות הקצר של שוטרות השח"ם גורם גם לתחלופה גדולה של כוח אדם, על כל המשתמע מכך.

2.  בדוח ביקורת שפרסם אגף הביקורת ונציב תלונות הציבור במשרד לביטחון הפנים בפברואר 2007 צוינו ממצאים דומים ובסיכום נכתב, בין היתר, כי "כתוצאה מכך, לדעת מפקדים, נפגעים באופן חמור השירות לאזרח, כושר ההרתעה של המשטרה, תדמיתה ואמון הציבור בה".

3.  בינואר 2006 קבעה הממשלה, כי המשרד, המשרד לביטחון הפנים ומשרד המשפטים יפעלו לתיקון החוק, באופן שניתן יהיה לשבץ משרתי חובה בכלל יחידות המשטרה, לרבות אלו העוסקות במאבק בפשיעה ובאכיפת חוקי התנועה. במועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר החלטת הממשלה על הצורך בתיקון החוק, טרם הושגה הסכמה בין הגורמים בדבר התנאים להמשך שירותם של חיילים במ"י, וממילא טרם תוקן החוק. על כן, ממשיך להתקיים ההסדר הנוכחי, שבו מחד, אין מיצוי יעיל של פוטנציאל חיילי שח"ם, כשמאידך, צה"ל זקוק להם למשימותיו. יש בהמשך המצב עד כדי בזבוז של משאב לאומי זה.

שירות מוכר במסגרת המשרד

הצוות הפנימי המליץ על צמצום של 40% במספר החיילים המוקצה למשרד, המלצה שאישרו הרמטכ"ל ושר הביטחון. בפועל הקיצוץ מומש באופן חלקי בלבד.

הסדרים משפטיים להצבת חיילי חובה ב"נתיב"

1.  בצווים שהתקין שר הביטחון בפברואר 2004 ובמאי 2005 נפקד מקומו של "נתיב", והוא לא הופיע עוד כמסגרת שבה מתאפשר שירות של חיילים בשירות חובה. למרות זאת, בשנים אלה, המשיך הימ"ל ב"נתיב" להתקיים כבעבר.

2.  במהלך המחצית השנייה של שנת 2005 התקיימה סדרה של פגישות של נציגי "נתיב" ונציגי אגף היועמ"ש בשאלה האם אופי הפעילות של "נתיב" מצדיק הכללתו בקטגוריה ב', כפי שהיה בעבר, או בקטגוריה א' כפי שדרשו נציגי "נתיב". בשל הדעות השונות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ובעיקר בשל העובדה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא אישרה את הכללתו בצווים שהתקין שר הביטחון בשנים 2004 ו-2005, הן לתכלית ביטחון והן להשגת יעדים ביטחוניים-לאומיים, ראוי היה להציג לשר הביטחון את ההתלבטות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ואת המשמעויות השונות הנגזרות מכך. בפועל המשרד לא העלה את הנושא לשר הביטחון, אלא נקט פעולות כדי "להכשיר" בדיעבד את ימ"ל "נתיב".

3.  ביולי 2006 פרסם שר הביטחון שני צווי שירות ביטחון. לא נמצא סימוכין לכך, שהממשלה וועדת החוץ והביטחון של הכנסת היו מודעות להוספת "נתיב" לקטגוריה א' וכי הן אישרו את צירופו, כנדרש בחוק.

אחריות המשרד ליישום החוק

1.  הוראת המשרד קובעת, כי האגף הביטחוני-חברתי הוא גורם המטה במשרד המרכז את הטיפול בנושא סיוע חיילים מחוץ לסד"כ לגופים שנקבעו בצו שירות ביטחון (קביעת שירות מוכר לפי סעיף 26א לחוק), התשנ"ו-1996. בביקורת עלה, כי האגף אינו מבצע כל פעילות הקשורה לשירות חיילים במסגרת שירות מוכר.

2.  במצב שבו המשרד אינו ממלא את תפקידו כגורם מטה המרכז את הטיפול בהשמת חיילים בחובה בימ"לים בכלל ובתכנון כוח האדם השנתי המוקצה למשימות מחוץ לסד"כ והתקשרות מול הגופים השונים בפרט, צה"ל מקבל החלטות הנוגעות להקצאת כוח האדם למשימות מחוץ לסד"כ באופן עצמאי, מתוך ראייה חד-צדדית, ולא מתוך ראייה כללית הבוחנת את צורכי כלל הגופים המסתייעים.

סיכום והמלצות

בדברי ההסבר לתיקון החוק צוין, כי "מאז ראשית ימי המדינה הוטלו על צה"ל, בצד יעדו העיקרי - הגנת המדינה - גם שליחויות ביטחוניות-לאומיות נוספות; יוצאי צבא משרתים את שירותם הסדיר הן במסגרת מערכת הביטחון וזרועותיה הלא צבאיות והן בשליחויות ובפעולות אחרות התורמות להשגתם של יעדים ביטחוניים-לאומיים אחרים, כגון: חינוך, עלייה וקליטה ועוד".

כפי שעלה בדוח ביקורת זה, חלק מהחיילים המשרתים במ"י אינם באים לידי מיצוי בתפקידיהם, ותרומתם לעתים היא ב"מילוי שורות" עקב מחסור בכוח אדם מקצועי. עוד עלה, ששירות חיילי חובה בימ"ל "נתיב" התנהל במשך שנים מספר ללא הסדר חוקי. בשל הדעות השונות בנוגע לאופי פעילותו של "נתיב", ובעיקר בשל העובדה שוועדת החוץ והביטחון של הכנסת לא אישרה את הכללתו בצווים שהתקין שר הביטחון בשנים 2004 ו-2005, ראוי היה להציג לשר הביטחון את ההתלבטות בנוגע לאופי הפעילות של "נתיב" ואת המשמעויות הנגזרות מכך.

שירות חיילי חובה במסגרות שנבדקו מעלה שאלות ערכיות בנוגע להשגת יעדי החוק: אם הצבתם של חיילים בשירות חובה במסגרות אלה במתכונת הנוכחית אכן מהווה שליחות ביטחונית-לאומית, או שהיא תחליף זול לכוח עבודה אזרחי. עמדת משרד האוצר, ולפיה המניע להצבת חיילים בגופים מחוץ לצה"ל הוא תקציבי, רק מתווספת לשאלות אלה. הדברים מקבלים משנה חשיבות נוכח העובדה, שכאמור, לצה"ל מחסור בכוח אדם לשירות סדיר.

לפיכך, על כל הגורמים המעורבים, וביניהם - צה"ל, משרד הביטחון והגופים בהם משרתים חיילי חובה מחוץ לצה"ל - לגרום לכך, שהמשאב האנושי, שצה"ל מעמיד לרשותם, אף על פי שהוא עצמו נזקק לו, ינוצל ביעילות מרבית. אי-השלמת עבודת הצוות הבין-משרדי לבחינת השירות מחוץ לסד"כ היא למעשה הנצחת המצב הקיים על מגרעותיו, והתעלמות מהצורך בקביעת המלצות אופרטיביות למיצוי כוח אדם המועבר מצה"ל לימ"לים. ראוי אפוא, שהצוות הבין-משרדי יסיים בהקדם את עבודתו ויגיש המלצותיו לממשלה, תוך תיקון הליקויים שעלו בדוח ביקורת זה. מעבר לכך, על המשרד למלא את תפקידו בכל הנוגע לריכוז הטיפול בהשמת חיילים בשירות חובה בימ"לים.