חיילי צה"ל בשירות קבע ממלאים משימות ותפקידים ביטחוניים-לאומיים, בין היתר, במסגרות שמחוץ לסדר הכוחות הצה"לי (להלן - גופים חיצוניים), וזאת בעיקר במקרים שלצה"ל יש עניין שתפקידים אלה יאוישו על ידי חייליו. לשם כך, מקצה צה"ל תקני קבע ייחודיים (להלן - תק"י) מתוך מאגר שיאי כוח האדם העומד לרשותו. תקנים אלה מאושרים על ידי אגף התכנון שבמטכ"ל (להלן - אג"ת) וממומנים על ידי הגופים החיצוניים.
בסוף שנת 2008 היו בצה"ל כ-1,400 תק"י , וביניהם אלוף אחד, חמישה תתי-אלופים, 19 אלופי-משנה, 155 סגני-אלופים ומאות רבי-סרנים וסרנים. חלק מהתקנים הוקצו לטובת ארגונים או פרויקטים מסוימים, וחלק אחר למילוי תפקידים ולמשימות מוגדרות. בשנת 2008 חייב משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) את הגופים החיצוניים בגין כלל התק"י בכ-295 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני 2008 עד ינואר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הניהול והתקצוב של מערך התק"י בצה"ל, בין היתר, בהיבטים של מדיניות הקצאתם ותהליכי אישורם בצה"ל ובמשהב"ט (להלן - מערכת הביטחון), ההתחשבנות בין מערכת הביטחון לבין הגופים החיצוניים, וכן מנגנוני הבקרה שמקיימת מערכת הביטחון על התק"י. הביקורת נערכה במשהב"ט: באגף התקציבים (להלן - את"ק) , באגף הכספים, במינהל למחקר, פיתוח אמל"ח ותשתית לייצור (להלן - מפא"ת); בצה"ל: באג"ת, בחיל האוויר והחלל ובזרוע היבשה. ביקורות השלמה נערכו במשרד האוצר, במשרד הפנים, בשירות הביטחון הכללי, במוסד למודיעין ותפקידים מיוחדים וביחידת מתאם הפעולות בשטחים.
עיקרי הממצאים
תהליך אישור תק"י
צה"ל לא קבע נהלים המפרטים את הכללים בנוגע לאישור הצורך בתק"י. מצב זה מאפשר אישור תק"י שלא לצורך, תוך דלדול מאגר שיאי כוח אדם העומד לרשות צה"ל, או לחלופין, יש בו כדי להביא לדחייה לא מוצדקת של בקשות גופי צה"ל וגופים חיצוניים לאישור תק"י, תוך פגיעה בפעילותם ובבקרה של אג"ת על תהליך אישורם.
חלק מהתק"י ממלאים תפקידים בעלי מאפיינים אזרחיים מובהקים, כגון תפקידים במערך הכספי, בתחום המינהלי ובתפקידי מטה. לא נמצא כי אג"ת בחן את החלופה של איוש תפקידים על ידי תק"י, אל מול החלופה לאיושם על ידי אזרחים.
הקצאת תק"י ממאגר שיאי כוח האדם של צה"ל
ככלל, צה"ל אינו מקבל שיאי כוח אדם תמורת אלה שהקצה כתק"י לגופים חיצוניים. זאת, גם כאשר מדובר בתק"י שמפעילים גופים חיצוניים המתוקצבים בתקציב המדינה, דוגמת משרדי ממשלה.
משרד האוצר ונציבות שירות המדינה לא קבעו מדיניות ולא פרסמו כללים בנושא, ובכלל זה את האפשרויות: להקפיא שיאי כוח אדם בגופים המתוקצבים כנגד קבלת תק"י, כך שלא ניתן יהיה לעשות בהם שימוש; לאייש שיאים של גופים אלה בתק"י; להפעיל בהם תק"י מעבר לשיאים העומדים לרשותם; או להעביר מהגופים המתוקצבים לצה"ל את שיאי כוח האדם בגין התק"י שקיבלו. בהיעדר כללים בנושא, יש גופים חיצוניים שמקפיאים שיאים כנגד קבלת תק"י ויש כאלה שאינם עושים כך.
קביעת שיא כוח אדם קבע מובהק בצה"ל
שיא כוח אדם קבע מובהק בצה"ל נקבע בהתאם לסיכום בין אגף התקציבים במשרד האוצר לבין את"ק מאוקטובר 2003, ומנוהל על ידי אג"ת. משך שנים מחלקות התכנון והארגון באג"ת, העוסקות בתכנון ובהקצאת כוח האדם בצה"ל, לרבות תק"י, לא היו מודעות למסגרות שיאי כוח אדם קבע מובהק שעמדו לרשות צה"ל על פי הסיכום האמור. בפועל, העמיד את"ק לאג"ת מסגרות שיאי כוח האדם קבע מובהק, שהיו נמוכות מהמסגרות שבסיכום. מנתוני את"ק עולה, כי בשנים 2007 ו-2008 הוא הותיר בידיו עתודות של מאות שיאי קבע מובהק ללא ידיעת המחלקות האמורות באג"ת.
קביעת מסגרת חלקית של שיאי כוח אדם, ללא ידיעת הגורמים הנוגעים באג"ת, העוסקים בתכנון ובהקצאת כוח אדם, יש בה כדי להשפיע על שיקוליהם בשגרה, בבואם להחליט על אישור או על דחייה של בקשות גופי צה"ל להקצאת תקנים, לרבות תק"י, וזאת נוכח יתרת כוח האדם המצומצמת שבידיהם.
קביעת תעריף להתחשבנות עם גופים חיצוניים
1. על אף העיקרון העולה מהוראות משהב"ט, ולפיו גוף חיצוני ישלם לצה"ל את מלוא עלות התק"י, התעריף להתחשבנות עם גופים חיצוניים שקובע את"ק אינו מגלם את כלל העלויות שחלות על צה"ל.
בעת חיוב גופים חיצוניים בגין תק"י השתתפות את"ק עושה שימוש בתעריפי התחשבנות לא אחידים, שלעתים כוללים מרכיב גמלה ולעתים לא. כמו כן, אין באת"ק נוהלי עבודה בדבר אופן קביעת התעריף להתחשבנות עם הגופים החיצוניים המתוקצבים בתקציב המדינה, המפעילים את התק"י.
2. התעריף להתחשבנות, שאת"ק גובה מגופים חיצוניים שאינם מתוקצבים בתקציב הביטחון, כולל מרכיב גמלה. בשנת 2008 תמחר את"ק מחדש מרכיב זה. התברר, כי משך שנים גבה משהב"ט מהגופים החיצוניים בגין עלות תק"י סכומים הנמוכים משמעותית מאלו המתחייבים, המסתכמים במיליוני ש"ח.
עד סוף 2007, תשלום הגמלאות לפורשי צה"ל שולם ברובו המוחלט על ידי משרד האוצר. למרות זאת, את"ק לא דיווח לו אודות ההכנסות שגבה מהגופים החיצוניים בגין מרכיב הגמלה, וממילא לא העביר הכנסות אלה לרשותו. בכך הגדיל את"ק בצורה לא תקינה את תקציב הביטחון בעשרות מיליוני ש"ח בשנים האחרונות, על חשבון תקציב המדינה. הדבר התאפשר נוכח ליקויים בבקרה מצד אגף התקציבים במשרד האוצר על התנהלות את"ק. על כן, ראוי שמשרד האוצר יפעל מול משהב"ט להחזרת הכנסות אלה לאוצר המדינה.
תק"י בפרויקטים ביטחוניים של שיתוף פעולה עם מדינות זרות
חלק מהתק"י עוסקים בפרויקטים של שיתוף פעולה ביטחוני בין מדינת ישראל למדינות זרות, המתבצעים בתעשיות הביטחוניות. במפא"ת, העוסק בייזום ובקידום של פרויקטים אלה, אין נהלים בנושא קביעת גובה תשלום התעשיות למשהב"ט בגין תק"י בהתחשב במכלול הנתונים הרלוונטיים, ובכלל זה העלות שמשלם מפא"ת לצה"ל בגינם והתועלת שיש לצה"ל מביצוע הפרויקט.
בתקציב הביטחון מנוהל סעיף הכנסה אחד, המרכז את כלל הכנסות מפא"ת בגין התקורות הניהוליות בפרויקטים של שיתוף פעולה עם מדינות זרות, ובכלל זה ההכנסות בגין תק"י. שיטת רישום זו של הכנסות בגין תק"י אינה מאפשרת קיום בקרה תקציבית ראויה - לא מצד מפא"ת ולא מצד את"ק.
סיכום והמלצות
המשאב האנושי בצה"ל הוא חשוב ויקר ביותר. לכן, נדרשת בחינה מעמיקה והגדרה מחייבת של אמות המידה לניהול מערך ייחודי של חיילי צה"ל בשירות קבע, הממלאים משימות ותפקידים ביטחוניים-לאומיים, בין היתר, במסגרות שמחוץ לסדר הכוחות הצה"לי. במקרים אלה, נדרשות בחינות יסודיות של הוכחת האינטרס הצה"לי בביצוע המשימות, כנגזר מייעודו, שבהן יעסקו החיילים, ושל כללי ההתחשבנות עם הגופים החיצוניים, הנושאים בעלותם; כל זאת, כדי להבטיח כי צה"ל לא ייפגע עניינית וכלכלית מהצבתם של החיילים, אלא אף יפיק תועלת מהעסקתם. בהקשר זה, ראוי גם שמשרד האוצר ייתן דעתו להבטחת האינטרס המשקי בנוסף לזה הצה"לי.
כפי שעלה בדוח ביקורת זה, אישור תקני הקבע הייחודיים, הקצאתם וההתחשבנות בגינם בצה"ל ובמשרד הביטחון התנהלו משמעותית בצורה בלתי תקינה, תוך פגיעה בכללי המינהל התקין, ללא מסגרת ברורה של אמות מידה וללא שיתוף משרד האוצר בתחומים הנוגעים לו. הדבר מקבל משנה חשיבות נוכח מאות אנשי הקבע שהוצבו כתקני קבע ייחודיים, ונוכח עלותו הגבוהה של מערך זה, המסתכמת במאות מיליוני ש"ח בשנה.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מכלול הליקויים שעלו בביקורת, על צה"ל לערוך בחינה מקיפה בנושא מערך תקני הקבע הייחודיים, יעדיו ומטרותיו, ובכלל זה: ניתוח הצרכים בתקנים אלה והתאמתם לאינטרס הצה"לי, בין היתר, בהשוואה לחלופות אחרות; בדיקת אופן קביעת העלויות והתועלות שיש לצה"ל מהצבת משרתי קבע לפעילות בגופים חיצוניים מסוגים שונים; וקביעת מדיניות וכללים להתחשבנות עם הגופים החיצוניים השונים. כמו כן, על משרד האוצר לבחון את המשמעויות המשקיות שיש להצבת תקני קבע ייחודיים בתפקידים שבהם ניתן להעסיק אזרחים, בעיקר בהתייחס להתחייבות המדינה לתשלום הגמלאות של משרתי הקבע בהשוואה לעובדים אזרחיים.