היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל

השלטון המקומי

פעולות הביקורת

תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן מעמודי התווך של התכנון המתארי המקומי, שכן הן נועדו להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופיים של היישובים ואת כיווני התפתחותם העתידיים. נבדקו נושאים מרכזיים הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל ובהם: מידת העדכניות של תכניות מתאר מקומיות כוללות; התמשכות הליכי ההכנה והאישור של תכניות אלה; תכנון מתארי מקומי המתבסס על תכניות אב; פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל; ריכוז התכנון המתארי המקומי הכולל בידי משרד הפנים. הביקורת נעשתה במינהל התכנון שבמשרד הפנים, בוועדות ובלשכות התכנון המחוזיות, במשרד הבינוי והשיכון, במשרד האוצר ובמינהל מקרקעי ישראל. לצורך הביקורת אף ריכז משרד מבקר המדינה נתונים מכלל הרשויות המקומיות.

נבדקו הליכי ההקמה של אולם אירועים על קרקע שהוקצתה לתעשייה באזור התעשייה טבריה עילית. הבדיקה עסקה בהליכי מתן היתר הבנייה להקמת המבנה ובפיקוח על הקמתו. הבדיקה נעשתה בעיריית טבריה, בוועדה המקומית לתכנון ולבנייה טבריה, בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז הצפון, במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.

היבטים בתכנון המתארי המקומי הכולל

תקציר

התכנון המתארי המקומי נועד להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופיו של היישוב ואת כיווני התפתחותו העתידית, בין היתר באמצעות קביעת איסורים והיתרים הנוגעים לבנייה ולשימוש בקרקע בתחום היישוב; הדבר נעשה בהתאם להוראות תכניות המתאר המחוזיות והארציות. תכניות המתאר המקומיות הכוללות  הן עמוד התווך של התכנון המתארי המקומי. לפיכך נדרש שלכל רשות מקומית תהיה תכנית מתאר מקומית כוללת תקפה ומעודכנת.

חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), מטיל את האחריות להכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות בראש ובראשונה על הוועדות המקומיות לתכנון ולבניה (להלן - הוועדות המקומיות); תפקיד הוועדות המחוזיות לתכנון ולבניה (להלן - הוועדות המחוזיות); הוא לפקח ולהורות לוועדות המקומיות להכין תכנית מתאר ולהגישה במועד שיקבעו וכמו כן לדון בתכנית המתאר להחליט על הפקדתה ואישורה. שר הפנים נושא באחריות הכוללת לתכנון המתארי מתוקף היותו הממונה על ביצוע חוק התכנון והבנייה. מינהל התכנון במשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון) הוא הגורם המקצועי הבכיר בתחום התכנון והבנייה, ותפקידיו כוללים סיוע ומתן הנחיה מקצועית לשר הפנים ולמוסדות התכנון האחראים להכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות.

בחוק התכנון והבניה נקבע מדרג של תכניות; על פיו תכניות מפורטות במרחב תכנון מקומי ייגזרו מתכנית מתאר מקומית כוללת. באמצעות מדרג זה ניתנת תמונה מקיפה וכוללת הן לוועדות המקומיות בהכינן תכנית מפורטת  ובבואן להחליט אם להמליץ על הפקדתה, והן לוועדות המחוזיות בבואן להחליט אם לתת תוקף לתכנית.

בחוק נקבע כי מטרותיהן של תכניות המתאר המקומיות הכוללות הוא להגדיר את ייעודי הקרקע, להתוות את מערכת הדרכים המקומית ולקבוע את צפיפות הבנייה וכן לקבוע אילו שטחים ישמשו שטחים ציבוריים פתוחים ואילו שטחים מיועדים להקמת מוסדות ציבור. על בסיס הוראות תכניות המתאר המקומיות הכוללות אמור להתקיים פיקוח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, וכן הבטחת תנאים נאותים מבחינת הבריאות, התברואה, הניקיון, הבטיחות, התחבורה, הנוחות ומניעת מפגעים על ידי תכנון הקרקע וייחוד אזורים מסוימים בה למטרות מסוימות.

מדינת ישראל מתמודדת זה שנים עם מכלול בעיות הנוגעות להליכי התכנון של תכניות מתאר מקומיות כוללות ולהליכי הטיפול בתכניות ואישורן. בהצעה לתיקון חוק התכנון והבנייה שגיבש משרד הפנים בשנת 2008  צוין ש"בהיעדרה של תכנית מתאר כוללת, נפגעים התכנון והפיתוח של הישוב... העדר תכנון מתארי אינו מאפשר טיפול בתשתית העירונית הכוללת, מונע התמודדות עם סוגיות חברתיות-כלכליות-סביבתיות, ואינו מכוון להשגת מטרות ארוכות טווח... [כך] הופך קידומן של מאות ואף אלפי תכניות מפורטות נקודתיות למשא כבד על כתפי הגופים היוזמים ומוסדות התכנון כאחד... במציאות זו הזמן הדרוש לאישור הוא ארוך והדרך לאישור היא מפותלת ורבת משוכות".

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר 2008-מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה כמה נושאים מרכזיים הנוגעים לתכנון המתארי המקומי הכולל: מידת העדכניות של תכניות מתאר מקומיות כוללות; התמשכות הליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר מקומיות כוללות; תכנון מתארי מקומי המתבסס על תכניות אב; פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל; יישום החלטת הממשלה ולפיה משרד הפנים ירכז בידיו את התכנון המתארי המקומי הכולל; מדיניות "התכנון היוזם" ויישומה; אופן הריכוז והניתוח של מידע בתחום התכנון המתארי המקומי.

הבדיקה נעשתה במינהל התכנון, בוועדות התכנון המחוזיות ובלשכות התכנון המחוזיות שבמשרד הפנים. כמו כן נעשתה בדיקה במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון), במשרד האוצר ובמינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י). לצורך הביקורת ריכז משרד מבקר המדינה נתונים מכל הרשויות המקומיות באמצעות שאלון שהפיץ להן.

עיקרי הממצאים

תכניות מתאר עדכניות

בישראל חלק ניכר מפעולות הבינוי והפיתוח בתחומי השיפוט של עיריות ומועצות מקומיות (אזורים המיושבים בצפיפות) נעשה שלא לפי תכניות מתאר מקומיות עדכניות. במועד הבדיקה נמצא כי רק תכניות המתאר של חמש מ-105 רשויות מקומיות במגזר היהודי קיבלו תוקף 10 שנים או פחות לפני כן (פרק הזמן ממועד קבלת התוקף ועד מועד הבדיקה יקרא להלן - גיל התכנית); גיל התכניות של 64 רשויות מקומיות אחרות הוא יותר מ-20 שנה; ל-14 רשויות מקומיות אחרות כלל לא הייתה תכנית מתאר בתוקף . עוד העלתה הבדיקה כי המחסור האמור בתכניות מתאר עדכניות גדל בעשור האחרון עקב ההתיישנות של תכניות המתאר הקיימות ומאחר ושום תכנית חדשה לא קיבלה תוקף בשנים האחרונות (משנת 2006).

התמשכות הליכי התכנון

נמצא כי הכנתה של כל אחת מ-74 תכניות המתאר המקומיות הכוללות שקיבלו תוקף בשנים 1990-2009 נמשכה עשר שנים בממוצע. ניתוח הנתונים בדבר הליכי ההכנה והאישור של תכניות מתאר שהיו בתחילת שנת 2009 בטיפולם של גורמי התכנון השונים מלמד כלהלן:

1. הליכי ההכנה בשלבים הטרום-סטטוטוריים  נמשכו שנים רבות (כשש שנים בממוצע במגזר היהודי וכארבע שנים בממוצע במגזר הלא יהודי).

2. אשר לשלבים הסטטוטוריים  נמצא כי הוראות הדין הקובעות את פרק הזמן המרבי לטיפול בתכניות ממועד קבלתן בוועדות המחוזיות עד מועד הפקדתן (11 חודשים) לא מקוימות, וכי משך זמן הטיפול בתכניות ממועד קבלתן עד מועד הפקדתן ארוך במידה בלתי סבירה (כחמש שנים בממוצע במגזר היהודי וכשלוש שנים וחצי בממוצע במגזר הלא יהודי).

3. בפועל פרק הזמן שעובר ממועד ההתקשרות עם המתכננים עד מועד הפקדתן של התכניות שנמצאות כיום בטיפולם של גורמי התכנון השונים הוא 11 שנים בממוצע במגזר היהודי וכשבע וחצי שנים בממוצע במגזר הלא יהודי.

בשנים האחרונות השקיע מינהל התכנון מאמצים רבים לקידום תכניות מתאר מקומיות במגזר הלא יהודי. אשר למגזר היהודי, מספרן המועט של התכניות שהגיעו לשלבים הסטטוטוריים בוועדות המחוזיות בשנים האחרונות, השנים הרבות שארכו הליכי הטיפול בתכניות ומורכבותן של חלק מהתכניות יש בהם כדי ללמד כי שינוי מספר התכניות העדכניות במגזר היהודי הוא תהליך אטי ביותר, שבקצב מימושו הנוכחי אין בו כדי לחולל שינוי של ממש בשנים הקרובות.

תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב

תכנית אב היא תכנית כללית שאמורה לשמש בסיס לתכנון מתארי מקומי. במסגרת הכנתה לא מתבצעים ההליכים הסטטוטוריים שנקבעו בחוק התכנון והבנייה, ולכן אין לה תוקף משפטי מחייב. לעתים הוועדות המקומיות והוועדות המחוזיות מאמצות אותה. בגלל המורכבות של הליכי ההכנה והאישור הסטטוטוריים של תכניות מתאר מקומיות כוללות ופרק הזמן הארוך הנדרש להכנתן ולאישורן, התופעה של הכנת תכניות אב כלליות נעשתה רווחת יותר. תכניות האב הפכו לעמוד תווך של התכנון המתארי המקומי באזורים רבים בארץ.

תכניות אב צריכות להיות מוכנות בעיקרון מתוך תפיסה שתכנית כזאת היא שלב מקדים בהכנה ובאישור של תכנית מתאר מקומית כוללת. ואולם רבות מהרשויות לא החלו לאחר הכנתן של תכניות האב בהליך ההכנה והאישור של תכנית מתאר כוללת.

הרשויות המקומיות, משרד השיכון וממ"י קידמו תכניות אב, והוועדות המחוזיות אימצו את חלקן, גם כאשר היה ידוע להם כי אין כוונה להכין על בסיס תכנית האב תכנית מתאר כוללת ולפעול לאישורה.

העובדה שעשרות תכניות אב משמשות בסיס לאישור תכניות מפורטות נקודתיות שמכוחן נעשים הליכי הבנייה והפיתוח ביישוב מבלי שהוכנה ואושרה תכנית מתאר כוללת שהציבור רשאי לעיין בה ולהביע עמדה בעניינה אינה מתיישבת עם עקרון השקיפות ועם העיקרון ולפיו הציבור רשאי להשתתף בתהליך התכנוני ואף להביע התנגדות בעניינו. יודגש כי ההכרה בתכנון המתארי המקומי באמצעות תכניות אב עשוי לשמש תמריץ לאי הכנת תכניות מתאר.

פעולות הרשויות המקומיות לקידום התכנון המתארי המקומי הכולל

האחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות מוטלת בעיקר על הרשויות המקומיות. נמצא כי 49 מ-78 הרשויות המקומיות במגזר היהודי שאין להן תכנית מתאר כלל או שתכנית המתאר שלהן גילה יותר מ-20 שנה אינן יוזמות ומקדמות תכניות מתאר מקומיות. רק שש מ-43 התכניות שקודמו ברשויות במגזר היהודי במועד הביקורת קודמו על ידי הרשויות המקומיות.

משרד הפנים קידם בשנים 2005 ו-2006 תיקון לחוק התכנון והבנייה (תיקון 76)  שבמסגרתו הורחב היקף הסמכויות של הוועדות המקומיות לאשר תכניות מפורטות; אחד התנאים לכך הוא קיומה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית. התיקון נועד בין היתר להמריץ את הוועדות להכין תכניות מתאר מקומיות כוללות. במועד סיום הביקורת, כשלוש שנים לאחר שהתיקון נכנס לתוקף, נמצא כי רק שתי רשויות מקומיות החלו להכין וקדמו תכנית מתאר מקומית כוללת.

ריכוז סמכויות התכנון המתארי המקומי בידי משרד הפנים

ביוני 2005 אימצה הממשלה את המלצות הוועדה הציבורית לרפורמה בממ"י שבראשה עמד מר יעקב גדיש (להלן - ועדת גדיש), ובכללן ההמלצה לחלק מחדש את האחריות בתחום התכנון בין הגורמים הממשלתיים, באופן שהאחריות לתכנון המתארי בכל המישורים (המישור הארצי, המחוזי והמקומי) תהיה בידי מינהל התכנון, ואילו האחריות לתכנון המפורט תהיה בידי ממ"י, משרד השיכון והרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים, לפי העניין.

לאחר שהחליטה הממשלה לאמץ את מסקנות דוח ועדת גדיש לא תיאמו ביניהם משרד השיכון ומינהל התכנון את צמצום המעורבות של משרד השיכון בתכנון תכניות מתאר מקומיות כוללות. בעת הביקורת עדיין קידם משרד השיכון תכניות מתאר מקומיות שנמצאו בשלבי תכנון טרום-סטטוטוריים.

הטיפול של משרד השיכון בתכניות המתאר של המושבות מגדל ומנחמייה ושל משרד השיכון וממ"י בתכנית המתאר של מצפה רמון משקף תופעה שצוינה בדוח שהגישה ועדת גדיש לממשלה: קידום הליכי תכנון על פי יעדים אשר אינם עולים בקנה אחד עם עקרונות תכנוניים ארציים.

ייזום ותקצוב של תכניות מתאר כוללות בידי מינהל התכנון

1. בשנים האחרונות אימץ מינהל התכנון את מדיניות "התכנון היוזם" שביסודה התפיסה ולפיה הוא ייזום תכנון מתארי בכל המישורים. לצורך כך סיכמו בפברואר 2005 מינהל התכנון, ממ"י ואגף התקציבים במשרד האוצר שתוכן תכנית תלת-שנתית (לשנים 2005-2007) הכוללת יעדים תכנוניים ספציפיים ובהם הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות חדשות ולוח זמנים ליישומן.

נמצא כי התכנית התלת-שנתית האמורה לא יושמה, וכי רק בשנת 2008 הוחל ביישומה של תכנית דומה, והדבר מעורר תמיהה מאחר שביצועה של התכנית נדרש בדחיפות לצורך ההתמודדות עם העיכוב הניכר בקידום התכנון המתארי המקומי. יצוין כי אי-יישום התכנית פגע גם ביכולת של מינהל התכנון ליישם את ההחלטה ולפיה הוא ירכז בידיו את סמכויות התכנון המתארי.

2.  לצורך יישומן של מדיניות "התכנון היוזם" והתכנית התלת-שנתית הכין מינהל התכנון רשימה של 17 רשויות מקומיות שבהן יקדם מינהל התכנון תכנית מתאר מקומית כוללת ויממן את הוצאות התכנון הנדרשות לשם כך. ואולם מינהל התכנון הכין את רשימת הרשויות בלי שפנה לכל הרשויות או לכל הוועדות המקומיות על מנת לקבל מהם מידע והסתפק בקבלת חוות דעתם של מתכנני המחוזות של משרד הפנים ונציגי משרד השיכון וממ"י, והדבר גרם לכך שבמקרים אחדים לא היו למינהל התכנון נתונים מלאים שעל פיהם יכול לקבל החלטות בעניין.

ריכוז וניתוח של מידע כולל בתחום התכנון המתארי המקומי

לצורך מילוי תפקידיו של מינהל התכנון בתחום התכנון המתארי המקומי ראוי שיהיה בידיו מאגר מידע מקיף ומעודכן הכולל נתונים על מצאי תכניות המתאר הכוללות הקיימות בכלל הרשויות המקומיות בארץ ועל תכניות מתאר כוללות אותם מקדמים גורמי תכנון אחרים. מידע כזה אמור לסייע בגיבוש סדרי עדיפויות לעניין קידום התכניות במסגרת תכנית עבודה רב-שנתית. בהיעדר מאגר מידע מעודכן נבצר ממינהל התכנון להפיק בשעת הצורך מידע הנדרש לגיבוש המלצות וקביעת סדרי עדיפויות ולצורך ביצוע בקרה על תהליכי העבודה של לשכות התכנון.

נוסף על היעדר מאגר המידע מקיף ומעודכן כאמור, מינהל התכנון לא עדכן את ממצאיו של סקר משנת 1996 בנושא תכנון המתארי המקומי, והדבר מקשה עליו לעבד מידע ולנתחו לצורך קבלת החלטות מדיניות בתחום התכנון המתארי המקומי.

סיכום והמלצות

תכניות המתאר המקומיות הכוללות הן נדבך מרכזי במערך התכנוני הכולל בישראל, אך לכמחצית מהעיריות והמועצות המקומיות בישראל אין תכניות מתאר מקומיות עדכניות. ההכנה והאישור של תכניות אלו אורכים שנים רבות, ותכניות רבות כלל לא מגיעות לשלב אישורן. בעשור האחרון קיבלו תוקף רק חמש תכניות מתאר מקומיות של רשויות מהמגזר היהודי. רשויות מקומיות רבות מתבססות בעבודתן על תכניות אב שהינן תכניות לא סטטוטוריות שלא עברו את הליכי האישור שנקבעו בדין. הדבר פוגע ביכולתן להתמודד עם סוגיות תכנוניות, חברתיות, כלכליות וסביבתיות.

מינהל התכנון מטפל בנושא בשני מישורים עיקריים: הוא החל ליזום הכנה של תכניות מתאר מקומיות כוללות, והוא עוסק בגיבוש רפורמה בחוק התכנון והבנייה, בין היתר על מנת להתמודד עם חלק מהחסמים הפוגעים ביכולת לקדם ולאשר תכניות. עם זאת, במשך השנים גדל ברשויות המקומיות במגזר היהודי המחסור בתכניות מתאר מקומיות עדכניות. בשל החסמים המונעים את קידומן ואישורן של תכניות וכן בשל כוח האדם המוגבל המיועד לקדם את מדיניות ה"תכנון היוזם" ומאחר שהליכי התיקון של החוק טרם הושלמו, יתקשה מינהל התכנון לצמצם במידה ניכרת את המחסור האמור בשנים הקרובות.

1. הרשויות המקומיות, שהן הגורם העיקרי הנושא באחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מתאר מקומיות כוללות, נדרשות לקבוע כי נושא זה הוא יעד מרכזי בעבודתן ולגבש תכנית עבודה להשלמת הטיפול בנושא זה.

2. על משרד הפנים להטמיע בקרב ראשי הרשויות המקומיות בישראל את התפיסה ולפיה מחובתם לפעול להכנתה ולאישורה של תכנית מתאר מקומית כוללת ועדכנית אשר תבטיח כי יישמרו האינטרסים של הציבור כולו, וכן עליו לטפל בהחלטיות ברשויות שאינן ממלאות את חובתן האמורה, ובמידת הצורך עליו לעשות כן באמצעות שימוש בסמכויות שבידיו.

3. על מינהל התכנון ועל משרד השיכון להחיש את ביצועו של הליך ריכוז האחריות לקידום התכנון המתארי המקומי בידי מינהל התכנון, ולשם כך יש לבחון את העברת האחריות לחלק מהליכי התכנון שטרם הגיעו לשלבים הסטטוטוריים למינהל התכנון.

4. על מינהל התכנון לקבוע בתיאום עם לשכות התכנון המחוזיות מדיניות ברורה בנושא תכנון מתארי מקומי באמצעות תכניות אב. ככלל אין מקום להכיר בתכנית אב של יישוב שאינו פועל לקידום תכנית מתאר כוללת, משום שהכרה כזו עלולה לשמש תמריץ לאי-הכנתן של תכניות מתאר כוללות.

5. לשם קידום ממשי של הכנת תכניות מתאר מקומיות כוללות יש להמשיך להקצות את המשאבים הדרושים למינהל התכנון ולמוסדות התכנון.

לאחר סיכומו של דוח זה החליטה הממשלה באוקטובר 2009  להטיל על וועדה מקצועית להגיש המלצות לתכנית מפורטת לרפורמה בתחומי התכנון ורישוי הבנייה, ולהביאן לאישור בוועדת השרים לשיפור וייעול תחום התכנון והבנייה. מטרות הרפורמה על פי ההחלטה הן: לשפר, לקצר ולפשט את הליכי התכנון, הרישוי והבנייה על מנת להקל על צרכני מוסדות התכנון; ליצור רמה גבוהה של וודאות לגבי הליך ייזום ואישור תכניות או בקשות להיתרי בנייה; להבטיח מענה תכנוני מלא, איכותי, גמיש ומגוון לצרכי החברה, הסביבה והמשק בישראל. הרפורמה תבוצע באמצעות חקיקת חוק תכנון ובנייה חדש או על ידי חקיקת תיקון משמעותי לחוק הקיים.

משרד מבקר המדינה מעיר כי מן הראוי שהממצאים שהועלו בדוח זה יעמדו לנגד עיני הוועדה המקצועית בבואה לגבש את המלצותיה לוועדת השרים.