סיוע ליצואנים עקב שחיקת שער החליפין של הדולר - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

​משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

פעולות הביקורת

במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, במשרד התיירות ובמשרד האוצר - באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי - נבדקו הפעולות שנעשו כדי לסייע ליצואנים עקב הפגיעה שנגרמה להם כתוצאה משחיקת שער החליפין של הדולר.

סיוע ליצואנים עקב שחיקת שער החליפין של הדולר

תקציר

היצוא הוא גורם מרכזי בצמיחה הכלכלית של ישראל. בשנת 2008 הסתכם ערך יצוא הסחורות והשירותים מישראל בכ-286 מיליארד ש"ח, שמשקלם כ-40% משיעור התוצר המקומי הגולמי.

מתחילת שנת 2006 ועד אמצע שנת 2008 חל ייסוף חד בשערו של השקל לעומת שערו של הדולר בשיעור נומינלי כולל של כ-28.5%. מנתוני בנק ישראל, התאחדות התעשיינים בישראל והלשכה המרכזית לסטטיסטיקה עולה כי מתחילת שנת 2008 חל שינוי לרעה בהיקף היצוא, במספר ההזמנות ליצוא ובמספר המועסקים בתעשייה. מגמה זו הגיעה לשיאה במחצית השנייה של שנת 2008.

באפריל 2007 מינה שר התעשייה, המסחר והתעסוקה דאז, מר אליהו ישי, ועדה שמטרתה לבחון את מגוון אמצעי הסיוע שניתן להעמיד לרשות היצואנים שכושר התחרות שלהם נפגע כתוצאה מייסוף השקל. בנובמבר 2007 קיבלה הממשלה החלטה בדבר גיבוש תכנית סיוע ליצואנים. ביוני 2008 התקין שר האוצר דאז, מר רוני בר-און, את תקנות מס הכנסה (פחת מואץ לציוד המשמש בפעילות מזכה) (הוראת שעה), התשס"ח-2008, כדי לסייע לתעשיינים ולמלונאים בביצוע השקעות ולהקל את תזרים המזומנים שלהם. נוסף על כך פעל בנק ישראל במישור המוניטרי והחליט במרס 2008 על יישום תכנית להגדלת יתרות מטבע החוץ שלו באמצעות רכישה יומיומית של דולרים. הבנק המשיך ביישום התכנית גם לאחר מועד סיום הביקורת (מרס 2009).

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2008-מרס 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שעשתה המדינה כדי לסייע ליצואנים עקב הפגיעה שנגרמה להם כתוצאה משחיקת שער החליפין של הדולר. הבדיקה נעשתה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת), במשרד התיירות ובמשרד האוצר - באגף התקציבים (להלן - אג"ת) ובאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל). בדיקות השלמה נעשו בבנק ישראל.

עיקרי הממצאים

1. עקב התנגדות משרד האוצר, העלה משרד התמ"ת את הצעת ההחלטה לדיון בממשלה חמישה חודשים לאחר שהצעה זהה הועברה למזכירות הממשלה, וייתכן שניתן היה לזרז את הליכי הדיון וההחלטה בנושא זה. משרד האוצר התעכב עוד שלושה חודשים לפחות במינוי נציגיו לצוות יישום שגיבש המלצות לתכנית סיוע ליצואנים על פי ההחלטה שקיבלה הממשלה (להלן - צוות היישום). לפיכך חל עיכוב של שמונה חודשים לפחות (יוני 2007-פברואר 2008) עד לתחילת הדיונים בתכנית הסיוע ליצואנים.

2. צוות היישום לא תיעד את דיוניו, ולפיכך לא ניתן ללמוד על מה ביסס את ההמלצות שעל פיהן גובשה תכנית הסיוע. הצוות לא כלל נציגים של מינהל המימון שבמשרד התמ"ת ושל החשכ"ל, אף שמרבית התקציב של תכנית הסיוע יועד לפעולות שהן בתחום אחריותם. תכנית הסיוע לא כללה כמה אמצעי סיוע שהחליטה הממשלה לאמץ, ולא ניתן לדעת אם הצוות דן בהם ומדוע החליט שלא לכלול אותם בהמלצותיו; הצוות לא קבע מדדי הצלחה לאמצעי הסיוע שעליהם המליץ ולוחות זמנים להפעלתם.

3. חלק הארי של תקציב תכנית הסיוע (כ-64%) יועד לאמצעִי סיוע לא אפקטיבי - קרן הלוואות שפעילותה קודם גיבוש התכנית הייתה דלה, והשינויים שבוצעו בה לפי התכנית לא הצדיקו את הכפלת תקציבה פי ארבעה. נוסף על כך, למרות השינויים שבוצעו בקרן ההלוואות, לרבות שינוי ייעודה, לא תוקנה הוראת מנכ"ל משרד התמ"ת והשינויים לא הובאו לידיעת היצואנים.

4. במחצית השנייה של שנת 2008 התמתנה העלייה במדדי הפעילות של בתי המלון, ובחלק מהמדדים אף חלה ירידה ברבעון האחרון של אותה השנה. משרד התיירות היה מודע לפגיעה שנגרמה לתעשיית התיירות הנכנסת לישראל כתוצאה מייסוף השקל ולצורך לסייע לה. למרות זאת, הוא לא יזם תכניות סיוע ייעודיות לתעשיית התיירות, ובחר לסמוך על משרדי התמ"ת והאוצר כי יגבשו אמצעי סיוע שיספקו גם את צורכיהם של נותני שירותי התיירות. ואולם בדיעבד התברר שנותני שירותי התיירות אינם רשאים להשתמש באמצעי הסיוע שמשרד התמ"ת מעמיד לרשות היצואנים התעשייתיים, כפי שנקבעו בתכנית הסיוע. עקב כך, נותרו נותני השירות בענף התיירות ללא סיוע.

סיכום והמלצות

ייסוף השקל במשך כשנתיים וחצי הביא לשינוי מהותי לרעה בהיקפי היצוא, במספר ההזמנות ליצוא ובמספר המועסקים בתעשייה מתחילת שנת 2008, ולפגיעה בתעשיית התיירות הנכנסת לישראל במחצית השנייה של אותה שנה. אף על פי שהממשלה בהחלטתה הכירה בהשפעות הצפויות של ייסוף חד של השקל ובצורך לגבש תכנית סיוע ליצואנים, התעכבו תהליכי קבלת ההחלטות והביצוע של משרדי התמ"ת, התיירות והאוצר בנוגע למתן אמצעי הסיוע, ובפועל לא ניתן סיוע משמעותי ליצואנים שנפגעו מהייסוף.

נוכח חשיבותו של היצוא לצמיחה הכלכלית של המשק הישראלי, על משרדי הממשלה האמורים לעיל לבצע הערכה מחודשת בדבר אפקטיביות אמצעי הסיוע העומדים לרשות היצואנים. זאת בייחוד נוכח השפעות המשבר הכלכלי העולמי שהתפתח בשנת 2008.