בשנים האחרונות גדל מאוד מספרן והיקפן של תעודות ההתחייבות שהנפיקו תאגידים בבורסה לניירות ערך (להלן - תעודות התחייבות או אג"ח קונצרניות). תעודות אלו מקנות למחזיקים בהן זכות לתבוע כסף מהתאגיד שהנפיקן בתאריך קבוע או בהתקיים תנאי מסוים, אך אינן מקנות להם כל זכות אחרת מלבד זכות הנשייה. היקף ההשקעה של קופות הגמל, חברות הביטוח וקרנות הפנסיה (להלן - הגופים המוסדיים) בתעודות התחייבות לא ממשלתיות עלה מ-52 מיליארד ש"ח בשנת 2004 (18% מסך נכסי הגופים המוסדיים), ל-116 מיליארד ש"ח במרס 2009 (כ-30% מסך נכסיהם) . בספטמבר 2008 התעצם גם בארץ המשבר הפיננסי העולמי שהחל כשנה לפני כן. הדבר התבטא, בין השאר, בירידות חדות במחיריהן של תעודות התחייבות שהונפקו לציבור ובמצוקת אשראי חריפה. לפי חוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק ניירות ערך), לא יוצעו לציבור תעודות התחייבות אלא אם כן מינה המנפיק נאמן למחזיקים בהן. תפקידו של הנאמן להגן על האינטרסים של מחזיקי התעודות ולפעול לכך שהמנפיק יקיים את התחייבויותיו כלפיהם.
פעולות הביקורת
בחודשים יוני-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של אגף שוק ההון, הביטוח והחיסכון במשרד האוצר (להלן - אגף שוק ההון) ושל רשות ניירות ערך (להלן - הרשות), בכל הנוגע להסדרת תפקידם של הנאמנים לתעודות התחייבות.
עיקרי הממצאים
1. אף שחלפו כארבע שנים מהתחלת הטיפול של הרשות בעדכון החקיקה הרלוונטית לנאמנים בדצמבר 2005, עדיין לא הוסדרה חקיקה זו עד מועד סיום הביקורת-ספטמבר 2009.
2. על פי חוק ניירות ערך היה על שר האוצר להתקין תקנות שיסדירו את גובה ההון העצמי המינימאלי של נאמני תעודות ההתחייבות ואת דרכי השקעתו. אולם עד מועד סיום הביקורת תקנות אלו טרם הותקנו.
3. נמצא, כי עד מועד סיום הביקורת לא עשו מבקרים מקצועיים מטעם הרשות ביקורת במשרדי הנאמנים עצמם. זאת על אף הודעת יו"ר הרשות במליאת הרשות מפברואר 2006 בדבר כוונתו לבצע ביקורת כזו.
4. כבר בדוח 56ב שפורסם במאי 2006 העיר משרד מבקר המדינה כי יש להחיל עקרונות וכללים של ממשל תאגידי על חברות פרטיות המנפיקות אג"ח קונצרניות לציבור, אך עדיין לא הסתיים טיפולם של הרשות ומשרד המשפטים בעניין זה.
5. במאי 2009 מינה הממונה על אגף שוק ההון דאז, מר ידין ענתבי, ועדה שתקבע פרמטרים שייבחנו על ידי גופים מוסדיים המבקשים לרכוש איגרות חוב לא ממשלתיות. מתברר כי במהלך מינוי חברי הוועדה לא דאגו הממונה והייעוץ המשפטי של משרד האוצר לקבוע הסדרים למניעת ניגוד עניינים ברוח הנחיות היועץ המשפטי לממשלה.
סיכום והמלצות
המשבר בשוק ההון בכלל ובשוק האג"ח הקונצרניות בפרט המחישו ביתר שאת את חשיבותן של ההסדרה והחקיקה בנושא הנאמנים לתעודות התחייבות. העמימות המשפטית השוררת כיום בתחום הגדרת תפקידם, אחריותם וסמכויותיהם של הנאמנים תורמת להחלשת מוסד הנאמן, ופוגעת בהגנה הניתנת למחזיקי תעודות התחייבות.
הטיפול בעניין רגיש וחשוב זה החל לפני שנים, אך עדיין לא הושלמו תהליכי ההסדרה והחקיקה הכרוכים בו. מן הראוי להגביר את התיאום ואת שיתוף הפעולה שבין הרשות לאגף שוק ההון ולגורמים אחרים לפי הצורך, כדי לזרז את פעולות ההסדרה בשוק האג"ח הקונצרניות. זאת במטרה לשפר את תפקודו של שוק ההון ואת סדרי הבקרה והפיקוח עליו.