הודעה בדיעבד של שר החקלאות ופיתוח הכפר מר שלום שמחון על עניין אישי ברפורמה בענף הלול

​פעולות הביקורת

במשרד החקלאות ופיתוח הכפר נבדקה מעורבותו של שר החקלאות מר שלום שמחון, בגיבוש רפורמה בענף הלול - בה יש לשר עניין אישי שעשוי ליצור לו ניגוד עניינים.

מבוא

כלל יסוד בשיטה המשפטית הוא שאסור לו לעובד הציבור להימצא במצב שבו קיים ניגוד עניינים בין האינטרס הקשור בביצוע סמכותו וכוחו ובין אינטרס אחר כלשהו שאף עמו הוא קשור. לכן כאשר מתעורר עניין אישי שעשוי ליצור ניגוד עניינים לרבות חשש לעניין זה או חשש למראית עין על עובד הציבור לגלות את הזיקה באופן מיידי.

הממשלה התקינה כללים למניעת ניגודי עניינים של שרים וסגני שרים (להלן - הכללים). כלל 3 לכללים קובע כי "שר ינהג במילוי תפקידיו בלא משוא פנים, תוך גישה הוגנת כלפי הכול ובלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו או בפעולותיו אף למראית עין". כלל 4 לכללים קובע כי "מחובתו של השר לנהל את ענייניו כך שלא ייווצר ולא יהיה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידיו כשר לבין ענייניו האישיים". בכלל 7 לכללים קבעה הממשלה הסדרים למניעת ניגוד עניינים ובהם נאמר: "בכל מקרה שיש לשר עניין אישי בפעולה או בהחלטה, שיש בה כדי להשפיע על הענקת טובת הנאה או זכות, אסור לו להשתתף בכל דרך שהיא בפעולה או בקבלת החלטה; הובא העניין כאמור לפני השר כחבר ממשלה, כחבר וועדת שרים או בכל דרך אחרת, חייב השר להצהיר מיד על העניין האישי שיש לו; הודעה על הצהרת השר בדבר עניין אישי תישלח למבקר המדינה" (ההדגשות אינן במקור).

על פי הכללים, מבקר המדינה יבדוק מילוי הוראות וכללים אלה בידי השרים ויהיו לו כל הסמכויות הקנויות למבקר המדינה בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב]. על פי הכללים מבקר המדינה ממנה ועדה למתן היתרים המוסמכת לדון בבקשה של שר או של מועמד לשר לקבלת היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים.

עמידה בכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים

1. מר שלום שמחון כיהן בכנסת ה-17 כשר החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - שר החקלאות או השר) מתחילת מאי 2006 עד סוף מרס 2009; ובכנסת ה-18 הוא ממשיך לכהן בתפקיד זה. משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות או משרד) אחראי, בין היתר, להסדרת פעילותו של ענף הלול, באמצעות המועצה לענף הלול (להלן - מועצת הלול).

2.  השר מתגורר ביישוב אבן מנחם שבצפון. על פי הרישומים של מועצת הלול, לאמו של השר ולשני אחיו  המתגוררים בצפון הארץ יש מכסות ביצים . כמו כן, על פי רישומי מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) השר הוא "בן ממשיך"  בנחלת הוריו.

3. במהלך שנת 2006 יזם השר רפורמה שנועדה לעודד - באמצעות מתן מענקים מתקציב המדינה - את העברתם של הלולים ממרכזי היישובים לאתרים שיקבע משרד החקלאות, זאת בעקבות לקחי מגפת שפעת העופות וכדי לייעל את משק הייצור והשיווק של ענף הביצים למאכל, תוך הפנמת יתרונות לגודל והשמירה על איכות הסביבה. הממשלה אישרה את הרפורמה ביוני 2007 (להלן - החלטת הממשלה).

4. הרפורמה יועדה לכלל המגדלים בכל הארץ אולם היא מעניקה עדיפות ליישובי הצפון, שבהם מיוצרות רוב (65%) הביצים במדינה - המדינה העניקה לחקלאים מיישובים אלה, באמצעות משרד החקלאות, מענק בשיעור 50% מעלות ההשקעה בהעתקת הלולים, ואילו לחקלאים מיישובים אחרים הוענק מענק בסך 20% בלבד מאותה עלות. יצוין כי מתן המענק מותנה באישור מינהלת ההשקעות של משרד החקלאות. על פי מסמכי מינהלת ההשקעות של המשרד הטבה זו למגדל במרכז הארץ נעה בין 108,000 ש"ח ל-400,000 ש"ח ואילו ביישובי הצפון עשויה להסתכם הטבה זאת בין 270,000 ש"ח ל-כמיליון ש"ח, תלוי בגודל הלול החדש ובהתקיימות תנאים נוספים. לפי החלטת הממשלה, נוסף על המענק כאמור, תממן המדינה את עלות הכשרת הקרקע וביצוע התשתיות להקמת הלולים באתר החדש. התקציב שיועד לכך הוא כ-40 מיליון ש"ח.

הרפורמה מקנה ליישובי הצפון הטבות נוספות, כמפורט להלן:

א. אחד הסעיפים בהחלטת הממשלה האמורה מאפשר להאריך עד סוף שנת 2017 את תחולתו של חוק הגליל, התשמ"ח-1987 (להלן - חוק הגליל), שעוסק במתן סובסידיה לייצור ביצים ליישובי "מרום הגליל"  העוסקים בכך. כפועל יוצא מכך, סכומה הכולל של הסובסידיה, על פי הטבה זאת, שיקבל המגדל במשך עשר שנים היא כ-300,000 ש"ח, ובסכום מהוון כ-179,000 ש"ח.

ב. הרפורמה כוללת סעיף ולפיו בעלי מכסות ביישובי "מרום הגליל" שיעבירו את מכסתם לתושבים אחרים ביישובי "מרום הגליל" וימירו את עיסוקם לעיסוק אחר - בתחום החקלאות או התיירות הכפרית ב"מרום הגליל" - יהיו זכאים למענק למימון ההשקעות שיידרשו להם לצורך המרת עיסוקם וכן להיוון הסובסידיה שניתנה להם לפי חוק הגליל. ממסמכי מינהלת ההשקעות של משרד החקלאות עולה כי עלות הטבה זו למדינה היא בין 254,000 ש"ח למגדל שיקדים ויהוון את המכסה כבר בשנת 2009 ל-139,000 ש"ח למגדל שיהוון את המכסה בשנת 2013.

ג. הוצאת הלולים מחלקה א' בנחלה אל מחוץ למשבצת היישוב תאפשר - בייחוד ליישובים בצפון הארץ, שבהם שטח חלקה א' בנחלה הוא קטן - לממש את החלטת ממ"י המאפשרת להקים צימרים בחלקה א' בנחלה במקום הלולים. יצוין כי על היישוב שבו מתגורר השר שמחון חלה תב"ע  מאושרת המאפשרת הקמת צימרים בשטח כולל של 400-200 מ"ר.

כלומר, הרפורמה, עם מימושה, תאפשר פינוי של הלולים מהיישובים וכפועל יוצא ממנה תיעשה התכנית לבניית צימרים לתיירות כפרית - שבמסגרתה ניתנים מענקים וסובסידיה מהוונת למי שבעקבות העברת הלולים יפסיק לעסוק בייצור ביצים - לבת מימוש ולכדאית יותר.

מהאמור לעיל עולה שהרפורמה טומנת בחובה הטבות כלכליות ממשיות בייחוד למגדלים ביישובי צפון הארץ, ובכלל זה לבני משפחתו של השר, המתגוררים ביישובי "מרום הגליל" שהרפורמה חלה עליהם, ואף לשר עצמו, שהרפורמה חלה עליו, כאמור, כ"בן ממשיך". בהתחשב בכך, היה על השר, מר שלום שמחון, להצהיר מייד כשהתחיל לעסוק ברפורמה על העניין האישי שיש לו בנושא הרפורמה האמורה, לשלוח הודעה על כך למבקר המדינה ולפנות מראש ליועץ המשפטי לממשלה ולקבל את חוות דעתו בנוגע לצורך בהסדר למניעת ניגוד העניינים. אולם השר לא עשה כן ולא נמנע מלהיות מעורב ברפורמה, ואף היה מעורב בקידומה באופן פעיל עד כדי גיבושה ל"הצעת מחליטים" שבסופו של דבר הונחה לפני הממשלה, כמפורט להלן:

5. ב-31.1.07 שלח השר שמחון למבקר המדינה הודעה בדבר "עניין אישי - הצעת מחליטים: ייעול היצור בענף ביצי המאכל". במכתבו ציין השר: "בהתאם לכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים אבקש להודיעך כי יש לי עניין אישי בהצעה להחלטת ממשלה העומדת לבוא לדיון בקרוב. בראשות בני משפחתי מדרגה ראשונה (אמי ושני אחיי) לולי הטלה והם עוסקים בענף שבנדון וסביר להניח כי הצעת ההחלטה, אם תתקבל, תחול עליהם. הריני להצהיר כי אין בכוונתי להשתתף בכל דרך שהיא בקבלת החלטה שבנושא. הודעתי על העניין האישי בנושא לשר האוצר, למנכ"לית משרדי, גב' יעל שאלתיאלי, ללשכת רה"מ, ללשכה המשפטית במשרד החקלאות ולגורמים המקצועיים העוסקים בנושא במשרד החקלאות והאוצר" (ההדגשה אינה במקור).

אולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כמפורט להלן, כי עד המועד שבו הודיע השר למבקר המדינה שיש לו כאמור עניין אישי בענף הלול, ינואר 2007, הוא כבר פעל, במסגרת הליכי הדיון שהתקיימו במשרדו ובמשרד האוצר ועם המועצות האזוריות בצפון, לקידום הרפורמה, אשר בסופו של דבר הונחה לפני הממשלה:

א. ב-28.8.06 הודיע מר איציק בן דוד, סמנכ"ל בכיר לייצור וכלכלה (להלן - סמנכ"ל בכיר), למנכ"לית המשרד כדלקמן: "הנדון: שדרוג לולי עופות באזור הצפון. לבקשת שר החקלאות הכנתי את התזכיר המצ"ב ובו רשימת נימוקים לגיבוי הצעת המשרד למהלך של שדרוג תשתית הייצור בלולי העופות באזור 'מרום הגליל' כחלק משיקום התשתית היצרנית הכוללת...לקראת הדיון הקרוב אצל שר החקלאות עם אג"ת (אגף תקציבים) בנושא הנהגת רפורמה בשלוחת ההטלה אכין סקירה". העתק ממכתב זה נשלח גם לשר החקלאות.

ב. במכתב אחר ששלח סמנכ"ל בכיר ב-10.9.06 לשר החקלאות נאמר: "בהמשך לאור הירוק שנתת לי בנושא גידול משותף בשלוחת ההטלה, מצ"ב לעיונך ולהתייחסותך טיוטא שהכנתי לשינוי במדיניות התכנון בשלוחת ההטלה". מסמך זה עסק במפורש ביישובי מרום הגליל, בעדיפות שיש לתת להם במסגרת הרפורמה ובהנחיות של השר בנדון.

ג.  ב-25.9.06 התקיימה במועצה האזורית מרום הגליל ישיבה בנושא שדרוג לולי הטלה. בישיבה השתתפו שר החקלאות, נציגים מהנהלת משרד החקלאות ומהנהלת מועצת הלול, ראשי מועצות אזוריות בגליל ונציגי תנועת המושבים. מפרוטוקול שהכינה לשכת השר ב-13.10.06 עולה כי השר קבע במהלך הדיון כדלקמן: "באזור הצפון הנושא קריטי בגלל צפיפות המגדלים, משרד החקלאות יכין תוכנית ארצית. מציע שראשי האזור יציגו את הנושא לראש הממשלה ולשר האוצר בהיבט מקומי כחלק מהתוכנית לשיקום הצפון. ראשי האזור יפעילו את שר הפנים לאישור הפרויקט בממשלה כחלק מהפעילות לשיקום הצפון. כמו כן רצויה תמיכת שר הפנים, כדי להקל על קבלת היתרי תכנון ואישורים סטטוטוריים". בישיבה, שבה נכח כאמור גם השר, סוכם כי נציג מועצת הלול יכין עבור המגדלים ביישובי הצפון תכנית המבוססת על התכנית הארצית, וכי ראשי המועצות האזוריות יפנו לשר הפנים ולקק"ל לגיוס תמיכתם בנושא.

ד. ב-2.11.06 התקיימה בלשכת השר ישיבה בנושא "שיקום ענף הלול" בהשתתפות השר, נציגים מהנהלת משרד החקלאות וממועצת הלול, עובדי אגף התקציבים של משרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) ומזכיר ארגון מגדלי העופות. באותה ישיבה אמר השר כי משרד החקלאות מתכוון לפעול לקידום התכנית מהבחינה הסטטוטורית באמצעות הקצאת תקציב לשיקום הצפון. עוד אמר השר כי הוא "מציע להכין את התוכנית הכוללת. תוכן הצעת מחליטים לממשלה שתכלול את כל המכלול, תכנון, תשתיות פיתוח ופינוי (אסבסט) שתועבר לאישור הממשלה".

ה. ב-6.11.06 הודיעה יועצת בכירה לשר, גב' עליזה כהן, למנכ"לית המשרד, גב' יעל שאלתיאלי, כי השר "מבקש להכין הצעת מחליטים לממשלה בנוגע לשיקום הלולים בצפון בהקדם. העברתי זאת גם לאיציק בן דוד".

ו. ב-7.11.06 הודיעה היועצת הבכירה לשר למנכ"לית המשרד: "מצ"ב ישיבה מתאריך 2.11.06 בנושא שיקום ענף הלול. אבקש את טיפולך בסיכום דברי השר".

ז. במזכר שאינו נושא תאריך (אולם מתוכנו עולה כי הוא נכתב לפני 31.1.07), בכתב ידו של השר, נאמר בנוגע להחלטת הממשלה דלעיל שהשר ביקש מגב' עליזה כהן "לשלוח במהלך השבוע את התיקונים". למזכר זה צורפה "הצעת החלטה" בנושא ייעול הייצור בענף ביצי המאכל, הכוללת כאמור תיקונים של השר בנוגע להצעת ההחלטה שתוגש לממשלה.

ח. ממסמך של אגף התקציבים מ-30.1.07 עולה כי רפרנטית חקלאות באגף התקציבים הכינה עבור ראש אגף תקציבים מסמך העוסק ב"הצעת החלטה של שר החקלאות בנושא הרפורמה" לקראת ישיבה שהייתה אמורה להתקיים למחרת היום (ב-31.1.07) עם השר שמחון.

יוצא אפוא כי השר עצמו היה מעורב בהכנת הצעת ההחלטה לרפורמה בענף הלול ובגיבוש עקרונותיה, וכי הוא קידם את עבודת המטה ואף סיכם אותה בשיתוף אגף התקציבים. רק לאחר מכן, ב-31.1.07, הוא הודיע למבקר המדינה (ולגורמים אחרים שהוא ציין במכתבו) כי יש לו עניין אישי, וכי אין בכוונתו להשתתף בשום דרך בקבלת החלטה בנושא.

בהקשר לכך יודגש כי, כאמור, על פי כלל 7(ב) לכללים, שר שיש לו עניין אישי בפעולה או בהחלטה חייב להצהיר על כך מיד. על פי הכללים, במקרה של ניגוד עניינים, לאחר קבלת חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה בנושא, ניתן לפעול בכמה דרכים שנקבעו לנטרול ניגוד העניינים, ובהן העברת הסמכות בנושא לשר אחר או שיתוף שר נוסף בהחלטה. נוסף על כך, לפי הכללים יכול השר לקבל היתר אישי לאי-קיום כלל מהכללים מהוועדה למתן היתרים, שהוקמה כאמור לפי הכללים ופועלת ליד מבקר המדינה. אולם נמצא כי אף שהיה על השר לדווח לגורמים הרלוונטיים כבר מאמצע שנת 2006 על החשש לניגוד העניינים ועל העניין האישי שיש לו הוא לא עשה כן אלא רק כחצי כשנה שלאחר מכן וכתוצאה מכך לא התאפשר לנקוט בעניינו אף אחד מהאמצעים למניעת ניגוד עניינים.

השר הסביר למבקר המדינה בתשובותיו מנובמבר 2009 ומינואר 2010 כי בשל תפקידים ציבוריים שמילא, הוא בעל ניסיון רב בתחום החקלאות ובייחוד בנושא ענף ההטלה. לדברי השר בהתבסס על ניסיון זה ועל מעורבותו רבת השנים בנושא הוא נבחר לשר החקלאות בממשלות ישראל זו הקדנציה השלישית. עוד כתב השר בתשובתו כי הכללים למניעת ניגוד עניינים החלים על כלל עובדי הציבור לא נועדו למנוע מנבחרי ציבור למלא את התפקיד המוטל עליהם: "לפי יעוץ משפטי שקיבלתי גם בית המשפט העליון הזהיר לא פעם, כי יש להיזהר במיוחד מפני החלת כללי ניגוד עניינים גורפים מידי על נבחרי ציבור, כללים שעשויים למנוע דווקא מאנשים בעלי ניסיון לתרום מניסיונם לשירות הציבור". עוד טען השר כי החלטת הממשלה התקבלה על דעתם המלאה של הגורמים המקצועיים במשרדים הרלוונטיים ובכלל זה, כמובן, במשרד החקלאות, ועניין זה רלוונטי ביותר לעניין נטרול ניגוד העניינים. כמו כן טען השר כי מדובר בעניין ציבורי ולא אישי.

השר הוסיף כי פעל לפי עצות שקיבל מיועציו המשפטיים, וכי בזמן המעבר בין השלב הראשוני של הדיונים ברפורמה לשלב המעשי הוא החליט, על דעת היועץ המשפטי במשרד החקלאות, להודיע למבקר המדינה כי הוא עשוי להימצא במצב של ניגוד עניינים ולכן ראוי שיימנע ממעורבות בגיבוש החלטת הממשלה.

השר הדגיש כי מעורבותו הייתה מוגבלת לשלבים הראשוניים ביותר של המהלך, כאשר היה מדובר למעשה ברעיון שטרם הבשיל לכלל עשייה, וכי כאשר החל הרעיון לקרום עור וגידים הוא הפסיק להיות מעורב בו. עוד ציין השר בתשובותיו את חשיבות הרפורמה שנועדה לספק פתרון מערכתי לבעיית שפעת העופות, בייחוד באזור הצפון. השר הוסיף כי הקרקע להקמת צימרים חסרת ערך מהבחינה הכלכלית ולכן לכאורה אין ברפורמה זו כל הטבה כספית. השר הודיע למבקר המדינה כי הוא חוזר בו מהודעתו מ-31.1.07 בדבר הימצאותו במצב של ניגוד עניינים בנוגע להצעת ההחלטה לממשלה, וכי בכוונתו לפעול לקידומה של הרפורמה על פי החלטת הממשלה.

מר איציק בן דוד, סמנכ"ל בכיר לייצור ולכלכלה, מסר בתשובתו מינואר 2010 למשרד מבקר המדינה כי השר היה מעורב בנושא הרפורמה באופן עקרוני בלבד ומעולם לא עסק בפרטי הנושא ולא הנחה את הגורמים המקצועיים בשום נושא הקשור לקביעת ההטבות הכספיות למגדלים שעליהם חלה הרפורמה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הכרחי ששר ידווח על הזיקה או על העניין האישי מיד עם היווצרותם או גילויים, כדי שניתן יהיה לשקול הסדר ראוי בנושא, לפי נסיבות העניין. חובת הגילוי חלה גם במקרה של חשש לניגוד עניינים או חשש למראית עין כאשר גם במקרה של ספק יש לדווח. מי שנמנע מלגלות את זיקתו לנושא או את העניין האישי שיש לו בו, מונע מהגורמים המוסמכים לבדוק את מהות העניין ולקבוע הסדר הולם. נורמה ציבורית ומשפטית מחייבת זו באה לידי ביטוי בכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים. תכליתה להבטיח תפקוד תקין של הממשלה, גילוי נאות של השרים לגבי הונם וזיקותיהם ואפשרות לחרוג באופן מבוקר מהכללים, באמצעות ועדה למתן היתרים. אין לקבל את הטענה כי הכללים מונעים מאנשים בעלי ניסיון לתרום מניסיונם לשירות הציבורי, שכן הכללים מאזנים באופן הולם בין השיקולים השונים ומאפשרים לשרים ולסגני השרים לפעול למען הציבור לפי כללי מינהל תקין ולפי עקרון השקיפות ותוך הבטחת אמון הציבור.

אשר לטענת השר ולפיה ההטבה חסרת ערך מהבחינה הכלכלית - משרד מבקר המדינה חולק על טענת השר כי ההטבה חסרת ערך מהבחינה הכלכלית, נוכח שווי ההטבות שפורט לעיל. אשר לטענה כי מדובר בעניין ציבורי ולא אישי, ההטבות שמקורן ברפורמה אינן חלות על כלל הציבור או על חלקים בלתי מסוימים ממנו אלא על אוכלוסיה מוגדרת וספציפית של חקלאים בענף ההטלה, והמגדלים (כ-1,900) הנהנים מהטבות מיוחדות הם מאזור מסוים, שבו גרים השר ובני משפחתו, ולכן גם הם עצמם עשויים ליהנות מהטבות אלה. תשובתו של השר, כמו זו של הסמנכ"ל, אינה מתיישבת עם המסמכים מהם עולה בבירור כי מאוגוסט 2006 ועד סוף ינואר 2007, היה השר מעורב מעורבות של ממש בהצעת הרפורמה: השר הוא שיזם את הרפורמה, אשר בשלב הראשוני הייתה אמורה להיות מיושמת ביישובי הצפון בלבד; השר פעל לקידום עבודת המטה לגיבוש הרפורמה, וכן השתתף בפגישות חשובות.

אשר לייעוץ המשפטי - משרד מבקר המדינה קיבל גם את תשובותיהם של היועצים המשפטיים של משרד החקלאות בנושא טיוטת הדוח מינואר 2010. תשובת היועצת המשפטית של המשרד, שסיימה את תפקידה בנובמבר 2006, מלמדת כי היא לא הייתה ערה לכל המהלכים שתוארו לעיל ולמעורבות השר בהם במלואה, ואילו מתשובת היועץ המשפטי הנוכחי עולה כי הוא היה מעורב רק בניסוח המכתב למבקר המדינה מ-31.1.07, אולם הוא לא השתתף במהלכים שקדמו לכך שכן באותה עת הוא טרם נכנס לתפקידו האמור.

משרד מבקר המדינה מעיר כי דוח זה אינו עוסק ברפורמה או בחשיבותה, אלא בסוגיית ניגוד העניינים בפעולות השר במסגרת תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לרפורמה וכן באופן שבו היה על השר לפעול במסגרת התהליכים האמורים, לפי הכללים המחייבים שרים בממשלת ישראל, ובאופן בו פעל.

אשר להודעתו של השר כי הוא מבטל את הודעתו מ-31.1.07 וכי בכוונתו לפעול לקידומה של הרפורמה, משתמע ממנה לכאורה שהשר הגיע, בדיעבד, לידי המסקנה שהוא אינו נתון במצב של ניגוד עניינים ולשיטתו אף לא היה נתון במצב כזה במועד שבו הצהיר על כך. אמירה זו אינה מתיישבת כלל ועיקר עם כללי ההסדרים למניעת ניגוד עניינים ולפיהם "בכל מקרה שיש לשר עניין אישי בפעולה או בהחלטה, שיש בה כדי להשפיע על הענקת טובת הנאה או זכות, אסור לו להשתתף בכל דרך שהיא בפעולה או בקבלת החלטה". כאמור, על פי הכללים היה על השר להצהיר מיד על העניין האישי שיש לו בנושא הרפורמה, לשלוח הודעה על כך למבקר המדינה ולפנות מראש ליועץ המשפטי לממשלה בשלבים המוקדמים ביותר, עם תחילת התהליך לגיבוש הרפורמה, כדי שזה ינחה אותו בפעולתו ויחווה דעתו בנוגע לצורך בהסדר למניעת ניגוד העניינים.

ט. יצוין כי ביולי 2007, לאחר שהתקבלה החלטת הממשלה בנושא, פנה השר - באמצעות היועץ המשפטי של משרד החקלאות - למשרד המשפטים  בבקשה שזה יאפשר לשר לעסוק בקידום היישום של הרפורמה ובהסברתה. במכתב זה כתב היועץ המשפטי של המשרד כי "בשל זהירות...הודיע השר כי לא ייקח חלק בתהליכים שהביאו להחלטת הממשלה", וכי "השר לא היה מעורב בגיבוש הצעת ההחלטה שבנדון" (תיאור שאינו מתיישב עם המסמכים כאמור לעיל), וביקש לאפשר לשר לפעול לקידום היישום של ההחלטה ובהסברת הנושא לציבור החקלאים. ביולי 2007 השיב משרד המשפטים כי עמדת היועץ המשפטי למשרד מקובלת עליו "וזאת בכל הנוגע להסברת ההחלטה מול המגזר החקלאי ומול הציבור לצורך קידום ההחלטה האמורה". בתשובת משרד המשפטים הודגש כי בהתאם לכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים הסמכות להחליט בנושא נתונה בידי מבקר המדינה. אף על פי כן השר לא פנה בנושא זה למבקר המדינה או לוועדה למתן היתרים, כנדרש.

משרד מבקר המדינה מדגיש כי לפי הכללים למניעת ניגוד עניינים שקבעה הממשלה, על השר לפעול בכל עת "בלא שיהיה לו עניין אישי בהחלטותיו או בפעולותיו אף למראית עין" ( כלל 3). הכללים עוסקים במפורש בהחלטות השר, בפעולותיו כשר ובתפקידיו כשר, "בכל מקרה....ובכל דרך שהיא" ( כלל 7) ולא רק בניגוד עניינים במסגרת ההצבעה בישיבת הממשלה, שבה כאמור לא השתתף השר.

בפברואר 2010 הופיע השר בפני מבקר המדינה וחזר על טענתו כי פעל משיקולים ציבוריים וענייניים גרידא וכי סבר בתום לב שאין הוא מצוי בניגוד עניינים ולכן לא דיווח על זיקתו מבעוד מועד.

נמצא כי השר עסק באופן פעיל בנושא שהיה לו בו, גם לדבריו, עניין אישי, בלא שהצהיר על העניין שיש לו, בלא שקיבל מהיועץ המשפטי לממשלה חוות דעת בנושא ובלא שקיבל מהוועדה למתן היתרים היתר לחריגה מהכללים, כנדרש. רק לאחר שהיה שותף פעיל בגיבוש הצעת ההחלטה של הממשלה הוא הודיע על העניין האישי שלו בנושא.

סיכום

שר החקלאות, מר שלום שמחון, פעל שלא על פי הכללים למניעת ניגודי עניינים של שרים וסגני שרים בבואו לקדם רפורמה בענף הביצים למאכל. לשר יש עניין אישי בנושא הרפורמה, שכן גלומה בה טובת הנאה ממשית גם לבני משפחתו המתגוררים ביישובי "מרום הגליל" וגם לו עצמו כ"בן ממשיך".

רק לאחר שהשר כבר פעל לקידום הצעת ההחלטה עד לגיבושה לכלל "הצעת מחליטים" הוא הודיע למבקר המדינה כי יש לו עניין אישי בנושא והצהיר כי אין בכוונתו להשתתף בשום דרך בקבלת החלטה בנושא. מבקר המדינה מעיר כי פעולות אלה של השר אינן מתיישבות עם הכללים למניעת ניגוד עניינים. ההודעה בדיעבד של השר על זיקתו מנעה בחינה ראויה ומבעוד מועד של סוגיית ניגוד העניינים וקביעת הסדרים ראויים מראש באופן שיבטיח את תקינות הפעולות, את מראית פני הדברים ואת אמון הציבור בפעולות הממשלה.