מכון וינגייט - היבטים בפעילותו

מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט

פעולות הביקורת

נבדקו נושאים הקשורים למוסדות המנהלים של מכון וינגייט, למעמדו המשפטי ולמקרקעין שהוא משתמש בהם. הביקורת נעשתה במכון ובמשרד המדע, התרבות והספורט. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל, ברשות החברות הממשלתיות ובמשרד המשפטים.

מכון וינגייט - היבטים בפעילותו

תקציר

מכון וינגייט לחינוך גופני ולספורט בישראל (להלן - המכון) הוקם עוד לפני הקמת המדינה ובשנת 1983 הוא נרשם כעמותה שלא למטרת רווח, לפי חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות). מטרתו לקדם ולטפח את הבריאות, החינוך הגופני והספורט העממי, התחרותי וההישגי בארץ לכל רמותיו וענפיו. על פי תקנון המכון, מכון וינגייט הוא המכון הלאומי לתרבות הגוף בישראל. המכון פועל בשטח השיפוט של העיר נתניה, והוא מקבל תמיכות מהמדינה באמצעות מינהל הספורט והחינוך הגופני (להלן - מינהל הספורט) שבמשרד המדע, התרבות והספורט (להלן - משרד המת"ס) . במתחם המכון, ששטחו הכולל כ-430 דונם, פועלים מוסדות ומרכזים של המכון. כמו כן פועלת בתחום המכון המכללה לחינוך גופני ולספורט על שם זינמן (להלן - המכללה להכשרת עובדי הוראה) שהיא מוסד עצמאי.

המכון עומד לביקורת המדינה לפי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], בהיותו גוף שהממשלה משתתפת בהנהלתו.

פעולות הביקורת

משרד מבקר המדינה בדק לסירוגין בסוף שנת 2008 ובתחילת שנת 2009 כמה נושאים הקשורים למכון. ביקורת השלמה נעשתה במשרד המת"ס, במשרד החינוך, במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), ברשות החברות הממשלתיות ובמשרד המשפטים. בירורים נוספים נעשו עד סוף 2009.

עיקרי הממצאים

ליקויים בפעילותם של מוסדות המכון

מכון וינגייט פועל על פי תקנון שאישר רשם העמותות. במשך השנים חלו שינויים בתקנון של המכון . על פי התקנונים הנזכרים של עמותת המכון, מוסדותיה הם האספה הכללית (להלן - חבר הנאמנים), הוועד המנהל וועדת הביקורת. על חבר הנאמנים להתכנס לפחות פעמיים בשנה . חלק מחברי חבר הנאמנים ממונים בתוקף תפקידם, והשאר במינוי אישי. משרד מבקר המדינה העלה כי לעתים פעל המכון שלא לפי סעיפי התקנון שלו הנוגעים לחבר הנאמנים:

1. על פי תקנון 1997 חבר הנאמנים הוא הגורם המוסמך לקבל החלטות לגבי שינויים בתקנון העמותה, ומספר חבריו - שמונו בתוקף תפקידם או במינוי אישי - לא יעלה על 50.

ביוני 2008 קיימו חברי חבר הנאמנים הצבעה בשאלה אם להגדיל את מספר חבריו מ-50 ל-55. במועד כינוס הישיבה היה מספר חברי חבר הנאמנים הרשומים במסמכי המכון 53 , שלא לפי התקנון התקף באותה עת. בהצבעה השתתפו שני חברים שתוקף חברותם פג כחצי שנה לפני ההצבעה, ולא היה מקום להשתתפותם בישיבה ובהצבעה, בעיקר משום שבעקבות הצבעה זו הוחלט להגדיל את מספר חברי חבר הנאמנים ולאפשר את חברותם בחבר הנאמנים.

לפי תקנון 2009, מי שמונה לחבר הנאמנים על בסיס מינוי אישי ולאחר מכן הפך לחבר בחבר הנאמנים בתוקף תפקידו יישאר חבר על בסיס אישי כאשר יסיים את תפקידו, ויש בכך כדי לאפשר לגוף שמינה אותו להגדיל את מספר חבריו בחבר הנאמנים. יתרה מזו, עקב האמור לעיל הפך מספר החברים בחבר הנאמנים לבלתי מוגדר.

2. חלק מחברי חבר הנאמנים נעדרו מכמה ישיבות ברציפות שלא לפי התקנון, ולמרות זאת הם המשיכו לכהן כחברים בחבר הנאמנים, בלא שהדבר הובא לדיון ולהחלטה בחבר הנאמנים בהתאם לתקנון.

המעמד המשפטי של המכון

אף כי המכון הוקם לפני שנים רבות ואף כי התעוררו שאלות מהותיות בדבר מעמדו המשפטי הראוי, לרבות במסגרת עתירה לבג"ץ (להלן - בג"ץ 6976/05)  בה הודיעה המדינה כי היא פועלת להסדרת העניין, הרי שבסוף שנת 2009, מועד סיום הביקורת, טרם הושלמו פעולות שונות שביצעה המדינה לבחינת מעמדו המשפטי של המכון, ובכלל זה טרם הוחלט אם ראוי שמהבחינה המשפטית הוא יופעל במתכונת של עמותה ממשלתית, כמפורט להלן:

המלצות ועדת פוגל: בדוח שהגישה במרס 2000 ועדת פוגל - שמונתה בינואר 1999 לבחינת מעמדו של מכון וינגייט - הומלץ כי המכון יפעל כחברה ללא מטרות עסקיות, לפי חוק החברות הממשלתיות. הועלה כי הוועד המנהל של המכון דן בהמלצות הוועדה אך לא קיבל החלטות בעניינן, וכי משרדי החינוך, המת"ס והמשפטים לא מיצו את הדיון בהמלצות ולא יישמו אותן.

הטיפול בסוגיית המעמד המשפטי של המכון: אחת הסוגיות שראוי היה להסדיר היא סוגיית חברותם ופעילותם של עובדי מדינה בהנהלה של מכון וינגייט שהעלתה חשש לניגוד עניינים, בשל הקשרים שיש למכון עם משרדיהם. משנת 2002 ואילך פעלו הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר להסדרת ניגוד העניינים בפעילותם של נציגי המדינה במוסדות המכון, ובכלל זה קבעו כי המכון יפעל במתכונת של עמותה ממשלתית שישתתפו בה נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים מתוקף תפקידם . אם נקבע כי עמותה מסוימת היא עמותה ממשלתית הדבר משפיע על אופן תקצובה מתקציב המדינה (במקום לקבל תמיכה היא מקבלת תקצוב ישיר) ומחייב את חברי הוועד המנהל שלה לקבל אישור של הוועדה לאישור מינויים לפי חוק החברות הממשלתיות. כמו כן עשויות להיות לקביעה זו השפעות על נכסים ומקרקעין של אותה עמותה.

ביולי 2005 הוגשה עתירה נגד משרדי הממשלה והמכון, שעסקה, בין השאר, בנושא זה . העתירה נדחתה באוגוסט 2009, נוכח הודעת המדינה כי היא מקדישה מאמצים למהלך שתכליתו הסדרת אישיותו המשפטית של המכון ונגזרותיה. באוקטובר 2009 נמצא כי הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר עדיין לא הכריעו בסוגיית מעמדו של המכון ולא ננקטו צעדים ממשיים לקידום ולמיצוי הטיפול בנושא ובכלל זה הבאת הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה והשרים הנוגעים בדבר.

שינויים בתקנון המכון ביזמת שר המת"ס

ביוני 2008 החליט חבר הנאמנים לאשר את ההצעה לשינוי התקנון שיזם שר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, ולפיה השר שבמשרד הממשלתי האחראי לנושא הספורט ימנה עד שישה חברים נוספים בחבר הנאמנים ותמיד חבר אחד פחות ממחצית חבר הנאמנים, וכן יבחר את המועמד לתפקיד יו"ר הוועד המנהל, והלה יתחיל למלא את תפקידו לאחר קבלת אשרור של חבר הנאמנים וימלא תפקיד זה במשך חמש שנים. השינוי בתקנון אושר, למרות בקשת נציגי משרד המשפטים ונציגות רשות החברות לעכב את הדיון בשינוי התקנון. נציגי משרדי הממשלה לא השתתפו בישיבה. ההצעה התקבלה בלא שנבחנו ביסודיות ההיבטים המשפטיים הרלוונטיים של הנושא.

ערב השינויים בתקנון ספטמבר 2008 של המכון סברו גורמים משפטיים ממשלתיים שונים ממשרדי המשפטים, המת"ס ומרשות החברות - כי השינויים עלולים לפגוע ביכולת השליטה וההשפעה של המדינה על הנעשה במכון. אף על פי כן הם לא ליבנו את הדברים לפני שבוצע שינוי התקנון.

חשש לניגוד עניינים בפעילותם של חברי חבר הנאמנים והוועד המנהל

ניגוד עניינים מוסדי בפעילותם של עובדי מדינה במכון

החל משנת 2002 ואילך פעלו הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר להסדרת עניין ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה החברים במוסדות המכון, ובכללם ראש מינהל הספורט שכיהן גם כיו"ר הוועד המנהל, לרבות באמצעות החלטה שהמכון יפעל במתכונת של עמותה ממשלתית שישתתפו בה נציגי משרדי הממשלה הרלוונטיים מתוקף תפקידם. בנובמבר 2007 , כחצי שנה לאחר שהחל שר המת"ס לכהן בתפקידו, הוא החל לנקוט צעדים למניעת ניגוד העניינים הנזכר. אמנם סוגיית ההפרדה בין תפקיד ראש מינהל הספורט ותפקיד יו"ר הוועד המנהל הוסדרה, אולם ניגוד העניינים הנוגע לעובדי מדינה אחרים החברים במוסדות המכון טרם הוסדר.

ניגוד עניינים בפעילותם של נציגי ארגוני הספורט

נמצא כי המכון ומשרדי המת"ס והמשפטים לא קבעו כללים למניעת ניגוד עניינים, לרבות כללים שנועדו להבטיח כי חברים בחבר הנאמנים ובוועד המנהל שחברים גם בוועד האולימפי ובמוסדות של גופי ספורט הקשורים לפעילות המכון לא ישתתפו בישיבות של חבר הנאמנים ושל הוועד המנהל בעת שנידונים בהן עניינים הקשורים לגופים אלה או מתקבלות החלטות בעניינם.

בחינת חברים בוועד המנהל על ידי הוועדה לבדיקת מינויים

בפועל אחדים מהמועמדים לחברות בוועד המנהל של המכון בתוקף תפקידם כעובדי מדינה לא נבדקו לפני מינוים, מועמד אחד נבדק ומינויו אושר, ומועמד אחר שנבדק ומינויו טרם אושר משתתף בישיבות הוועד המנהל.

הסדרת סוגיית המקרקעין

הממשלה הפקיעה חלק ניכר מהמקרקעין שבהם משתמש המכון והעבירה אותם אליו כדי לאפשר לו לפעול כגוף לאומי וכזרוע של הממשלה בתחום הספורט; ערך המקרקעין שהמכון הוא בר-רשות בהם הוא גבוה מאוד. בדצמבר 2009 טרם הוסדר נושא השימוש של המכון במקרקעין.

זכויות הבעלות בכל המקרקעין שבהם משתמש המכון רשומות בלשכת רישום המקרקעין על שם מדינת ישראל (לרבות באמצעות קרן קיימת לישראל) ומנוהלות בממ"י. יש לראות בחומרה את תפקודו הכושל של ממ"י בכך שלא הסדיר במשך שנים רבות את השימוש של המכון במקרקעין, לא דרש דמי חכירה תמורתם, לא דן בשימושים שנעשים במקרקעין ולא דרש מהמכון דמי חכירה מוגדלים בגין השימושים המסחריים שהוא עושה במקצת מהם. בעניין יש גם טעם לפגם בכך שהמכון נהנה מהמצב במשך שנים רבות ולא פעל להסדיר את הנדרש.

סיכום והמלצות

מכון וינגייט הוא מכון לאומי העוסק בקידום הספורט והחינוך הגופני בישראל. ממשלת ישראל מייחסת חשיבות לפעילותו ורואה במכון זרוע לקידום פעילותה בתחום הספורט. המדינה מסרה למכון 430 דונם, שחלק ניכר מהם היא הפקיעה, והיא מקצה לו מדי שנה בשנה תמיכות ניכרות למימון פעילות זו.

אף שבמשך השנים חיוו גורמים משפטיים שונים ממשרדי הממשלה את דעתם בנוגע למעמדו המשפטי הראוי של המכון ואף שהעניין התעורר בעתירה לבג"ץ נגד המדינה והמדינה הודיעה כי היא פועלת להסדרתו, הגורמים הנוגעים בדבר לא העלו את הסוגיה לפני היועץ המשפטי לממשלה להכרעתו המשפטית וממילא לא הובאה הכרעה כזו בפני השרים הנוגעים בדבר, והסוגיה בכללותה טרם הוכרעה. הדבר עלול לגרום לפגיעה בפעילותו ובזכויות שונות של המדינה. בנסיבות אלה ראוי היה ששר המת"ס דאז, מר גאלב מג'אדלה, לא יבצע את השינויים בתקנון המכון קודם לליבון השאלות שהתעוררו.

אשר לנציגי המדינה המכהנים במוסדות המכון - יש להסדיר את סוגיית ניגוד העניינים שהם עלולים להיקלע אליו עקב תפקידיהם, באמצעות קביעת כללים ברורים לגבי עצם חברותם במוסדות המכון ולגבי השתתפותם בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם כדי לעורר חשש לניגוד עניינים. כמו כן יש לקבוע כללים ברורים בעניין השתתפותם של נציגי איגודים וארגונים שונים בתחום הספורט בדיונים של מוסדות המכון שיש בהם כדי לעורר חשש לניגוד עניינים.

נוכח העובדה שבמועד סיום הביקורת טרם התקבלה החלטה בנוגע למתכונת פעילותו העתידית של המכון, אף שכבר בשנת 2002 ציין מבקר המדינה שעל הגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר לקבל החלטה בנושא לאלתר, על שרת התרבות והספורט, גברת לימור לבנת, לפעול להכרעה בנושא בשיתוף כל הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילותו של המכון - משרד התרבות והספורט, משרד המשפטים, רשות החברות, רשם העמותות וממ"י. לצורך כך עליהם לגבש את מתכונת הפעילות של המכון ולפעול ליישומה בהתאם לכך, ובמידת הצורך להביא את הנושא להכרעת הממשלה. על כל אחד מגורמים אלה לפעול בהקדם, כל אחד בתחומו הוא, לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי שהמכון יוכל למלא את תפקידו באופן המיטבי וכדי שזכויות המדינה בנכסיה יישמרו כנדרש.

על הגורמים הממשלתיים הקשורים בפעילות המכון להסדיר בהקדם את סוגיית המקרקעין באמצעות גיבוש הסכם שייחתם בין המכון ובין ממ"י שיבטיח את זכויות המדינה במקרקעין ואת הגשמת המטרות הציבוריות והלאומיות שלשמן הועברה הקרקע למכון. ראוי שממ"י ישקול לחייב את המכון, במסגרת הסדרת זכויותיו, בדמי השימוש במקרקעין בכל הדרכים העומדות לרשותו.