פעילות וסדרי מינהל - רשות ההגבלים העסקיים

רשות ההגבלים העסקיים
פעולות הביקורת

נבדקה פעילותה של רשות ההגבלים העסקיים. נוסף על כך נבדקו פעולותיהם של הרשות, של נציבות שירות המדינה ושל משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה בנוגע לסדרי המינהל ברשות.

‏‏פעילות הרשות וסדרי מינהל

תקציר

רשות ההגבלים העסקיים (להלן - הרשות) אמונה על שמירת התחרות העסקית במשק. בהתאם לסמכויותיה על פי חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 (להלן - החוק או חוק ההגבלים העסקיים), מפקחת הרשות על הסדרים כובלים , מיזוגים  ומונופולין . החוק העניק לממונה על ההגבלים העסקיים (להלן - הממונה) סמכויות אכיפה אזרחיות-מינהליות וסמכות ליזום הליכים שיפוטיים. נוסף על כך, על פי חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982, הסמיך היועץ המשפטי לממשלה את עורכי הדין ברשות להגיש כתבי אישום בגין עברות פליליות המפורטות בחוק ההגבלים העסקיים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של הרשות ואת סדרי המינהל בה. בביקורת נבדקו פעולותיהם של הרשות, נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ומשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה. כן נעשו בדיקות השלמה במשטרת ישראל.

עיקרי הממצאים

פעילותה של הרשות

בידי הממונה נתונות סמכויות חקירה, חיפוש, עיכוב ומעצר, אך אין בידי הרשות נהלים כתובים וסדורים להפעלתן. הלכה למעשה, מחלקת החקירות ברשות פועלת על פי נוהלי אגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל.

הטיפול בתיק הגבלים עסקיים - מפתיחת חקירה ועד שלב האכיפה באמצעות סמכויות אזרחיות-מינהליות או פליליות - נמשך זמן רב (כפי שעולה מממצאי הביקורת - בין כשנה לכשלוש שנים בממוצע, בהתאם לסמכות האכיפה שבה נעשה שימוש), והדבר עלול לפגוע ביכולת ההרתעה של הרשות, ביעילות האכיפה ובתועלת לצרכנים.

לרשות אין אמות מידה לקביעת הסכום שישולם לאוצר המדינה לפי צו מוסכם, כאשר הממונה מבקש להטיל על הצדדים המפרים את הוראות חוק ההגבלים העסקיים גם חיוב בתשלום. זאת ועוד, הסכום הממוצע שהוטל עד היום על חברה יחידה הוא כ-1.35 מיליון ש"ח בלבד, סכום שספק אם יש בו להרתיע את רוב החברות. היעדר אמות מידה ברורות בעניין זה עלול ליצור אי-שוויון בטיפולה של הרשות בחברות המפרות.

הממונה פרסם מספר רב של החלטות המטילות הוראות אופרטיביות על הצדדים הנדונים בהן. ברם, הרשות אינה בודקת באופן עקבי את ביצוען. במהלך הביקורת הודיעה הרשות על גיבוש תכנית לבדיקה מדגמית של ביצוע החלטות הממונה, אך גיבושה של התכנית טרם הסתיים, ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009, נבדק ביצועה של החלטה אחת בלבד.

עד מועד סיום הביקורת, יותר מארבע שנים לאחר פרסום תכנית החסינות מפני העמדה לדין בשל עברת הסדר כובל מסוג קרטל , הוגשו שתי בקשות בלבד להיכלל בתכנית, ובעקבותיהן נחתמו הסכמי חסינות. זאת ועוד, הסכם חסינות אחד שנחתם לא חשף קרטל ולא הביא להגשת כתב אישום; הסכם החסינות השני הביא לפתיחת חקירה, והיא טרם הסתיימה במועד סיום הביקורת. לדעת משרד מבקר המדינה, מספר הבקשות הקטן שהוגש מעיד על הצלחה מועטה של התכנית עד כה.

סדרי מינהל

הרשות ממעטת בדרך כלל להעסיק עובדים במילוי מקום. ואולם בשנים 2007-2008 הועסקו ברשות ארבעה עובדים מקצועיים (מתוך 60) במילוי מקום - שלושה עובדים במשרה פנויה ועובד אחד כממלא מקומן של שתי עובדות שנעדרו זמנית מתפקידן. שלושה מהם נבחרו למילוי מקום לאחר שהתמחו קודם לכן ברשות. יתרה מזו, תקופת העסקתם של שני עובדים שהועסקו במילוי מקום במשרה פנויה הייתה בין חמישה לשישה חודשים, ותקופת העסקתו של העובד שהועסק במילוי מקום של שתי עובדות שנעדרו זמנית מתפקידן הייתה כשנה וארבעה חודשים, כל זאת ללא אישור להארכת התקופה מנש"ם, בניגוד לכללי התקשי"ר. עוד נמצא כי כל ארבעת העובדים שהועסקו במילוי מקום זכו במכרזים שפורסמו לאחר מכן למילוי קבוע של אותן משרות.

העובדים הזוטרים הנקלטים ברשות אינם נדרשים להצהיר על נושאים שיש בהם חשש לניגוד עניינים, וממילא אין קובעים להם הסדר למניעת ניגוד עניינים במקרים המחייבים זאת. כל שהם נדרשים לעשות הוא להצהיר על קרובי משפחתם המועסקים ברשות.

ה"הצהרה על שמירת ידיעות" שממלאים עובדי הרשות לפני תחילת עבודתם אינה כוללת איסור על שימוש עצמי בידיעה שהגיעה אל העובד מתוקף תפקידו. זאת ועוד, אין ברשות כללים או הנחיות לגבי השקעות בחברות או בעסקים שעובד מטפל בעניינם.

על אף השינויים שחלו בשוק העבודה מאז הקמת הרשות ועל אף העובדה כי לרוב נקלטים ברשות עובדים חסרי ניסיון בתחום ההגבלים העסקיים או בעלי ניסיון מועט בלבד, כל 60 העובדים המקצועיים ברשות מועסקים על פי חוזים מיוחדים, ולא על פי החוזים הסטנדרדיים הנהוגים בשירות המדינה. יתר על כן, העובדים המקצועיים מועסקים בדירוגים שאינם תמיד מתאימים להשכלתם ולאופי עבודתם.

סיכום והמלצות

כדי שהרשות תמלא את תפקידה כאחראית לשמירת התחרות העסקית במשק, עליה לבחון דרכים נוספות לקיצור הליכי האכיפה, להמשיך לפעול לקידום יצירתה של סמכות אכיפה מהירה יותר שאינה תלויה בגורמים נוספים מלבדה, לבדוק את ביצוען של החלטות הממונה בעקביות, על פי סדר קדימויות, ולבחון כיצד ניתן להגביר את השימוש בתכנית החסינות. פעולות אלו עשויות לשפר במידה ניכרת את תפקודה ולסייע לה בהשגת המטרה שלשמה הוקמה.