שינוי מבני במשק החשמל

משרד התשתיות הלאומיות
פעולות הביקורת

במשרד התשתיות הלאומיות, במשרד האוצר, ברשות החברות הממשלתיות, ברשות החשמל ובחברת החשמל לישראל בע"מ נבדקו הפעולות לביצוע שינוי מבני במשק החשמל.

שינוי מבני במשק החשמל

תקציר

במועד הביקורת משק החשמל בישראל ריכוזי, ופעילותו מתבצעת רובה ככולה על ידי חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י או החברה) - חברה ממשלתית הפועלת במסגרת שהותוותה בחוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק משק החשמל או החוק).

בחוק משק החשמל נקבע כי מטרתו "להסדיר את הפעילות במשק החשמל לטובת הציבור, וזאת תוך הבטחת אמינות, זמינות, איכות, יעילות, והכל תוך יצירת תנאים לתחרות ומזעור עלויות". "פעילות" בתחום משק החשמל הוגדרה בחוק כדלקמן: "כל אחד מאלה: ייצור, ניהול המערכת, הולכה, חלוקה, הספקה או סחר בחשמל". בחוק נקבע, בין היתר, כי הפעילויות האמורות במשק החשמל יוסדרו באמצעות רישוי, וכי "לא ינתן לאדם רשיון ליותר מפעילות אחת" למעט במקרים שפורטו בחוק. כמו כן נקבעה בחוק הגבלה בעניין היקף כושר הייצור והיקף החלוקה של תאגיד שלמבקש הרישיון יש אמצעי שליטה בו (כל אלה ייקראו להלן - השינוי המבני). לפי החוק הוקמה הרשות לשירותים ציבוריים - חשמל (להלן - רשות החשמל), וכן נקבע בחוק שתפקידה יהיה, בין היתר, קביעת תעריפים, אמות מידה לרמה, לטיב ולאיכות של השירות שנותן בעל רישיון ספק שירות חיוני  (להלן - אמות המידה) ופיקוח על מילוי חובותיו על פי אמות המידה.

חח"י מחזיקה ברישיונות לעסוק בכל פעילויות משק החשמל ומקימה את התשתיות הדרושות לה לפעילויותיה. רישיונותיה תקפים עד ינואר 2011.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות לביצוע השינוי המבני במשק החשמל. הבדיקה נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - משרד התשתיות), במשרד האוצר, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות), ברשות החשמל ובחח"י.

עיקרי הממצאים

1. במועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009, נמצא כי משרד התשתיות, משרד האוצר ורשות החברות הממשלתיות (להלן - הגורמים הממשלתיים) לא יישמו את רוב החלטות הממשלה בנוגע לשינוי המבני במשק החשמל, וחח"י עדיין מבצעת את כל פעילויות משק החשמל.

2. במועד סיום הביקורת שתי חברות ממשלתיות שבבעלות המדינה - חברת ניהול המערכת בע"מ (להלן - חברת ניהול המערכת) וחברת תחנות ייצור חשמל חדשות בישראל בע"מ (להלן - חברת תחנות ייצור) - שהוקמו באוקטובר 2008 על פי החלטת ממשלה מיוני אותה שנה טרם החלו לפעול, ופעילות ניהול המערכת עדיין מבוצעת בידי חח"י.

3. הגורמים הממשלתיים טרם מצאו דרך שתאפשר להעביר מחח"י לחברת ניהול המערכת את הנכסים הנדרשים לשם ניהול מערכת החשמל או דרך שתאפשר להקימם מחדש.

4. טרם נקבע הסדר לחלוקת נכסי חח"י - ששוויים הכולל 74 מיליארד ש"ח - בין החברות שיוקמו, ולא נקבעו כללים לאופן חלוקת נכסים שישמשו יותר מחברה אחת.

5. הגורמים הממשלתיים טרם קבעו הסדר לטיפול בהתחייבויות חח"י, המסתכמות בכ-57.5 מיליארד ש"ח, לאחר ביצוע השינוי המבני.

6. הגורמים הממשלתיים לא הכינו אומדן של עלות ביצועו של השינוי המבני הכוללת, בין היתר, פיצויי פרישה והטבות בסכומים גדולים לעובדים (כגון מענקים ותוספות שכר). לא נקבעו המקורות הכספיים למימון השינוי המבני, חוץ מאשר בשני נושאים - נושא התשלומים לעובדים (הוחלט לממנם באמצעות תעריף החשמל) ונושא הקמת חברת ניהול המערכת וחברת תחנות הייצור (הוחלט לממן את הקמתן באמצעות תעריף החשמל ומקורות מימון אחרים אשר "ייקבעו, ככל הנדרש, על ידי גורמי המדינה הרלבנטיים").

7. לא הוקמה מינהלה שתפקידה לגבש הסכמים בנושא יישום השינוי המבני ולהכין מסמכים בנושא; זאת, בניגוד להמלצת הגורמים הממשלתיים מפברואר 2007.

8. הגורמים הממשלתיים לא הכינו סקר מקיף שמטרתו לאתר סיכונים שעלולים להיווצר במהלך יישום השינוי המבני ולאמוד את חומרתם, ואף לא הכינו תכנית למזעור הנזקים הכלכליים והתפעוליים שעלולים להיגרם בגין אותם סיכונים.

סיכום והמלצות

הוצאת השינוי המבני במשק החשמל מן הכוח אל הפועל חשובה למשק בישראל במטרה לפתח תחרות במשק החשמל ולייעל אותו, לשתף גורמים מהמגזר הפרטי שיגדילו את כושר הייצור במשק ויתרמו לגיוון מקורות האנרגיה וכדי שמשק החשמל לא יתבסס רק על חח"י כיצרנית העיקרית במשק. מן הראוי שמשרד התשתיות הלאומיות, משרד האוצר, רשות החברות ורשות החשמל ינתחו את הסיבות לחוסר ההצלחה לבצע את השינוי המבני במשק החשמל, יפיקו לקחים ויגבשו תכנית שינוי מבני מתוקנת ולוח זמנים לביצועה, שתאפשר להוציא לפועל את הרפורמה.