משרד האוצר
פעולות הביקורת
אגף החשב הכללי
במסגרת הדין וחשבון על מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה נבדקו ניהול השקעות המדינה בחברות ובישויות מוחזקות, הבקרה על השקעות אלה והדיווח עליהן בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31.12.08.
אגף שוק ההון, הביטוח וחיסכון
ביחידה לנותני שירותי מטבע באגף שוק ההון נבדקו דרכי הרישום והדיווח של נותני שירותי המטבע, וסדרי הפיקוח והבקרה עליהם. בדיקות השלמה נעשו ברשות לאיסור הלבנת הון שבמשרד המשפטים, במשטרת ישראל, בבנק ישראל וברשות ניירות ערך.
נבדקו פעולותיהם של רשות ניירות ערך ואגף שוק ההון בכל הנוגע להסדרת תפקידם של הנאמנים לתעודות התחייבות וסדרי מינויה של ועדה מייעצת לאגף שוק ההון.
נבדקו כמה היבטים של פעילות אגף שוק ההון בתחום הסדרת שוק החיסכון הפנסיוני והפיקוח עליו. בדיקות השלמה נעשו ברשות ניירות ערך ובבנק ישראל.
נבדק הטיפול של אגף שוק ההון בהסדרי התגמול של עובדים בגופים המוסדיים.
באגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון נעשה מעקב לבדיקת תיקון הליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 52ב בדבר הסדרי ביטוח שיורי לכלי רכב.
הרשות לזכויות ניצולי השואה
ברשות לזכויות ניצולי השואה נעשתה ביקורת מעקב בנוגע לתיקון הליקויים שעליהם הצביע מבקר המדינה בדוח מיוחד שפורסם באוגוסט 2007, בדבר הטיפול בניצולים והשירות הניתן להם על ידי הרשות ומשרדי הממשלה השונים. כן נבדק יישום ההמלצות של ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה, שמונתה על פי החלטת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת בעקבות הדוח המיוחד.
רשות המסים בישראל
נבדק טיפולה של רשות המסים בעניין מיסוי הכנסות בלתי חוקיות שמקורן בפעילות עבריינית. בירורי השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד המשפטים, במשטרת ישראל, במשרד התשתיות הלאומיות ובמשרד הביטחון.
עוד נבדק הפיקוח על רשות המסים על החזר המע"מ לתיירים על רכישותיהם בישראל ופיקוחה על הטבות המס הניתנות באזור סחר חופשי אילת. בירורי השלמה נעשו במשרד התיירות.
אגף החשב הכללי
מאזן המדינה ל-31.12.08-השקעות המדינה בחברות ובישויות מוחזקות
תקציר
בחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], נקבע כי מדי שנה בשנה ימציא שר האוצר למבקר המדינה את מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה (להלן - מאזן המדינה) למועד תום שנת הכספים שחלפה. בסוף מרס 2009 הגיש שר האוצר דאז, מר רוני בר-און, למבקר המדינה את "הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ליום 31 בדצמבר 2008" (להלן - הדוחות הכספיים). בדוחות הכספיים הוצגה יתרת ההשקעות בחברות ובישויות מוחזקות (להלן גם - השקעות המדינה בגופים מוחזקים) בסך כ-61 מיליארד ש"ח. כמו כן הוצגה בדוחות הכספיים יתרת התחייבויות בגין הפסדי ישויות מוחזקות בסך כ-4 מיליארד ש"ח. רוב ההשקעות וההתחייבויות הכלולות ביתרות האמורות הן בגין השקעות בחברות ממשלתיות.
פעולות הביקורת
דוח זה מתמקד בנושא השקעות המדינה בגופים מוחזקים. בחודשים אפריל-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי ההיערכות, הניהול, הדיווח והבקרה בנוגע להשקעות המדינה בגופים מוחזקים. הבדיקה נעשתה במשרד האוצר: באגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) וברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות).
עיקרי הממצאים
1. לפי נתוני הדוחות הכספיים, כ-67% מהחברות הממשלתיות והמעורבות (61 חברות) הגישו רק טיוטות של דוחות כספיים לשנת 2008, ומכ-20% מהן (18 חברות) טרם התקבלו דוחות כספיים . לפיכך המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה אינו מלא ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בחברות הממשלתיות לסוף שנת 2008.
2. נתוני התאגידים הסטטוטוריים (להלן - התאגידים הציבוריים), חוץ מאלה של המוסד לביטוח לאומי, אינם מקבלים ביטוי כלשהו בדוחות הכספיים, ואף לא נבדק אם התאגידים האלה נחשבים גופים בשליטת המדינה לצורך דיווח כספי. בביאורים לדוחות הכספיים לא נכללה רשימה של עשרות התאגידים הציבוריים. רשימה זו דרושה לשם השקיפות ולשם ריכוז המידע עליהם, שיסייע לקיים ביעילות פיקוח ובקרה על פעולותיהם ועל דיווחיהם הכספיים. ייתכן שהיתרה הכוללת של הנכסים נטו של התאגידים האלה היא יתרה גבוהה, ולמרות זאת בביאורים לדוחות הכספיים לא נכללה הערכה של יתרה זו, ולא צוינה השפעתה על יתרת השקעות המדינה בגופים מוחזקים. משרד האוצר לא קידם את יישומם של כללי הדיווח הכספי על ידי התאגידים הציבוריים ולא דרש מהם להגיש לו דוחות כספיים ולמנות רואה חשבון מבקר. שנים רבות נמשך הטיפול בקביעת המסגרת לפעולות התאגידים הציבוריים ובקביעת סדרי הפיקוח והבקרה עליהם.
3. טרם הושלם מיפוי הגופים שיש לבחנם לפי סוגי החזקת המדינה בהם. נדרשת עבודת מיפוי מקיפה באחריות החשכ"ל ובשיתוף היחידות והמשרדים הממשלתיים. אין נוהל להסדרת הפיקוח והבקרה על פעולות הגופים המוחזקים בין כל המעורבים בטיפול בגופים אלו, ובכללם משרדי הממשלה. נוסף על כך, עד מועד סיום הביקורת (ספטמבר 2009) טרם גובש נוהל למעורבים בטיפול בגופים המוחזקים שמטרתו ליישם בדיווח הכספי את ההיבטים הדרושים על פי התקנים החשבונאיים הממשלתיים.
4. חסר דיווח של הממשלה על השגת המטרות שנקבעו לחברות הממשלתיות: דיווח במתכונת מרוכזת, על פי היעדים שנקבעו, ושמועדיו מתאימים למועדי הדוחות הכספיים. לכשיהיה הדיווח עשוי במתכונת כזאת, יהיה טעם להפנות אליו מהדוחות הכספיים של הממשלה.
5. יתרת ההשקעה ב"גופים אחרים" בסך כ-7.6 מיליארד ש"ח, הכלולה בסעיף השקעות בחברות ובישויות מוחזקות, אינה מפורטת בדוחות הכספיים לפי כל אחד מהגופים הכלולים בה. אין פירוט כזה בדוחות הכספיים גם בנוגע ליתרת ההתחייבויות בגין הפסדי ישויות מוחזקות בסך כ-4 מיליארד ש"ח וגם לא בנוגע להכנסות מדיבידנדים. גם חלקה של המדינה ברווחי חברות וישויות מוחזקות בסך כ-1.4 מיליארד ש"ח, המוצג בדוחות על הביצוע הכספי, אינו מפורט לפי כל אחד מהגופים הכלולים בו. בחישוב השווי המאזני של השקעות המדינה בגופים המוחזקים לא בוטלו רווחים שטרם מומשו בגין פעולות הדדיות בין הממשלה לבין הגופים הללו ובין הגופים עצמם. הסיבה לכך וההשפעות שיש לכך על איכות המידע לא צוינו, ובדוחות הכספיים לא ניתן מידע על מהות העסקאות ההדדיות האלה.
6. הועלה כי מסמכים שעליהם יש לבסס את הרישומים החשבונאיים בנוגע להשקעות בחברות הממשלתיות לא נמצאו ביחידה לחשבונאות ולדיווח באגף החשכ"ל. חסרים אמצעים ממוחשבים לקישור בין הנתונים שבדוחות הכספיים ובין ניירות העבודה ובין המסמכים הנוגעים להשקעות בגופים המוחזקים.
7. בביקורת עלה כי רוב חשבי היחידות והמשרדים הממשלתיים לא היו ערוכים ליישם את תקן 6, 7 ו-8 בדוחות הכספיים של משרדיהם לשנת 2008, ואף לא נעזרו בהוראות התכ"ם בעניינים האלה. רובם לא סיווגו את הגופים שבטיפולם לפי התקנים האמורים.
סיכום והמלצות
משרד מבקר המדינה העלה בבדיקותיו פערים גדולים בין הדיווח הקיים בנושא השקעות המדינה בגופים מוחזקים ובין הדיווח הנדרש על פי התקנים החשבונאיים הממשלתיים בנושא. עוד הוא העלה כי איכות הנתונים הכלולים בסעיף זה בדוחות הכספיים לוקה בחסר. כדי לקיים את חובת הדיווח של הממשלה בנושא השקעות המדינה בחברות ובישויות מוחזקות וכדי להשיג את מטרות הדיווח הכספי, על החשכ"ל לפעול לשיפור איכות הנתונים ולשיפור מערך הדיווח, הפיקוח והבקרה של הממשלה בנושא זה, וכן עליו לציין בדוחות הכספיים את כל הגופים שיש להעמידם במבחנים לקביעת סוגי החזקתה של המדינה בהם, לרבות התאגידים הציבוריים. אשר לתאגידים הציבוריים, על משרד האוצר לקדם את יישום כללי הדיווח הכספי על ידי תאגידים אלו ולדרוש מהם להגיש לו דוחות כספיים ולמנות רואה חשבון מבקר, כדי שזה יחווה את דעתו על הדוחות. על משרד המשפטים ועל משרד האוצר לזרז את ההסדרה הכוללת של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם.