משרד המשפטים
פעולות הביקורת
בהנהלת בתי המשפט, באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר ובכמה בתי משפט נעשתה ביקורת בנושא פיתוח מערכת ממוחשבת המבוססת על הרעיון של תיק אלקטרוני - "בית משפט ללא נייר". נבדקו בעיקר ייזום המערכת ואפיונה, ההתקשרות לפיתוחה, התשלומים לחברות שעסקו בפרויקט, ביצוע מבחני קבלה למערכת, הטמעתה, תפעולה ותחזוקתה.
הליכים ופעולות למחשוב בתי המשפט
תקציר
מחשוב בתי המשפט נחשב פרויקט הדגל של הנהלת בתי המשפט (להלן - הב"ה), הן בשל השינוי היסודי בעבודת הארגון הכרוך בו והן בשל היקפו הכלכלי והטכנולוגי. סיום הפיתוח והטמעת המערכת יביאו לשינוי בדפוסי העבודה בבתי המשפט ולייעול תהליכיה. מערכת בתי המשפט של ישראל כוללת בין היתר את: בית המשפט העליון, בתי המשפט המחוזיים, בתי משפט השלום, בתי דין לתעבורה, בתי משפט לענייני משפחה, בתי משפט לנוער ובתי הדין לעבודה (להלן - בתי המשפט). בתי המשפט פרושים ברחבי המדינה, הם מאורגנים בשישה מחוזות ועוסקים בכמיליון תיקים בשנה. מערכת בתי המשפט מנוהלת על ידי הב"ה, אשר אמורה לפקח על פעילותם התקינה.
תהליך המחשוב של מערכת בתי המשפט החל בתחילת שנות התשעים של המאה העשרים, אך המערכות שמוחשבו לא היו מקושרות ביניהן. אף שכבר בסוף שנות התשעים החליטה הב"ה לפתח מערכת מידע חדשה המבוססת על רעיון התיק האלקטרוני - "בית משפט ללא נייר", רק בשנת 2003 היא החלה לפתח את המערכת החדשה (להלן - המערכת או הפרויקט או נט-המשפט). הפרויקט פותח על ידי חברה א', הספק הראשי, עם שותפיה חברות ב' ו-ג'. הפרויקט תוכנן להסתיים בפברואר 2006, אך עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2009, יותר משלוש שנים וחצי לאחר מועד הסיום המתוכנן, הוא טרם הגיע לסיומו, והטמעתו בבתי המשפט עדיין נמשכת. עד ספטמבר 2009 הופעל הפרויקט בכ-60% מבתי המשפט, והושקעו בו כ-358 מיליון ש"ח (במחירים שוטפים), כולל עלויות תפעול ותחזוקה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-ספטמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט מחשוב בתי המשפט. נבדקו בעיקר: ייזום המערכת ואפיונה; ההתקשרות לפיתוח המערכת; התשלומים לחברות; ביצוע מבחני קבלה למערכת; תפעולה ותחזוקתה; קשיים בהטמעתה; סדרי ניהול הפרויקט; ואבטחת מידע. הביקורת נעשתה בהב"ה ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל), בדיקות השלמה נעשו בבתי המשפט.
עיקרי הממצאים
1. פגמים בהיערכות לפרויקט ובהתקשרות עם הספקים: הב"ה לא פעלה בפיתוח המערכת לפי הנוהל המחייב לפיתוח מערכות מידע במשרדי ממשלה - נוהל מפת"ח ; ההתקשרות לניהול הפרויקט נעשתה בפטור ממכרז בנימוק שמדובר באיחוד מערכות קיימות, אולם בסופו של דבר התוצר היה פרויקט פיתוח חדש, ולכן כשהתברר שמדובר במערכת חדשה מן הראוי היה לצאת במכרז פומבי לפיתוח המערכת, כמתחייב מחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 ומתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993; ההסכם לפיתוח המערכת נחתם על ידי הב"ה בדיעבד מבלי שאופיינה המערכת, ולפיכך לא היה לספק וללקוח בסיס משותף לפיתוח, ולכן לא היה אפשר לעשות בקרה ראויה בהיעדר מדדים ותכולות עבודה . אין להב"ה אומדן כספי מלא ומעודכן להשלמת הפרויקט, להטמעתו, לתפעולו ואחזקתו.
2. היעדר תמריץ לספקים לעמוד בלוחות הזמנים של הפרויקט: על פי ההסכם, הפרויקט היה אמור להימשך 38 חודשים ולהסתיים בפברואר 2006, אך עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2009 הוא טרם הסתיים (איחור של יותר משלוש שנים וחצי). לספק שולמה מדי חודש בחודשו 90% מהתמורה שהיה אמור לקבל באותו חודש, בלא כל התניה לעמידה באבני דרך; כך לא היה לו תמריץ לעמוד בהתחייבויותיו מבחינת לוחות זמנים ותכולות עבודה, ואכן הוא לא עמד בהן.
3. היעדר בחינות קבלה מצד הב"ה: הב"ה קיבלה את המערכת בניגוד לנוהל מפת"ח מבלי שביצעה בחינות קבלה מטעמה והסתפקה בבחינות המסירה שביצע הספק. כתוצאה מכך נוצרה אפשרות שהמערכת שהותקנה תכלול בעיות שיגרמו לתקלות, כפי שאכן קרה. התקלות במערכת הן תקלות אפיון, תקלות מערכת, תקלות בביצוע ואטיות. ריבוי התקלות השפיעו על פעולת המערכת וגרמו לחוסר שביעות רצון המשתמשים. אף שהב"ה ידעה מלכתחילה שהטמעת המערכת היא שלב מכריע בקליטתה, היא נטלה על עצמה את התפקיד להטמיעהּ ובכך חלקה עם הספק את האחריות למידת ההצלחה של קליטת המערכת.
4. פגמים בניהול הפרויקט: את הפרויקט ניהל צוות יועצים של הב"ה בלי ליבה ניהולית של עובדי מדינה המייצגים את האינטרס הציבורי. כמו כן לא בוצעו המלצות של ועדות שמונו על ידי הב"ה והחשכ"ל לבחון את התקדמות הפרויקט. לדוגמה, על אף שאחת הוועדות המליצה לפרסם מכרז בנושא תפעול ותחזוקה של המערכת עוד ב-2006, עד ספטמבר 2009 לא פרסמה הב"ה מכרז בנושא.
סיכום והמלצות
פרויקט מחשוב בתי המשפט הינו פרויקט דגל של הב"ה הן לאור השינוי הטכנולוגי שמגלמת המערכת שפותחה והן בשל השינוי הארגוני שכרוך בקליטתה, המשפיע על כלל הארגון. סיום פיתוחה של המערכת, פרישֹתה, הטמעתה וייצובה עשוי להביא לשינוי בדפוסי ושיטות העבודה בבתי המשפט, לתפישה חדשנית ומודרנית ולייעול התהליכים בבתי המשפט.
הביקורת העלתה שניהול הפרויקט לוקה בליקויים מהם חמורים, ובכללם: פיתוח המערכת נעשה שלא על פי נוהל מפת"ח; הפיתוח החל מבלי שהיה אפיון למערכת; לא נקבעו תכניות עבודה מפורטות מתוחמות בלוחות זמנים מחייבים ומה שנקבע שונה תכופות; לא נקבעו תקנות תקציביות נפרדות לפיתוח ולתחזוקה; לא נעשה אומדן רב-שנתי של עלויות; אין אומדן כספי מלא ומעודכן להשלמת הפרויקט, להטמעתו, לתפעולו ואחזקתו; הפרויקט נוהל על ידי יועצים מבלי שהייתה ליבה ניהולית של עובדי מדינה; הב"ה קיבלה את המערכת מבלי שביצעה בחינות קבלה מטעמה והסתפקה בבחינות המסירה שביצע הספק; במועד ביצוע הניסוי הראשוני (פיילוט) של המערכת לא עמדו הספקיות בדרישות החוזיות למסירת המערכת, שכן המערכת לא עמדה בקריטריונים שנקבעו במסמך תכולת העבודה, למשל אפס תקלות חמורות. ריבוי התקלות - כמו אי-יציבות, מהירות תגובה אטית, אמינות נמוכה ואי-טיפול בתקלות השפיעו על פעולת המערכת, עד כדי חוסר שביעות רצון של המשתמשים מהמערכת.
פיתוח מערכת מידע הוא תהליך מורכב הלוקה לעיתים באי-עמידה ביעדים ובחריגה מלוחות זמנים ומעלויות. כדי להימנע מכך עד כמה שניתן גובש נוהל מפת"ח שהממשלה אימצה כנוהל מסגרת מחייב לניהול מערכות המחשב שלה הן ברמת הפרויקט והן ברמת הארגון כולו. הנוהל מפרט כיצד לנהל, לפתח ולתחזק מערכת ממוחשבת, ומטרתו בין היתר למנוע את הליקויים שפורטו לעיל, דבר שכאמור לא נעשה ומכך על הב"ה להסיק מסקנות ולקחים.
לתיקון המצב על הב"ה לנקוט בצעדים הבאים: לסיים את פיתוחה של המערכת; פרישֹת המערכת בכל בתי המשפט; לייצב אותה ולתקן את התקלות הפוגעות בתפקודה ובאמינותה; להוציא מכרז לתפעול ותחזוקת המערכת; ולהשקיע את המשאבים הנדרשים לסיום הטמעתה. כמו כן על החשב הכללי ונציבות שירות המדינה לסיים את עבודת הצוות לבחינת תקנון תפקידי הליבה בתחום המחשוב בשירות המדינה ולאייש תפקידים אלה ביחידות המחשב על ידי עובדי מדינה שייצגו באופן מובהק את האינטרס הציבורי.