על פי חוק שירות ביטחון [נוסח משולב], התשמ"ו-1986, כל אזרח ישראלי או תושב קבוע שמלאו לו שמונה עשרה שנים ולא קיבל פטור, חייב בשירות צבאי. ראש הממשלה ושר הביטחון הראשון, דוד בן-גוריון, הורה על דחיית הגיוס לצבא של תלמידי ישיבות ש"תורתם אומנותם", ועד שנת 1977 יכלו להצטרף להסדר זה מדי שנה בחורי ישיבה שמספרם היה קבוע. משנת 1977 בוטלה ההגבלה על מספר המצטרפים להסדר. בשנת 2008 היה מספר תלמידי הישיבות שנחשבים כמי ש"תורתם אומנותם" 55,000.
בעקבות עתירות שהוגשו לבית המשפט העליון כנגד ההסדר נחקק חוק "דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב-2002" (להלן - חוק טל). החוק קבע כי תלמיד ישיבה שהגיע לגיל 22 ומעוניין לבחון את המשך דרכו, יכול לבקש לצאת לשנת הכרעה שבה הוא יכול לצאת מהישיבה ולעבוד או ללמוד מקצוע במשך שנה שבמהלכה לא יגויס. באותה השנה הוא יחליט על המשך דרכו - חזרה ללימודים בישיבה או שירות צבאי או אזרחי. לפי חוק טל, שירות אזרחי של שנה לפחות יפטור את תלמיד הישיבה מחובת שירות סדיר ויזכה אותו בהטבות הניתנות לחיילים משוחררים.
התכליות של חוק טל הן, בין היתר, לעגן בחוק הסדר של דחיית שירות לתלמידי ישיבות אשר תורתם אומנותם, והם מבקשים ללמוד בישיבות; להביא ליתר שוויון בחלוקת נטל השירות הצבאי בחברה הישראלית במובן זה שיותר גברים בני הקהילה החרדית ישרתו בסופו של דבר שירות צבאי (רגיל או מיוחד) או לכל הפחות ישרתו שירות אזרחי; לשלב יותר גברים מן הציבור החרדי בשוק העבודה בישראל.
בפברואר 2007 החליטה ממשלת ישראל (החלטה 1215) על הקמת מסגרת ממשלתית לטיפול בשירות האזרחי והלאומי בישראל - מינהלת שירות אזרחי לאומי (להלן - מינהלת השירות). צוות ההקמה של מינהלת השירות החל לפעול במרס 2007, ובינואר 2008 הוקמה מינהלת השירות במשרד ראש הממשלה. באפריל 2009 החליטה הממשלה על העברת מינהלת השירות לאחריות שר המדע והטכנולוגיה ולמשרדו. מינהלת השירות החלה בהפעלת מערך השירות האזרחי בתחילת שנת 2008, והמגמה הייתה לתת פתרון לצורכיהם של תלמידי ישיבות רבים בתוך תקופה קצרה (ראו גם "השירות הלאומי", דוח זה, עמודים 913).
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט-אוקטובר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפעלת השירות האזרחי לפי חוק טל מהיבטים מסוימים, ובהם תחומי השירות, פעולות הכשרה לקראתו ופיקוח ובקרה על מסגרותיו ועל המשרתים. הביקורת נעשתה במינהלת השירות; כן נעשו בירורי השלמה בגוף המתפעל - ארגון המפעיל מטעם מינהלת השירות את מערך השירות האזרחי בדרך של רכישת שירותים ממקורות חוץ.
עיקרי הממצאים
1. אף כי חוק טל התקבל כבר ב-2002, רק בתחילת שנת 2008 עם הקמת מינהלת השירות החלה הפעלת השירות האזרחי. בראשית הפעילות היה צורך בפנייה אל הקהל שמקרבו יבואו משרתי השירות האזרחי (להלן - המשרתים) על מנת להביא לידיעתם את האפשרויות שבפניהם. מינהלת השירות אמנם הפיקה בחודש מרס 2009 חוברת מידע בדבר השירות האזרחי, אך היא אזלה, ורק בינואר 2010 היא הודפסה שוב. בתקופת הביניים יכלו רק משרתים שכבר הגיעו לגוף המתפעל לקבל צילום מהחוברת - אם ביקשו זאת. המידע הרשמי בדבר השירות האזרחי למשרת הפוטנציאלי שלא הגיע לגוף המתפעל היה אפוא דל ולא מעודכן.
2. חוק טל קובע ששירות אזרחי ייעשה בין היתר למטרות בריאות, רווחה וקליטת עלייה, ולפי החלטת הכנסת במהלך החקיקה, החינוך לא נכלל בין תחומי השירות האזרחי. אף על פי כן כ-40% מן המשרתים עושים שירות בתחומי חינוך מיוחד וחונכות.
כחלק מ"פעילות החוץ" של משרתים שעוסקים בחונכות וכדבר שבשגרה אירחו המשרתים בבתיהם בסופי שבוע חניכים ודיווחו על 24-36 שעות שירות רצופות. בחודשי הקיץ, כשהחניכים בחופשה, נערכו בכפר נוער פעילויות משותפות שכללו לינה. המשרתים דיווחו על ימים אלה כולל הלילות כרצף של שעות שירות. לכן הם השלימו את כל שעות השירות במהלך ימים ספורים או בסופי שבוע בלבד.
בדרך כלל התחילו המשרתים את שירותם מבלי שרכשו ידע ומבלי שקיבלו את ההכשרה הדרושה למילוי תפקידיהם. אף על פי כן מינהלת השירות או מישהו מטעמה לא קיימו בעבורם פעולות הכשרה מתאימות.
מינהלת השירות העבירה את סמכויות הפיקוח והבקרה שניתנו בידה לפי החלטת הממשלה לגוף המתפעל, אף שהוא גוף בעל אוריינטציה של השאת רווחים והכנסתו תלויה במספר המשרתים.
הגוף המתפעל התחייב במכרז לשירותי תפעול מתנדבים להפעיל רכזים ביחס של רכז אחד ל-45 משרתים. למרות זאת הוא לא עמד בתנאים שהתחייב לקיימם, ושמונה רכזים (מתוך 20) ריכזו 55-77 משרתים. שמונה מהרכזים עסקו גם בתפקידי מטה בגוף המתפעל.
בביקורות שערך הגוף המתפעל נמצאו קשרי משפחה בין המשרתים לבין בעלי תפקידים בגופים המפעילים (גוף מפעיל הוא רשות ציבורית או מוסד ציבורי שבו עושה המשרת את שירותו). בשני גופים מפעילים היו המשרתים מנהלי הגופים טרם התחלת שירותם בהם, ובמהלכו המשיכו בתפקידיהם: בגוף מפעיל אחד עשה שירות אזרחי המנכ"ל והיו"ר שלו. בגוף מפעיל אחר שירתו בנו וחתנו של יו"ר הכבוד של העמותה; הבן ייסד את העמותה ומשמש בה מנכ"ל.
מינהלת השירות לא הפסיקה את השירות של בני משפחה בגופים מפעילים, אלא הכפיפה אותם לאנשים שאינם בני משפחותיהם - במידת האפשר, למרות שבחלק מהמקרים לא נוטרל החשש לניגוד עניינים עקב כך.
כחלק מתהליך בקרה על שעות השירות (ארבעים בשבוע) המשרתים נדרשו למלא דוחות נוכחות שישקפו נכונה את עבודתם, ובכלל זה דיווח מהימן על שעות ההתחלה והסיום. ואולם על פי הדיווחים, המשרתים התחילו את יום העבודה וסיימו אותו רק בשעות עגולות, דהיינו ללא איחורים וללא היעדרויות; עובדה זו מלמדת שהדיווחים לא שיקפו את שעות הנוכחות המדויקות של המשרתים. על חלק מהדוחות המשרתים לא חתמו, ועל אחרים מנהל הגוף המפעיל והאחראי מטעמו לא חתומים.
מינהלת השירות מעסיקה יועץ חיצוני לענייני חרדים, אך אינה מקפידה על יישום ההסכם שנחתם עמו בהתאם לנהלים ולכללים להעסקת יועצים חיצוניים במשרדי ממשלה.
סיכום והמלצות
הפעלת מערך השירות האזרחי לפי חוק טל החלה רק בתחילת שנת 2008, כאשר המגמה הייתה שתוך תקופה קצרה ניתן יהיה לתת פתרון לצורכיהם של תלמידי ישיבות רבים. בסוף שנת 2009 מנהלת השירות עדיין לא קבעה תבחינים ברורים שיבחינו בין מטרות השירות המוגדרות בחוק, לא הקימה מערך הכשרה לקראת השירות, ומערך הבקרה והפיקוח לוקה בחסר.
מערך השירות האזרחי נמצא בראשית דרכו. נוכח הצפי לגידול במספר המשרתים והרצון להפוך מסלול שירות זה למסלול מקובל בחברה החרדית ובהתחשב במאפיינים המיוחדים של אוכלוסיית המשרתים, על מינהלת השירות ועל השר הממונה לפעול לקידום איכות השירות ולהפעלתו לפי כללי מינהל תקין. על מינהלת השירות לפתח מנגנוני פיקוח ובקרה יעילים על השירות אשר יבטיחו את יעילותו. היעדר מנגנונים אלה יכול להניב דפוסי התנהגות בלתי-ראויים הן מצד המשרתים והן מצד הגופים המפעילים. יש להקפיד על איכות השירות האזרחי ולהבטיח שהרצון להגדיל את מספר המשרתים לא יבוא על חשבון האיכות.
לצורך הגשמת המטרות החברתיות, התרבותיות והכלכליות של השירות האזרחי על מינהלת השירות ועל השר הממונה לצקת לתוכו תכנים משמעותיים וממשיים שיתרמו למיצוי התועלת הציבורית ממנו ולמיסוד הנורמות שיבטיחו שלא ייעשה במסלול זה שימוש לרעה.