ביולי 2007 נחתם בין הממשלה לבין הסתדרות המורים בישראל הסכם לתחילת יישום הרפורמה במערכת החינוך שנודעה בשם "אופק חדש" (להלן - "אופק חדש" או הרפורמה).
בינואר 2008 פרסם משרד החינוך (להלן - המשרד) מכרז להפעלת צוותים לשילוב הרפורמה במערכת החינוך. המכרז פורסם על פי בקשת לשכתו של המשנה למנכ"ל המשרד, ד"ר יצחק תומר (להלן - המשנה למנכ"ל). בעקבות המכרז חתם המשרד במאי 2008 על חוזה עם קבלן לשם הפעלת צוותים לשילוב הרפורמה במערכת החינוך. הסכום הכספי הכולל של חוזה זה, לאחר הארכתו והרחבתו, היה 12.6 מיליון ש"ח (כולל מע"ם).
פעולות הביקורת
בחודשים יולי-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה במשרד החינוך את יישום החוזה מכמה היבטים, ובעיקר את אופן ההתקשרות של המשרד עם קבלני משנה של הקבלן, את התשלומים להם ואת הדיווחים שקיבל המשרד על העבודה שנעשתה.
עיקרי הממצאים
1. בנספח לחוזה שכרת המשרד עם הקבלן נקבע כי יופעלו "מודולי תמיכה" בכל שלבי השילוב וההטמעה של "אופק חדש" במערכת החינוך. לצורך ביצוע המודולים העסיק הקבלן 11 קבלני משנה.
המשרד עשה שימוש במכרז וחתם על חוזה עם הקבלן לשם קבלת שירותים מ-11 קבלני משנה שלו שהמשרד בחר, שלא לפי הכללים לבחירת נותן שירותים שנקבעו בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. המשרד קיבל שירותים מקבלני המשנה תמורת כשני מיליון ש"ח (כולל מע"ם), והקבלן היה הצינור להעברת התשלומים אליהם. המשרד בחר את קבלני המשנה וקבע את מספר שעות עבודתם ואת התעריף שלפיו ישלם להם הקבלן תמורת עבודתם, ובדרך זו לא מילא את חובתו לקיים הליך תחרותי לבחירת המומחים. כך נמנעה מן המשרד האפשרות לקבל את ההצעות המיטביות, ונפגעה זכותם של מציעים בכוח לקבל הזדמנות שווה להגיש את הצעותיהם למתן השירותים.
2. המשרד השתמש בקבלן כצינור להעברת כספי המשרד לקבלני המשנה ותמורת זאת שילם לו בכמה מקרים תשלומים גבוהים בעשרות אחוזים מהתשלומים שהיה על הקבלן להעביר לקבלני המשנה, על פי הוראות המשרד.
3. המשנה למנכ"ל חתם על דוחות הביצוע או על החשבוניות של 11 קבלני המשנה, וכך אישר שיש לשלם להם תמורת עבודתם. במרבית המקרים היו דוחות הביצוע של קבלני המשנה תמציתיים ביותר, ובמקרה אחד צורף לחשבוניות דוח ריק. בהסתמך על חתימת המשנה למנכ"ל על הדוחות שילם הקבלן לקבלני המשנה, ובהסתמך על חתימת המשנה למנכ"ל על החשבוניות של הקבלן, שילם המשרד לקבלן תמורת פעילות זו.
4. המשרד חתם על חוזה עם הקבלן כדי לקבל ממנו מגוון שירותים בעלי חשיבות רבה להטמעת עקרונות הרפורמה בבתי הספר, ובהם ליווי של בתי הספר (גם בנוגע להסכם השכר הכרוך ברפורמה). כדי להבטיח שהפעולות האלה אכן יבוצעו וכדי להוכיח זאת דרש המשרד מהקבלן לדווח לו דיווחים שונים, חלקם בכל שבוע וחלקם בכל חודש, גם באמצעות אתר אינטרנט.
(א) התברר שהמשרד לא עמד על כך שהקבלן יקים אתר אינטרנט ובו מערכת דיווח, כנדרש במכרז. המשרד גם לא עמד על כך שהקבלן יגיש דוח ריכוז פעילות חודשי וכן יגיש דוחות מפורטים - כמותיים וכספיים - על גבי מדיה מגנטית, כפי שנקבע בחוזה. אישור החשבוניות בידי המשנה למנכ"ל ותשלום הכספים בלי שהמשרד קיבל את כל הדיווחים הנדרשים אינם עולים בקנה אחד עם הצורך לשמור על כספי ציבור.
(ב) חתימת המשנה למנכ"ל הייתה בבחינת אישור שהפעולות אכן בוצעו, ובעקבות כך שילם המשרד לקבלן כשמונה מיליון ש"ח (כולל מע"ם) במשך כ-16 חודשים ממועד החתימה על החוזה, לעתים על סמך רשימות מרשימות שונות של בתי ספר שאי-אפשר לקשרן לרכיבי החשבוניות שהגיש הקבלן ולעתים בהיעדר אסמכתאות מלאות. ראוי היה שהמשרד לא ישלם לקבלן בעד עבודתו עד שיתקבלו הדיווחים הנדרשים.
סיכום והמלצות
"אופק חדש" היא רפורמה שנועדה לחולל שינויים מהותיים במערכת החינוך בישראל. כדי להטמיע את עקרונות הרפורמה במוסדות החינוך שכר המשרד שירותים חשובים ומגוונים מהקבלן. הביקורת העלתה ליקויים בבקרה של המשרד על פעילותו של הקבלן והתעלמות של המשרד מהדרישות שהוא עצמו דרש מראש לשם הוכחת עבודתו של הקבלן ותוצאותיה. המשרד השתמש בקבלן כצינור להעברת כספים מהמשרד ל-11 קבלני משנה בעקפו את ההוראות המחייבות לקיים הליך תחרותי לבחירת נותני השירותים; בעשותו כך פגע המשרד בזכותם של מציעים בכוח לקבל הזדמנות שווה. בכמה מקרים שילם המשרד לקבלן תמורת שירותו תשלומים גבוהים בעשרות אחוזים מהתשלומים שהיה על הקבלן להעביר לקבלני המשנה.
המשנה למנכ"ל המשרד אחראי להתקשרות של המשרד עם הקבלן, לבקרה על השירותים שהמשרד קיבל ממנו ולאישור הנדרש לשם תשלום לקבלן תמורת עבודתו. לשכת המשנה למנכ"ל קבעה גם את תנאי ההתקשרות של הקבלן עם קבלני המשנה.
משרד מבקר המדינה רואה את הממצאים האמורים בחומרה, ועל משרד החינוך להסיק את המסקנות הנדרשות מכך הן לגבי ההתקשרות נשוא הביקורת הנוכחית והן בנוגע להתקשרויות בעתיד.