ניצול שעות לימוד בבתי הספר היסודיים ובחטיבות הביניים

​1. אחד מתפקידיה החשובים של מערכת החינוך בישראל הוא להקנות לכל תלמיד כישורים בסיסיים, אשר יאפשרו לו להתמודד בהצלחה במשק הישראלי המודרני והפתוח לעולם הרחב. על המדינה לספק לתלמידי ישראל חינוך ולהעניק לכל ילד וילדה שוויון הזדמנויות להתפתח על פי דרכם.

משרד החינוך (להלן - המשרד) מקצה חלק ניכר מתקציבו לחינוך הרשמי , ובשנת הלימודים התשס"ט (2008-2009)  פעלו בו 2,342 בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים. את עיקר המשאבים הוא מקצה במונחים של שעות הוראה שבועיות (להלן - שעות). בשנת הלימודים התשס"ט הקצה המשרד כ-1.23 מיליון שעות לבתי ספר יסודיים וכ-420,000 שעות לחטיבות הביניים. תקציב המשרד לשעות בחינוך הרשמי הסתכם בכ-8.4 מיליארד ש"ח, שהם כ-28% מתקציבו הרגיל לשנת 2009 .

מחקרים בתחום החינוך מלמדים כי ההשקעה בתלמיד בחינוך היסודי והעל-יסודי בישראל כשיעור מהתמ"ג (תוצר מקומי גולמי) דומה לשיעור הממוצע במדינות ה-OECD . תלמידי ישראל מקבלים בכל שלבי החינוך יותר שעות לימוד ממספר השעות הממוצע במדינות ה-OECD. במבחני הישגים בין-לאומיים במדעים, בקריאה ובמתמטיקה שנעשו בשנת 2006 הגיעה ישראל להישגים נמוכים - בערך לראש הרבע האחרון בדירוג המדינות שהשתתפו בהם. במחקר אחד נמצא ששונות הציונים בישראל היא מן הגבוהות ביותר במדינות שהשתתפו בו: היא גדולה בין בתי הספר ובמיוחד בתוכם; ממוצעי הציונים בישראל בתחומים שנבדקו נמוכים בהרבה מהממוצעים במדינות ה-OECD; בין השאר, הפערים גדולים בציוני תלמידים מרקע חברתי-כלכלי שונה.

מחקר שני כלל מבחני הישגים בין-לאומיים בשנת 2007, ובו הועלה כי ממוצע ההישגים במתמטיקה של תלמידי כיתות ח' בישראל גבוה במקצת מהממוצע של 49 המדינות שהשתתפו במחקר, וישראל דורגה רק במקום ה-24; במדעים דורגה ישראל רק במקום ה-25, וממוצע ההישגים של תלמידיה היה דומה לזה של תלמידי המדינות האחרות; רמת ההישגים של תלמידי ישראל נמוכה יחסית למדינות מפותחות וטעונה שיפור, בעיקר בהקטנת שיעור הנכשלים ובהגדלת שיעור המצטיינים.

2. "תקן השעות" של בית הספר כולל את מספר שעות ההוראה, את מספר שעות הניהול ואת מספר שעות החינוך (שעות למחנכי כיתות) שקבע המשרד למוסד. את עובדי ההוראה של בית ספר, שגם שכרם מוגדר במונחי שעות, יש לשבץ לעבודה בשעות התקן שלו, על פי הנחיות המשרד, לפי תכנית הלימודים של כל כיתה ובהתאם לחלקיות משרתו של כל עובד הוראה. חוזר מנכ"ל המשרד בנוגע לתקצוב בתי ספר יסודיים (להלן - חוזר התקן) קובע כי בית הספר יפעיל את המשאבים שהמשרד מקצה לו על פי שיקול דעתו המקצועי; עם זאת, הוא אחראי למילוי צרכים שונים, למשל סיוע לתלמידים מתקשים, ועליו לעמוד במחויבויות שמוטלות עליו לפי מדיניות המשרד. המשרד מקצה את תקן השעות לחטיבות הביניים בעיקר לפי מספר התלמידים בכיתה (ראו להלן). הוא מקצה שעות גם למנהלי המחוזות (להלן - סל מנהל מחוז).

מכלול של גורמים עשויים להשפיע על איכותה של מערכת החינוך ועל היכולת להשיג יעדים חינוכיים, בהם גודל הכיתות, שכר המורים ושינויים בהיקף ההשקעה הלאומית בחינוך. התמודדות מערכתית שתכליתה להביא לשיפור תפקודה של מערכת החינוך והעלאת רמת ההישגים של הלומדים בה מחייבת, בין היתר, לבחון ולנתח את אופן הניצול של אחת מהתשומות העיקריות הנוגעת לליבת העשייה - שעות הלימוד. ככלל, ככל שתגדל הסטייה מההקצאה המתוכננת של שעות הלימוד, כך תיפגע היכולת לנצל את משאבי מערכת החינוך באופן מיטבי ובהתאם למדיניות שהוגדרה, והדבר עלול להשפיע, בין היתר, גם על רמת ההישגים של התלמידים.

על פי תכנית לאומית לחינוך שהכין כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל ב-2005 (הידועה כדוח ועדת דברת), "לומדים התלמידים בישראל בהיקף דומה של שעות וימים ביחס לילדים במדינות המפותחות, אולם קיים ניצול בלתי יעיל של הזמן".

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2009 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניצול שעות הלימוד בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים. הנושאים העיקריים שנבדקו: ניצול תקן השעות והבקרה על ניצולו; טיפול הנהלת המשרד ומחוזותיו בממצאי בקרה שקיים המשרד על ניצול השעות שהקצה; שימוש בתקן השעות בחינוך הממלכתי-דתי (להלן - ממ"ד); ושעות הלימוד שהוקצו במסגרת רפורמת "אופק חדש" . הבדיקה נעשתה במטה המשרד, בשלושה ממחוזותיו - מחוז צפון, מחוז תל אביב ומחוז ירושלים - ובמינהלה לחינוך ירושלים (להלן - מנח"י) .

עיקרי הממצאים

הבקרה על ניצול תקן השעות בחינוך היסודי ובחטיבות הביניים

המינהל הפדגוגי בראשות סמנכ"לית המשרד, גב' לאה רוזנברג (להלן - הסמנכ"לית), מקיים בקרה על ניצול השעות שהקצה לבתי ספר יסודיים ולחטיבות הביניים בחינוך הרשמי, למעט מוסדות לחינוך מיוחד (להלן - הבקרה או בקרת התקן). את הבקרה מנהל סגן מנהלת המינהל הפדגוגי, ד"ר משה דקלו, המשמש גם כמנהל אגף בכיר לארגון הלימודים במינהל הפדגוגי (להלן - מנהל האגף). ייחודה של הבקרה הוא ביכולתה לספק להנהלת המשרד מידע על ארגון הלימודים ועל ניצול המשאבים של בתי הספר, אשר אינו מצוי במאגר נתונים אחר של המשרד.

1. בקרת התקן מתבססת על בדיקות בכמה מאות בתי ספר, אולם לעתים חסרות בה קבוצות גדולות של בתי ספר בעלי מאפיינים ייחודיים. למשל, בשנה מסוימת לא כללה הבקרה בתי ספר ביישובים קטנים ולעתים החליטו מנהלי מחוזות שלא לכלול בבקרה בשנה כלשהי בתי ספר מסוימים מסיבות שונות, ובמקומם נכללו אחרים. משנת הלימודים התשס"ח (2007-2008) החליט המשרד שלא לכלול בבקרה בתי ספר שמופעלת בהם רפורמת "אופק חדש" ובתי ספר שמנהליהם בשנת הניהול הראשונה שלהם. בהשמטות אלה יש כדי לפגוע ביכולת של ממצאי הבקרה לשקף נכונה את מצב הניצול של שעות הלימוד בכלל המוסדות בחינוך הרשמי.

2. המשרד קבע שכל בית ספר יבוקר לפחות פעם בחמש שנים. מנגד, נמצא שקרוב ל-20% מבתי הספר שהבקרה הייתה אמורה לכלול אותם לא נבדקו; קיימת שונות רבה בין מחוזות המשרד - כ-30% מבתי הספר במחוז ירושלים ובמינהל לחינוך התיישבותי שהיו אמורים להיבדק לא בוקרו בחמש השנים האמורות, ואילו במחוז ת"א לא בוקרו רק כ-7%. שונות זו יש בה כדי לפגוע במדידה ובתוצאות. יוצא אפוא שלמשרד לא היה מידע על ניצול השעות בחלק ניכר מבתי הספר בשניים ממחוזותיו.

3. תכנית הליבה מגדירה, בין השאר, את תחומי הדעת שיש להורות וכן את מספר השעות המזערי בכל אחד מהם. המשרד לא קיים בחטיבות הביניים בקרה על ניצול השעות בכל אחד ממקצועות הליבה בהשוואה לתכנית הלימודים שקבע.

4. בקרת התקן היא "צילום מצב חד-פעמי" של בית הספר במועד הבקרה. אשר על כן יש חשיבות למועד שבו היא נעשית, כי בקרה במועד מוקדם בשנת הלימודים, לפני סיום עדכונה של מצבת התלמידים  והקצאת שעות מסל מנהל מחוז, תציג נתונים לא מהימנים. תהליך בקרת התקן, אשר נעשה בשני שלבים בשל שיקולים הנוגעים לתקציב המשרד, מתקיים בשלב מוקדם, שבו עדיין עשויים לחול שינויים בתקני השעות של בתי הספר. מנגד, הליך הבקרה נמשך זמן רב מדי ותוצריו מתקבלים מאוחר מדי, ולעתים רק לאחר פתיחת שנת הלימודים העוקבת, ולכן התועלת שניתן להפיק מממצאי הבקרה קטֵנה באופן ניכר.

5. המשרד מקצה מיליארדי ש"ח בשנה לשעות לימוד במוסדות החינוך, אך הוא אינו מקצה דרך קבע את הסכום הנדרש לבקרת ניצולן. בשנים התשס"א-התשס"ט חלו תנודות חדות במספר בתי הספר שבוקרו, ובשנת הלימודים התשס"ה (2004-2005) לא קוימה בקרת תקן כלל. בקרה יעילה עשויה לשמש בידי המשרד כלי להתייעלות ולחיסכון בשעות תקן, ואין לו כלי אחר לשם כך.

ניצול השעות בפועל

בחינוך הרשמי כולו על מאות מוסדותיו נוצל תקציב המשרד לשעות ללא חריגה  משמעותית. אולם אין הדבר נכון לגבי ניצול התקציב בכל מוסד ומוסד, שכן חלק מהמוסדות חרגו מתקן השעות שאושר להם, ואחרים לא ניצלו אותו עד תום. משמעותה של חריגה היא שהמורה עבד בפועל, ולכן נדרש המשרד לשלם בעבור יותר שעות ממה שהקצה מלכתחילה לבית הספר.

1. אי-ניצול כל תקן השעות שהוקצה לבית הספר משקף גם הוא ניהול לקוי של התשומות של בית הספר ועלול לפגוע ביכולת להשיג ברמה המערכתית, יעדים של המשרד. ואולם הביקורת העלתה שבדוחות בקרת התקן לא הובאו נתונים מרוכזים על שעות הלימוד הבלתי מנוצלות. מנתונים שקיבל משרד מבקר המדינה מארבעת המחוזות שנבדקו עלה כי 72%-40% מבתי הספר שנבדקו לא ניצלו את כל השעות בשנת הלימודים התשס"ט; במנח"י ובמחוז ירושלים לא ניצלו כחמישית מבתי הספר היסודיים 5% או יותר מהשעות שהקצה להם המשרד. משמעות הדבר היא לעתים אבדן של עשרות שעות הוראה באותם בתי ספר שבהם הוחסרו השעות.

2. מעיבוד נתוני ארבעת המחוזות שנבדקו לשנת הלימודים התשס"ט עולה כי יש שונות רבה בין המחוזות: במחוז תל אביב הייתה חריגה גדולה מן השעות שאושרו למוסדות החינוך - 6,404 שעות ששוויין כ-30 מיליון ש"ח, שהן כ-3.5% מכלל השעות שהוקצו לו, ובשלושת המחוזות האחרים היה שיעור החריגה כ- 0.4% עד 0.6% בלבד. 24% ממוסדות החינוך במחוז תל אביב חרגו מתקן השעות ב-5% או יותר; ובשלושת המחוזות האחרים - 1% עד 3%.

מעיבוד הנתונים לְמֵדים על הפער הגדול שבין מחוז תל אביב לשאר המחוזות שנבדקו. "בית ספר יסודי חורג" במחוז זה חורג ב-29 שעות שבועיות בממוצע, לעומת 12 שעות לכל היותר במחוזות האחרים. "חטיבת ביניים חורגת" במחוז תל אביב חורגת מתקן שעותיה ב-51 שעות שבועיות בממוצע, לעומת 27 שעות לכל היותר במחוזות האחרים. הנהלת המשרד הייתה ערה לחריגות של מחוז תל אביב, אולם הן חזרו ונשנו מדי שנה בשנה, ולא נמצא שהמשרד פעל בנחרצות להפסקתן. למעשה, נוצר מצב שבו חלוקתה של "עוגת התקציב" בפועל הייתה שונה מחלוקתה מראש בידי המשרד, בין היתר משום שהוא כשל בניסיונותיו להקטין את החריגה של מחוז תל אביב מתקני השעות שהוקצו למוסדותיו.

3. המשרד קבע כי למפקח אין סמכות לחרוג מתקן השעות על דעת עצמו ואין לו משאבים לכך. נמצא כי מפקחים אישרו שיבוץ של מורים גם במקרים שבהם לא היו בבית הספר שעות פנויות, ובכך אפשרו לבתי הספר לחרוג מתקן השעות.

4. (א)  המשרד הגדיר מהי כיתה תקנית לצורך תקצוב בתי הספר. כאשר נפתחת כיתה שאינה עומדת בהגדרה זו, ללא אישור של גורם מוסמך, היא נקראת כיתה לא תקנית. כאשר מנהל בית ספר פותח כיתה לא תקנית, והוא מעוניין שמספר שעות הלימוד לתלמיד לא יפחת, הוא זקוק לשעות נוספות, והוא עלול להקצות לה שעות הוראה על חשבון שעות שנועדו לצרכים אחרים. נמצא כי חסרה קביעה ברורה וחדה של המשרד באשר לתופעה הרווחת של פתיחת כיתות לא תקניות. במצב זה מאמצים גורמים מקצועיים במשרד עמדות שונות ומנוגדות בעניין. כך למשל, העוסקים בבקרת התקן סבורים כי הדבר אסור; מנהלת מחוז תל אביב לשעבר - גב' אורלי פרומן, המשנה למנכ"ל - ד"ר יצחק תומר, ומפקח במחוז ירושלים, כל אחד וטעמיו עמו, סבורים שמנהל בית הספר רשאי לעשות זאת בתנאים מסוימים. כאשר מדיניות המשרד עמומה, יש סבירות רבה יותר שייפתחו כיתות לא תקניות, ללא תגובה של המשרד.

(ב) למחוזות שנבדקו לא היה מידע על מספר הכיתות שנפתחו בשנת הלימודים התשס"ט. על פי נתוני המינהל לתקשוב ולמערכות מידע במשרד, באותה שנה היו בארבעת המחוזות שנבדקו כ-770 כיתות לא תקניות. יצוין כי על פי ממצאי בקרת התקן, פתיחת כיתות לא תקניות גוררת בעקבותיה חריגות נוספות, כגון צמצום שעות התגבור לתלמידים הנזקקים להן ומתן שעות הוראה לתלמידים שהן מעטות מהנדרש. חריגות אלה עלולות לפגוע ביכולת לנצל באופן המיטבי את משאבי מערכת החינוך בהתאם למדיניות המשרד ולתכנון.

5. (א)  טיפול דיפרנציאלי משמעו הקצאת זמן נוסף (לתלמיד או לקבוצה קטנה), תכנית מותאמת, חומרי למידה ודרכי הוראה מגוונים, הכול על פי צורכי הילד, במטרה להביאו להישגים טובים ולצמצם פערים בין קבוצות שונות באוכלוסייה. המשרד קבע שבתי ספר מחויבים להקצות שעות תגבור דיפרנציאלי, לתלמידים שזקוקים להן, אולם לא גיבה את קביעתו בהנחיות מפורטות על השימוש בהן.

(ב) בהיעדר הנחיות מפורטות בתי ספר, לעתים באישור המחוזות, ראו עצמם חופשיים להחליט על שימוש בשעות לתגבור דיפרנציאלי למטרות אחרות, ובין השאר השתמשו בשעות אלו לפתיחת כיתות לא תקניות והקצו שעות להוראת מקצועות שונים. כך על פי ממצאי בקרת התקן בחינוך היסודי לשנת הלימודים התשס"ח, כ-52% מבתי הספר לא הקצו שעות לתגבור כנדרש, ובממוצע - 32 שעות חסרות בכל אחד מהם. כלומר בתי הספר לא קיימו כללים הנוגעים לנדבך מרכזי במדיניות המשרד - צמצום פערים ותגבור תלמידים חלשים. לעתים ניתנו חלק מן השעות שהוקצו לתגבור לכל התלמידים ולאו דווקא לזקוקים לתגבור.

6. המינהל הפדגוגי במשרד קבע קווים מנחים להפעלת סל טיפוח בחטיבות הביניים שנועד לפצות תלמידים עם חסך חינוכי גדול, לרבות הכנת תכנית טיפוח אשר תיבדק ותאושר בידי המפקח על בית הספר ובידי הממונה על שירותי חינוך ורווחה במחוז. מנגד, מממצאי בקרת התקן שעשה המשרד בשנת הלימודים התשס"ח עולה כי ב-36% מחטיבות הביניים שנבדקו לא הייתה תכנית טיפוח מאושרת, וזאת מכמה סיבות אפשריות, למשל שהתכנית שהייתה בהן לא אושרה בידי הגורמים המוסמכים לכך. מנהל בית הספר יכול אפוא להפעיל סל טיפוח לשם השגת יעדים שלא אושרו בידי המשרד, ובה בעת, התלמידים שזכאים ליהנות ממשאבי הסל לא יזכו לקבלם.

7. מורה בחינוך הרשמי מקבל שכר בגין שעות עבודתו בבית הספר, חלקן שעות הוראה לתלמידים והשאר שעות המיועדות למילוי תפקידים אחרים (שעות תפקיד), לרבות שעות הנכללות במכסת שעות הניהול המאושרת למנהל בית הספר.

(א) נמצא כי בין הסמנכ"לית, שהיא מנהלת המינהל הפדגוגי, ובין סגנה, מנהל האגף, שֹוררים חילוקי דעות בנוגע לשעות תפקיד שמנהל בית ספר רשאי להקצות משעות הניהול שלו לעובדי ההוראה. כתוצאה מכך קוימה הבקרה על פי כללים שונים מהוראות המינהל הפדגוגי.

(ב) המשרד קבע כללים להקצאת שעות תפקיד בבתי הספר, אשר נועדו להפריד בין שעות ההוראה לתלמידים לבין השעות שבהם ממלאים מורים תפקידים אחרים בבתי הספר, אולם ממצאי הבקרה העידו במשך חמש שנים על חריגות רבות מהם. כשליש מבתי הספר היסודיים ויותר ממחצית חטיבות הביניים שנבדקו בשנת הלימודים התשס"ח חרגו מהכללים והמירו שעות הוראה בשעות תפקיד. על פי אומדן שעשה מנהל האגף, היקף החריגה של כל בתי הספר היסודיים הסתכם בכ-173 משרות הוראה מלאות. ממצאים אלה מעידים כי המשרד לא הצליח לאכוף את הכללים שקבע, ושעות הוראה שימשו גם שלא על פי ייעודן. המרת שעות הוראה בשעות תפקיד משמעה פחות שעות הוראה לתלמידים, דבר אשר עלול אף לפגוע בהישגים הלימודיים.

8. הנתון "שעות אורך" מציין את משך הלימודים היומי המחייב בבתי הספר, דהיינו מספר השעות המזערי לתלמיד בכיתתו בכל דרגת כיתה ביום לימודים. על פי ממצאי הבקרה לשנת הלימודים התשס"ח, בכחמישית מבתי הספר היסודיים ובכמחצית מחטיבות הביניים שנבדקו היה מספר שעות האורך קטן מהנדרש; בבתי הספר היסודיים היה משך הלימודים הממוצע בכלל הכיתות קצר ב-30 שעות מהמתחייב, ובחטיבת ביניים ב-29 שעות; הממצאים היו חמורים במיוחד בכיתות ז' ובכיתות ח': ב-66% מכיתות ז' וב-59% מכיתות ח' בבתי הספר שנבדקו היה מספר שעות האורך קטן מן המספר המחייב. יום לימודים קצר מכפי שקבע המשרד עלול גם הוא לפגוע בהישגי התלמידים.

טיפולם של הנהלת המשרד ומחוזותיו בממצאי בקרת התקן

הנהלת המשרד בראשות המנכ"ל נושאת באחריות הכוללת להקצאת המשאבים לחינוך הרשמי ולניצולם על פי הוראות המשרד. ממאי 2006 עד אוקטובר 2007 היה מר שמואל אבואב מנכ"ל המשרד (להלן - המנכ"ל לשעבר); מאוקטובר 2007 עד אפריל 2009 הייתה המנכ"לית גב' שלומית עמיחי (להלן - המנכ"לית לשעבר); מאפריל 2009 המנכ"ל הוא ד"ר שמשון שושני.

1. על אף הממצאים המשמעותיים שעלו בבקרה והצורך לדון בהם, נמצא שדוחות ממצאי בקרת התקן לשנים התשס"ז והתשס"ח לא הופצו במשרד. בכך נמנע ממנהלי יחידותיו להשתמש בממצאים כדי לתקן ליקויים. נוסף על כך, אף שממצאי הבקרה במחוז תל אביב היו חמורים במיוחד, הם לא הוצגו למפקחים ולמנהלי היחידות שבו.

2. ממצאי הבקרה מחייבים את הנהלת המשרד להגביר את הפיקוח ואת האכיפה, בייחוד אם החריגות חוזרות ונשנות בכל שנה. על אף זאת הסתפקה לעתים הנהלת המשרד בביצוע הבקרה ובמימונה ולא השתמשה בחלק ניכר מממצאיה: המנכ"ל לשעבר טיפל רק בחלק מהחריגות ולא קיבל החלטות בסוגיות שדרשו את התערבותו; המנכ"לית לשעבר לא השתמשה בממצאים; מנכ"ל המשרד קיים דיונים בנוגע לממצאי הבקרה, אך במועד סיום הביקורת טרם יושמו ההחלטות שהתקבלו, כמו איתור בתי ספר שחרגו ודרישת הסבריהם לכך. הסמנכ"לית לא קיבלה החלטות בעניינים שבתחום סמכותה, שעל פי ממצאי הבקרה דרשו טיפול. אף שנמצאו חריגות רבות, לא קיבלה הנהלת המשרד החלטות בחלק מהנושאים שהועלו בבקרה. בכך יש פגם מהותי בניהול שעות הלימוד, שהן מהתשומות העיקריות של המשרד ומצויות בליבת העשייה שלו.

3. מנהל בית הספר אחראי שלא לחרוג מתקן השעות שאושר לבית הספר ושלא להעסיק מורים מעבר לתקן המאושר. אולם נמצא כי המשנה למנכ"ל, הממונה על מנח"י, לא בירר עם מנהלי בתי הספר שחרגו את הסיבות לחריגות; הנהלת מחוז תל אביב קיבלה הסברים לממצאי הבקרה לשנת הלימודים התשס"ז רק מחלק קטן ממנהלי בתי הספר.

4. כאשר מנהל בית ספר או מפקח משבצים עובד הוראה במוסד חינוכי אף שאין שעות פנויות לצורך זה, הם מעמידים את המשרד בפני עובדה מוגמרת ומחייבים אותו לשלם את שכר העובד אף שהמשרד לא אישר שעות להעסקתו. למרות ממצאי הבקרה על חריגות חוזרות ונשנות מהוראות המשרד, לא נקט המשרד פעולות כלפי מנהלים של בתי ספר שחרגו באופן כזה. הוא אף לא קבע כללים לטיפול בהם ולטיפול במפקחים שלא פעלו למניעת חריגות. אמנם מנכ"ל המשרד לשעבר הורה למנהל האגף להכין נוהל לביצוע פעולות אכיפה בתחום זה, ובינואר 2007 הציג מנהל האגף להנהלת המשרד את הצעתו לנוהל, אולם לא הוחלט אם לאמצו.

שימוש בתקן השעות בחינוך הממלכתי דתי

החינוך הממ"ד הוא חינוך ממלכתי, אלא שמוסדותיו הם דתיים לפי אורח חייהם, תכנית לימודיהם, מוריהם ומפקחיהם. לחינוך הממ"ד יש אוטונומיה מינהלית ואידאולוגית, בכפוף לנוהלי המשרד.

1. לפי ממצאי בקרת התקן, בתי ספר בחינוך הממ"ד השתמשו בתקן השעות כדי לפתוח כיתות לא תקניות בשיעורים גבוהים בהשוואה לבתי הספר בחינוך הרשמי, הקצו פחות שעות מתקן השעות לתגבור תלמידים שנזקקו לכך והקצו פחות שעות מהנדרש להוראת מקצועות הליבה. המשרד היה ער לכך ומינה צוות לבדיקת החינוך הממ"ד שנדרש להגיש המלצותיו למנכ"ל בתוך כחצי שנה, אולם נדרשה לו כשנה וחצי כדי להגיש את המלצותיו להנהלת המשרד. מתשובתו של מנכ"ל משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה שמשרד החינוך קיבל כמה החלטות בנוגע לשעות הלימוד בחינוך הממ"ד, אולם הוא לא גיבש תכנית פעולה בנוגע לבעיית ריבוי הכיתות הלא תקניות בחינוך הממ"ד ובנוגע לקביעת המספר המזערי של שעות הלימוד במקצועות הליבה.

2. המשרד קבע בנובמבר 2005 את מספר השעות המזערי שחובה ללמד בבתי ספר יסודיים את כל אחד ממקצועות הלימוד בתכנית הליבה. אולם הוא לא הגדיר את המספר המזערי של השעות בכל אחד ממקצועות הליבה בחינוך הממ"ד.

שעות לימוד שהוקצו לבתי הספר במסגרת "אופק חדש"

בספטמבר 2007 חתמה הממשלה על הסכם עם הסתדרות המורים בישראל לתחילת יישום הרפורמה במערכת החינוך, אשר ידועה בשם "אופק חדש" (להלן - "אופק חדש" או הרפורמה). בהסכם עוגנו הסכמות אשר הושגו, בין היתר, בנוגע לשינוי מבנה שבוע העבודה של המורים, לרבות תוספת שעות שמיועדות לעבודה עם תלמיד אחד או עם קבוצת תלמידים (להלן - שעות פרטניות). בשלוש שנות לימודים שבהן מיושמת הרפורמה היא הוחלה על כ-1,270 בתי ספר.

1. בספטמבר 2008 הפיקה הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה)  דוח הערכה  על יישום "אופק חדש", ובאוגוסט 2009 היא הציגה לחלק מחברי הנהלת המשרד ממצאים של מחקר הערכה נוסף. ממצאי הדוח והמחקר לא הובאו לידיעת מנהלי המחוזות, המופקדים על יישום הוראות המשרד.

2. מנכ"לית ראמ"ה מייחסת חשיבות רבה לאיסוף נתוני בקרה כוללת על ניצול שעות לימוד ב"אופק חדש" בכלל ועל ניצול השעות הפרטניות בפרט. אולם המשרד לא ביקר את השימוש שעשו בתי הספר בשעות שהוקצו להם ולכן לא אסף את הנתונים האמורים.

ממצאים ראשוניים של ראמ"ה על יישום "אופק חדש" בבתי הספר מלמדים, בין היתר, שהשימוש בשעות הפרטניות אינו עולה תמיד בקנה אחד עם הנחיות המשרד. הואיל והמשרד התקשה לאכוף על בתי הספר את הנחיותיו לניצול שעות הלימוד בכלל, ומסתמן כי קושי זה עדיין קיים, גוברת החשיבות של בקרה שיטתית על ניצול השעות שהוקצו במסגרת "אופק חדש" ולנקיטת פעולות על פי ממצאיה.

סיכום והמלצות

משרד החינוך מחויב על פי מדיניותו לעקרון השוויון ולצמצום פערים, מתוך הכרה שחינוך והשכלה הם אמצעים חשובים להשגת מטרות אלו. כדי ליישם את מדיניותו הוא קבע מערכת של כללים מחייבים לבתי הספר בחינוך הרשמי והקצה חלק נכבד מתקציבו לשעות הלימוד בהם. ממצאיו של דוח זה מצביעים על כך שחלק מהשעות, לרבות שעות שמיועדות לתגבור תלמידים מתקשים, נוצלו שלא על פי ייעודן.

הממצאים מצביעים גם על ליקויים מהותיים בפעילותה של הנהלת המשרד בכל הנוגע לשימוש בשעות בחינוך הרשמי: ההנהלה לא קבעה מדיניות ברורה בכמה סוגיות עקרוניות ובכמה עניינים נתנה הנחיות עמומות בלבד. בידי ההנהלה היה כלי מרכזי אחד לבחינת ניצול השעות - בקרת התקן - והוא העלה שוב ושוב שכללים שקבע המשרד אינם מיושמים באופן מלא. ההנהלה בראשות מר שמואל אבואב טיפלה בחלק מממצאי בקרת התקן ולא באחרים, וההנהלה בראשות גב' שלומית עמיחי לא טיפלה בהם; החלטות שהתקבלו בעניין בתקופת כהונתו כמנכ"ל של ד"ר שמשון שושני עדיין לא יושמו.

כאשר מדיניות המשרד בנוגע לארגון הלימודים בבתי הספר אינה ברורה וחדה, וכאשר המשרד אינו אוכף את הכללים שקבע ומאפשר למחוזותיו לפעול שלא על פי המדיניות וההנחיות שנקבעו על ידו, מחולקים בפועל משאביו שלא לפי החלוקה שקבע. ניצול שעות הלימוד שלא על פי ייעודן עלול לפגוע ביכולת של המשרד להשיג יעדים חינוכיים, לרבות צמצום הפערים במערכת החינוך ושיפור ההישגים הלימודיים. במחוז תל אביב היה ניצול יתר של המשאבים, ועקב כך הוא קיבל עבור תלמידיו נתח תקציבי גדול יותר מזה שהקצה לו המשרד. הנהלת המשרד הייתה ערה לכך אך לא פעלה בנחרצות לתיקון המצב ולמניעת פגיעה בשוויון בין התלמידים.

על הנהלת המשרד בראשות המנכ"ל לקבוע מדיניות מקום שזו חסרה או עמומה; לקבוע תכנית פעולה עקבית ותכליתית שתבטיח ניצול מיטבי של שעות הלימוד; לדאוג שייעשה שימוש בממצאי בקרת התקן, להפיצם לגורמים המתאימים, לעקוב אחר תיקון הליקויים שהעלתה ולטפל במי שעוברים שוב ושוב על הנחיות המשרד; לעשות בבקרה שינויים שיאפשרו ללמוד מממצאיה על כלל בתי הספר בחינוך הרשמי; ולבחון דרכים להביא לכך שארגון הלימודים בבתי הספר בחינוך הממ"ד יתיישב עם כללי המשרד. המשרד עוסק ביישומה של רפורמת "אופק חדש", ובמרכזה תוספת משמעותית של שעות. ניצול יעיל של שעות אלה בבתי הספר עשוי לסייע בהשגת יעדי הרפורמה.