לשכת הפרסום הממשלתית - היבטים בפעולתה

משרד ההסברה והתפוצות ​

פעולות הביקורת

לשכת הפרסום הממשלתית

בלשכת הפרסום הממשלתית (לפ"ם) נבדקו נושאים הנוגעים לרישום כספים וניהולם, למעמדה המשפטי-מינהלי, לניהול כוח האדם ולמכרזים והתקשרויות, וכן המידה שבה פעלה לפ"ם בהתאם להגדרת תפקידיה. בדיקות השלמה נעשו במשרד ראש הממשלה ובמשרד האוצר (עד מאי 2009 הייתה לפ"ם באחריות משרד ראש הממשלה, ובאותו חודש עברה לאחריות משרד ההסברה והתפוצות).

לשכת הפרסום הממשלתית - היבטים בפעילותה

תקציר

1. לשכת הפרסום הממשלתית (להלן - לפ"ם) היא יחידה ממשלתית שתפקידה לתכנן ולספק שירותי פרסום למשרדי ממשלה ולגופים ציבוריים נוספים שאותם קבעה הממשלה. לפי הוראות תקנון, כספים ומשק (להלן - תכ"ם), שהוציא אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל), משרדי הממשלה חייבים ככלל לבצע את עבודות הפרסום שלהם באמצעות לפ"ם. בהחלטת ממשלה מספטמבר 1999 (להלן - החלטת הממשלה מספטמבר 1999) נקבע, בין היתר, כי משנת 2003 רשאית לפ"ם לספק את שירותיה רק למשרדי הממשלה, לתאגידים שהוקמו על פי חוק ואינם תאגידים עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות. ההגבלות על פעילותה של לפ"ם נועדו למנוע פגיעה בתחרות בענף הפרסום.

בדברי ההסבר להחלטה צוין, בין היתר, כי "חשיבות הלפ"מ היא כפולה: ראשית, היא מאפשרת לממשלה לנצל את יתרון הגודל המוקנה לה ברכישת מדיה פרסומית. שנית, היא משמשת כגוף מפקח ומבקר, המונע, בין היתר, פרסומים מיותרים ובלתי חוקיים ופגיעה בטוהר היחידות [הכוונה כנראה לטוהר המידות]".

לפ"ם מספקת ללקוחותיה מגוון שירותים מקצועיים ובהם פיתוח אסטרטגיה פרסומית-שיווקית, הכנת מסרים והפקתם באופנים שונים כמו מודעות ותשדירי רדיו וטלוויזיה, פרסום באינטרנט ובשלטי חוצות והעברת מסרים לכלי התקשורת. בלפ"ם פועלות, בין היתר, יחידת פרסום האחראית לקשר עם המשרדים השונים, יחידת פרסום האחראית לפרסום מודעות ומכרזים, יחידה להפקות סרטים, יחידה לעיצוב ממוחשב, יחידת קריאטיב  ויחידות מינהל, משק וחשבונות.

2. לפ"ם היא מפעל עסקי כמשמעותו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). היא אמורה לפעול כמשק סגור, והמקורות הכספיים לפעילותה אמורים להיות הכנסותיה ממכירת שירותיה. עד מאי 2009 הייתה לפ"ם יחידה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) . במאי 2009 החליטה הממשלה להעביר את פעילותה של לפ"ם לאחריותו של משרד ההסברה והתפוצות. דוח זה עוסק בתקופה שמשרד רה"ם היה אחראי לפעילותה של לפ"ם.

על פי הדוחות הכספיים של לפ"ם לשנת 2008 הסתכמו הכנסותיה בשנה זו ממכירת שירותי פרסום בכ-288.1 מיליון ש"ח - כ-241 מיליון ש"ח (83.7%) ממשרדי ממשלה וכ-47.1 מיליון ש"ח (16.3%) מגורמי חוץ . הוצאותיה של לפ"ם בשנה זו הסתכמו בכ-283.9 מיליון ש"ח. משנת 2006 לפ"ם גם מפרסמת בחו"ל בעבור משרד התיירות, ובשנת 2008 הסתכם היקף הפרסומים בחו"ל בכ-68 מיליון ש"ח.

לפ"ם העסיקה בתחילת 2009 56 עובדים - 42 עובדי מדינה, 10 עובדי מחשוב מחברת כוח אדם ו-4 עובדים במיקור חוץ. לפ"ם מעסיקה מדי פעם בפעם גם יועצים חיצוניים "פרילנסרים" העובדים במשרדיה.

פעולות הביקורת

1. הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה על לפ"ם נעשתה בשנת 1995 וממצאיה פורסמו בדוח בשנת 1996  (להלן - הדוח הקודם).

2. במחצית השנייה של שנת 2008 ובמהלך שנת 2009 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את יישום החלטת הממשלה מספטמבר 1999 וכמה מהמלצות מבקר המדינה שהובאו בדוח הקודם, וכן נבדקו כמה היבטים בפעילותה של לפ"ם. הביקורת נעשתה בלפ"ם, במשרד רה"ם ובמשרד האוצר ובירורים נערכו במשרד ההסברה והתפוצות ובמשרדי ממשלה נוספים הנזכרים בדוח.

עיקרי הממצאים

היבטים כספיים

תקצוב ודיווח כספי:  1. על פי דוחות ביצוע התקציב של לפ"ם כל הוצאותיה, כולל הוצאות השכר, ממומנות מהכנסותיה ממכירת שירותיה, ואילו על פי הדוחות הכספיים של לפ"ם לשנת 2008 חלק מהוצאות השכר שלה ממומנות מתקציב משרד רה"ם ולא מהכנסותיה ממתן שירותי פרסום.

2. מנתוני דוחות ביצוע התקציב של לפ"ם עולה כי בשנים 2006 ו-2007 סך ההוצאות היה שווה לסך ההכנסות, ובשנת 2008 סיימה לפ"ם את השנה עם עודף הכנסות על הוצאות בסך של כ-1.2 מיליון ש"ח. למעשה גם את שנת 2007 סיימה לפ"ם בעודף ובשנת 2008 היה עודף ההכנסות על ההוצאות גדול יותר מהמוצג בדוח לאותה שנה. זאת משום שחלק מעודף ההכנסות של לפ"ם בשנים אלו הועבר לקרן לפיתוח והוצג בדוחות הביצוע כהוצאה אף שהכספים לא הוצאו אלא יועדו עבור הוצאה עתידית לצורך שיפוצים במבנה, מעבר לדיור חדש, חידוש ציוד יקר וכיוצא באלה. לא נמצאו מסמכים המעידים על אופן החישוב של הסכומים שהועברו לקרן לפיתוח.

3. לפי התכ"ם, על מפעל עסקי להגיש לחשכ"ל, בין היתר, דוח רווח והפסד, מאזן מסחרי ותזרים מזומנים. נמצא כי עד שנת 2008 העבירה לפ"ם לאגף החשכ"ל נתונים שונים מהמערכת הכספית שלה אך לא הכינה דוחות כספיים כנדרש, ואגף החשכ"ל לא התריע בפניה על כך. במהלך הביקורת של משרד מבקר המדינה הכינה לפ"ם לראשונה דוחות כספיים לשנת 2008.

עמלות: לפ"ם גובה בדרך כלל מלקוחותיה עמלה בשיעורים אחידים - 10% בעבור פרסום בארץ ו-6% עבור פרסום בחו"ל . העמלה נגבית ללא קשר למורכבות העבודה ולהוצאות של לפ"ם עצמה בגין העבודה. משום כך אי-אפשר לדעת אם אין מקרים של "סבסוד צולב" בין הלקוחות השונים בגין עלות עבודתה של לפ"ם. משרד מבקר המדינה העיר על הפגם שבגביית עמלה בשיעור אחיד כבר בדוח הקודם, שפורסם כאמור לפני יותר מ-13 שנה. באותו דוח הוער שטרם הונהגה בלפ"ם מערכת תמחור שתאפשר לחשב את ההוצאות שניתן לייחס לכל פרויקט ולזקוף אותן לעלות העבודות השונות שלפ"ם מבצעת עבור לקוחותיה.

המעמד המשפטי-מינהלי של לפ"ם

אף כי לפ"ם הוגדרה כיחידה מינהלית, בפועל התנהלו לפ"ם והעומד בראשה, מר נתן מאיר, במהלך השנים במקרים רבים כאילו היא יחידת סמך על כל המשתמע מכך מבחינת סמכויותיה ודרכי פעולתה. גם הגופים האחראים ללפ"ם התייחסו אליה בפועל ככזו. נציבות שרות המדינה (להלן - נש"ם) ומשרד רה"ם לא נקטו את הצעדים הדרושים להבהרת מעמדה של לפ"ם כיחידה מינהלית בתוך משרד ממשלתי, דהיינו כל שירותי המינהל שלה כפופים מהבחינה המקצועית והמינהלית ליחידות המטה של המשרד הממשלתי שבו היא פועלת.

הפיקוח של משרד רה"ם על לפ"ם

הפיקוח והבקרה של הגורמים השונים במשרד רה"ם על לפ"ם לקה בחסר: לא היה גורם אחד שריכז את נושא כוח האדם בלפ"ם, והדבר יצר אי-בהירות בנוגע לטיפול המשרד בנושא חשוב זה; לפ"ם נהגה באופן עצמאי למרות יחסי הכפיפות הקיימים בינה לבין המשנה למנכ"ל; מאז שנת 1996, המועד שהוטל על המבקרת הפנימית של משרד רה"ם לבצע ביקורת פנימית בלפ"ם כקבוע בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, נערכה בלפ"ם רק ביקורת אחת. כפועל יוצא לא נבדקו בלפ"ם נושאים חשובים כמו ניהול תקין, טוהר המידות, יעילות וחיסכון. הנהלת משרד רה"ם לא דרשה מהמבקרת הפנימית לכלול את לפ"ם בתכנית העבודה שלה.

בדיקה כלכלית בלפ"ם

בשנת 2006 ביקש החשכ"ל דאז, ד"ר ירון זליכה, ממנהל מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר לבצע בדיקה בלפ"ם, ובכלל זה לבחון את מערך הפרסום הממשלתי ולבדוק את הכדאיות הכלכלית של העבודה באמצעות לפ"ם, בהשוואה לחברות פרסום פרטיות (להלן - הבדיקה הכלכלית). אחת ההמלצות בדוח שהוגש ביולי 2006 (להלן - דוח הבדיקה) הייתה להפוך את לפ"ם ליחידת מטה מקצועית, שתייעץ בעניין הפעילות הפרסומית של הממשלה, תכוון אותה ותפקח עליה ותתמקד ברכישת שירותי פרסום ושיווק.

מנכ"ל משרד רה"ם דאז, מר רענן דינור, החליט שלא ליישם את המלצות דוח הבדיקה. במקום זאת החליט המנכ"ל ביולי 2007 לנקוט צעדים לשיפור פעילותה של לפ"ם בנושאים שונים וכמו כן לקיים פיילוט למודל פעילות שלפיו לפ"ם תהיה גורם מתאם, מכוון ומפקח מול עשרה משרדי ממשלה, שיעבדו מול משרדי פרסום שייבחרו במכרז מרכזי, ולהקים ועדת מכרזים בין-משרדית, בראשות המשנה למנכ"ל, לרכישת שירותי פרסום. במועד סיום הביקורת, בסוף שנת 2009, החלטתו של המנכ"ל טרם יושמה. רק חלק מהנושאים שמנכ"ל משרד רה"ם הטיל את ביצועם על מנהל לפ"ם לאחר הבדיקה הכלכלית בוצעו.

כוח אדם

עובדים בכירים

1. למנהל לפ"ם, שהיה חבר במועצה הציבורית להנצחת זכרו של זאב ז'בוטינסקי, נקבע הסדר למניעת ניגוד עניינים בין תפקידו זה ובין תפקידו בלפ"ם. למרות ההסדר ניצל מנהל לפ"ם את חברותו במועצה כדי לקדם את ענייניה של לפ"ם ופעל במצב של ניגוד עניינים.

2. אף שהדבר מנוגד להוראות התקשי"ר, משרד האוצר אישר מינוי בפועל של גזבר לפ"ם בעת שהמשרה הייתה פנויה, בטרם הוחל בהליכים לאיושה באופן קבוע במסגרת מכרז. ממלא תפקיד גזבר לפ"ם בפועל היה המתמודד היחיד במכרז לאיוש התפקיד באופן קבוע, והוא זכה בו. העסקה בתפקיד בפועל בטרם מינוי קבוע עלולה להקנות למועסק בפועל יתרון הפוגע בעקרון השוויון והתחרות.

ב-2008 מינה החשכ"ל את גזבר לפ"ם גם לתפקיד גזבר של יחידה נוספת - לשכת הקשר "נתיב" (להלן - "נתיב") - בחצי משרה. החשכ"ל לא בדק אם קיים חשש למצב של ניגוד עניינים בין תפקידו של הגזבר בלפ"ם ובין תפקידו ב"נתיב" כצרכנית של שירותי לפ"ם, ולא קבע כיצד להסדיר מניעתו של ניגוד העניינים. כדי למנות את גזבר לפ"ם לתפקיד גזבר "נתיב" צמצם החשכ"ל את היקף משרתו של גזבר לפ"ם לחצי משרה, למרות העובדה שחל גידול בפעילותה של לפ"ם, בלי לבחון אם קיימת הצדקה לצמצום משרתו של הגזבר.

העסקה ותקינה של כוח אדם

מאחר שבלפ"ם ובמשרד רה"ם לא היה מידע מלא ועדכני על מצבת כוח האדם המועסק בלפ"ם כמו היקף המשרה, מועד תחילת ההעסקה, סוג ההעסקה ודירוג העובדים, לא ניתן לדעת כיצד נוהל כל נושא כוח האדם.

בלפ"ם הועסקו במשך שנים עובדים בלתי צמיתים במשרות מסגרת שהן חלק בלתי נפרד מפעילותה המרכזית של לפ"ם, אף על פי שבמשרות אלה יש להעסיק עובדים על פי תקן עם כתב מינוי או עובדים במשרות בלתי צמיתות שמשרתם תוקצבה בחוק יסודות התקציב.

מכרזים והתקשרויות

על לפ"ם חלות הוראות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, תקנות חובת המכרזים התשנ"ג-1993 (להלן - התקנות), הוראות התכ"ם והוראות אחרות של החשכ"ל.

הביקורת העלתה כמה מקרים שבהם לא הקפידה לפ"ם למלא אחר הוראות אלה: לפ"ם לא הקפידה להעביר התקשרויות הפטורות ממכרז פומבי לוועדת המכרזים לצורך סיווגן וקביעת אופן ביצוען בין במכרז סגור בין במתן פטור; לפ"ם לא פרסמה באינטרנט רשימות של מציעים לפניות להשתתפות במכרזים סגורים לפי סוגי התקשרויות; לפ"ם עשתה אומדנים לא סבירים של שווי ההתקשרויות שהיו גבוהים באופן ניכר מההצעות שהוגשו; בניהול משא ומתן עם ספקים ונותני שירות, ניתן משקל רב ליכולת ההחלטה של בעלי תפקידים בודדים בלי שהחלטותיהם אושרו בכתב על ידי הממונים עליהם ובלי שוועדת המכרזים ביקרה החלטות אלה; לפ"ם לא נערכה מבעוד מועד לפרסם מכרז פומבי בעניין אירוע שהתקיים בשנים קודמות והצורך בארגונו ידוע מראש.

בפרסום חוברת עבור המשרד להגנת הסביבה הועלו הליקויים האלה: באוגוסט 2009 פנתה לפ"ם למו"ל אחד בלבד וסיכמה אתו הצעה לביצוע העבודה, אף על פי שעל פי התקנות היה עליה לפנות לכמה מציעים; הפרסום הוצג בחוברת כפרסום מטעם המו"ל ולא כמודעה של המשרד להגנת הסביבה. בפרסום לא צוין שמה של לפ"ם ולא הוזכרה מעורבותה בו. כך עלול להיווצר רושם בעיני הקוראים שמדובר בפרסום של המו"ל, המתמחה בפרסום חוברות בנושאי בילוי ופנאי, ולא בפרסום של המשרד להגנת הסביבה; הפרסום במוסף מיוחד נעשה ללא אישור בכתב כנדרש של היועץ המשפטי של המשרד להגנת הסביבה; בחוברת שובצו מודעות פרסום מסחריות, בלא שלפ"ם פנתה כנדרש לוועדה הבין-משרדית  לקבל אישור לפרסומן.

עמלות יתר

במהלך הביקורת הודיע מנהל לפ"ם למשרד מבקר המדינה כי לפ"ם אינה מקבלת עמלות יתר  מכלי התקשורת, משום שבמשא ומתן שהיא מקיימת אתם על מחירי הפרסום בעבור לקוחותיה, היא דורשת מהם להפחית מראש את עמלות היתר ממחירי הפרסום כדי לקבל מחירים מיטביים. לפ"ם לא המציאה למשרד מבקר המדינה אף לא נתון אחד המבסס את טענתה זו. לעומת זאת, ממצאי הבדיקה הכלכלית שנעשתה כאמור במשרד האוצר בשנת 2006 מעלים ספקות בנוגע לדבריו של מנהל לפ"ם, משום שלפי הממצאים האלה מחירי הפרסום של לפ"ם גבוהים מאלה של משרדי הפרסום הפרטיים.

פעולות שלא לפי הגדרת תפקידה של לפ"ם

1. מתן שירותי פרסום לתאגידים סטטוטוריים עסקיים וחברות ממשלתיות עסקיות (להלן - תאגידים עסקיים): על אף החלטת הממשלה מספטמבר 1999 המשיכה לפ"ם, גם בשנת 2003 ואחריה, לתת שירותי פרסום לתאגידים עסקיים. בשנת 2008 היא חייבה 17 תאגידים עסקיים בגין שירותיה בסכום כולל של כ-7.2 מיליון ש"ח לא כולל מע"ם, ובשלושת החודשים הראשונים של שנת 2009 היא חייבה 13 תאגידים עסקיים בגין שירותיה בסכום כולל של 2.3 מיליון ש"ח לא כולל מע"ם.

2. מתן שירותי פרסום לממשלת פולין: לפ"ם ביצעה פרויקט למתן שירותי פרסום לממשלת פולין אף שלא קיבלה ממשרד רה"ם אישור מראש והיתר בכתב למהלכיה בעניין ויצרה עובדות בשטח. ההתקשרות הזאת חרגה מסמכויותיה ומהגדרת תפקידיה של לפ"ם, שהיא כאמור יחידה ממשלתית שבדרך כלל לא נועדה לפעול בחו"ל ואין בידה את הסמכות לעשות זאת. ההתקשרות בפרויקט פולין הייתה חריגה ויוצאת דופן גם לנוכח החלטת הממשלה מספטמבר 1999 האוסרת על לפ"ם לתת שירותי פרסום לגופים שאינם משרדי ממשלה ולתאגידים עסקיים, בוודאי כשמדובר בהתקשרות מסחרית.

יחידת המעקב על ביצוע החלטות ממשלה במשרד רה"ם, משרד רה"ם שהיה אחראי לפעילותה של לפ"ם עד מאי 2009, היועצת המשפטית של משרד רה"ם והיועצת המשפטית של לפ"ם לא מילאו את תפקידם כראוי ולא וידאו שלפ"ם פועלת משנת 2003 על פי החלטת הממשלה מספטמבר 1999.

3. ביצוע עבודות פרסום על ידי לפ"ם: בלפ"ם לא נמצאו מסמכים המעידים שלאחר החלטת הממשלה מספטמבר 1999 קיימה הנהלת לפ"ם ישיבות לקביעת דרכי פעולתה לצמצום עבודות פרסום שהיא מבצעת בעצמה ולהתמקדות ברכישה של מדיה ושירותי פרסום מגורמים חיצוניים.

4. מתן שירותי פרסום למשרדי ממשלה: אחד מתפקידיה של לפ"ם הוא כאמור לשמש גוף מפקח ומבקר המונע פרסומים פוליטיים או מוטים מסיבות בלתי ענייניות כאלה או אחרות. נמצאו כמה מקרים של פרסומים, שפרסמו משרדי ממשלה באמצעות לפ"ם, שהכילו מידע שאין בו משום תועלת לציבור והוזכרו בהם שמות של נושאי תפקידים פוליטיים. עלות ההפקה של שלושה פרסומים כאלה הסתכמה בכ-600,000 ש"ח.

סיכום והמלצות

תפקידה העיקרי של לפ"ם הוא לספק שירותי פרסום למשרדי ממשלה, לתאגידים על פי חוק שאינם תאגידים עסקיים ולחברות ממשלתיות שאינן עסקיות. ריכוז הפעולות והסמכויות בנושא זה בידי לפ"ם נועד בעיקר לחסוך בהוצאות הפרסום של גופים אלה ולמנוע פרסומים פוליטיים או מוטים מסיבות בלתי ענייניות כאלה או אחרות.

מממצאי הביקורת עולה כי לפ"ם לא פעלה כנדרש להשגה מיטבית של מטרות אלה. מהבחינה הכלכלית היא אינה עושה די כדי להבטיח חיסכון בהוצאות הפרסום של לקוחותיה, וייתכן שחלק מפעולותיה אף גרמו לגידול בהוצאות לקוחותיה שלא לצורך. בעניין הפיקוח על תוכן הפרסומים לא מנעה לפ"ם פרסומים שהאדירו את שמם של ממלאי תפקידים פוליטיים וממלאי תפקידים בכירים אחרים בשירות המדינה, וזאת בניגוד להוראת התכ"ם.

הועלו ליקויים בנושאים הנוגעים למקורות הכנסותיה של לפ"ם: לפי דוחותיה הכספיים לשנת 2008 משרד רה"ם מממן חלק מהוצאות השכר שלה, וזאת למרות היותה מפעל עסקי. לפ"ם אף חורגת ביודעין מסמכויותיה ונותנת שירותי פרסום לגופים שנאסר עליה לספק להם שירותים אלה.

הגופים האמורים לפקח על פעילות לפ"ם - משרד רה"ם, משרד האוצר ונש"ם (להלן - הגופים האחראים) - לא קיימו פיקוח ובקרה מספקים על פעולותיה. לא אחת נמצא כי אם חלק מגופים אלה היו ממלאים את תפקידם האמור כראוי, ניתן היה לאתר ליקויים בפעילותה של לפ"ם, ובמקרים מסוימים אף למנוע את התרחשותם מבעוד מועד.

על לפ"ם לפעול בהקדם לתיקון הליקויים המפורטים בדוח זה ובכלל זה להתאים את פעילותה לתפקידיה ולמטרותיה שנקבעו על ידי הממשלה. המשך התנהלותה הבלתי תקינה של לפ"ם כמתואר בדוח זה עלול לפגוע באינטרסים הציבוריים שהם הבסיס לקיומה.

על הגורמים האחראים ועל משרד ההסברה והתפוצות לבחון את המתחייב מהממצאים החמורים שהובאו בדוח זה, לרבות אחריותו של מנהל לפ"ם לממצאים אלה, ולהסיק את המסקנות הנדרשות בדבר הצורך בקיום בקרה ופיקוח ראויים ומועילים יותר. כמו כן עליהם לבחון מהי המסגרת הארגונית המיטבית לפעילותה של לפ"ם. יישום המלצות אלה יתרום לקידום ולשיפור פעילותה של לפ"ם מבחינת טיב השירות ושיקולי חיסכון ויעילות ויביא לידי מניעת פרסומים לא ראויים.

לנוכח הממצאים החמורים העולים מדוח זה הנוגעים לפעילותה של לפ"ם כיחידה מינהלית במשרד רה"ם, על הגורמים האחראים לבחון את תפקודיהן של יחידות מינהליות אחרות במשרד רה"ם ואת הנעשה בהן ולגבש הסדרים יעילים לפיקוח ולבקרה עליהן כדי לוודא שהן משיגות את המטרות שהוצבו להן על פי חוק בחיסכון, ביעילות ובאפקטיביות.