הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור

הטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור‏‏‏‏

פעולות הביקורת

במשרד הרווחה והשירותים החברתיים ובמשרד הבריאות נבדקה ההיערכות לטיפול באלימות כלפי עובדי ציבור המספקים שירותים בתחומי הרווחה והבריאות: גיבוש מדיניות והנחיות לטיפול בתופעת האלימות ויישומן, הסדרת הטיפול באירועי אלימות ויצירת סביבת עבודה בטוחה ומוגנת. במשטרת ישראל נבדקו סדרי החקירה של תלונות שהגישו נפגעי האלימות.

תקציר

האלימות בחברה הישראלית רווחת בכל תחומי החיים ומחלחלת גם לגופים ציבוריים המספקים שירותים שונים לציבור הרחב. נוסף על משמעויותיה הפליליות, יש לתופעת האלימות כלפי עובדי ציבור השפעות אישיות ומערכתיות: עובדים שחוו אלימות עשויים להרגיש לחץ, השפלה, פגיעה במצב הרוח, תשישות, שחיקה וחוסר מוטיבציה, וחשוב לא פחות - יש חשש שתפקודם ייפגע וכך גם איכות השירות הניתן לכלל הציבור. נוסף על כך, תופעת האלימות עלולה לגרום להיעדרויות מהעבודה ולתחלופת עובדים גבוהה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי הטיפול של משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה) ושל משרד הבריאות באלימות כלפי עובדי ציבור וכן את סדרי טיפולה של המשטרה בתלונות שהגישו נפגעי האלימות. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה, במשרד הבריאות, בשירותי בריאות כללית (להלן - הכללית), בבתי החולים ובמשטרת ישראל. בדיקת השלמה נעשתה בפרקליטות מחוז ירושלים.

עיקרי הממצאים

משטרת ישראל

חוק העונשין, התשל"ז-1977, מבחין בין "תקיפה סתם", שדינה שנתיים מאסר, ובין "תקיפת עובד ציבור", שדינה חמש שנות מאסר. יתר על כן, על פי הוראות המשטרה, יש לתת עדיפות גבוהה לחקירה של תלונות על תקיפת עובדי ציבור ולתביעה בעניינן: לפתוח מיד בחקירה, לגבות הודעות מהנפגעים ומהעדים ללא דיחוי, ולהעמיד לדין בהקדם חשוד שנמצאו נגדו ראיות. עוד נקבע בהוראות כי ככלל אין לסגור תיקים שעניינם תקיפת עובדי ציבור בעילה של "חוסר עניין לציבור".

על פי נתוני המשטרה , בשנים 2006-2008 נפתחו 2,938 תיקי חקירה ל-3,593 חשודים בתקיפת עובדי ציבור . תיקיהם של 1,299 חשודים (36%) נסגרו (תיקיהם של 563 חשודים נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור, תיקיהם של 715 חשודים נסגרו בעילה של חוסר ראיות ותיקיהם של 21 חשודים נסגרו בעילות אחרות); תיקיהם של 777 חשודים (22%) נדונו בבית משפט; נגד 840 חשודים (23%) הוגשו כתבי אישום; תיקיהם של 649 חשודים (18%) נמצאים עדיין ביחידות החקירה או התביעה; ותיקיהם של 28 חשודים (1%) נמחקו.

ב-2008 החלה המשטרה לעבוד על פי תכנית רב-שנתית לחמש שנים, שאחד מיעדיה היה שב-2008 יצטמצמו עברות האלימות ב-30% לעומת 2006. אולם המשטרה לא עמדה ביעד, ובפועל הצטמצמו עברות האלימות ב-12%, ועברות של אלימות כלפי עובדי ציבור לא פחתו כלל.

משרד מבקר המדינה בדק את סדרי עבודתה של המשטרה באמצעות מדגם של 197 תיקי חקירה  מכלל תיקיהם של 1,299 חשודים שנסגרו בלא הגשת כתב אישום. להלן הממצאים:

חקירת תלונות על תקיפת עובדי ציבור

מיצוי החקירה: בכ-27% מהתיקים שנבדקו לא מוצתה החקירה - לא נגבתה עדות מכל המעורבים או העדים בלא הנמקה. זאת ועוד, לעתים נדרשה השלמת חקירה, אך היא לא בוצעה ותיק החקירה נסגר ללא נימוק: כ-48% מהתיקים שהחזירו יחידות התביעה ליחידות החקירה לשם השלמת חקירה נסגרו ביחידות החקירה בלא ההשלמות הנדרשות. חקירה לא ממצה אינה מתיישבת עם מדיניותה המחמירה של המשטרה בעניין עברות אלימות כלפי עובדי ציבור.

שחרור החשוד בערובה: על פי חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה - מעצרים), התשנ"ו-1996, לקצין משטרה מוקנית סמכות לשחרור חשוד בערובה. בהסכמת החשוד יכול קצין המשטרה להתנות את השחרור בערובה בתנאים שיספקו הגנה לנתקף, כגון אי-כניסה למוסד שבו בוצעה העברה ואי-יצירת קשר עם המתלונן. שחרור בערובה והטלת מגבלות על החשוד המרחיקות אותו מהמותקף עשויים להרתיע את החשוד מלבצע עברות נוספות ולתרום להרגשת הביטחון של עובד הציבור שהותקף.

מבדיקת תיקי המדגם עלה כי קציני המשטרה אינם ממצים את הסמכויות שניתנו להם בחוק: החשודים בכ-10% מהתיקים שוחררו בלא שהוחתמו על כתב ערובה; החשודים בכ-28% מהתיקים שוחררו בערובה אך לא הוטלו עליהם מגבלות המיועדות לספק הגנה לנתקף; ועל החשודים בארבעה תיקים בלבד הוטל מעצר בית. זאת ועוד, למרות ההנחיה לשקול את האפשרות להביא חשודים בעברה זו לפני שופט לשם שחרור, משום שהוא מוסמך להטיל עליהם הגבלות חמורות מאלו שמוסמך להטיל קצין חקירות, רק 14 חשודים הובאו לפני שופט טרם שחרורם.

סגירת תיקים שעניינם תקיפת עובדי ציבור

סגירת תיקי חקירה בעילה של חוסר עניין לציבור: כאמור, על פי הוראות המשטרה, ככלל אין לסגור תיקים שעניינם תקיפת עובדי ציבור בעילה של חוסר עניין לציבור. למרות זאת, על פי נתוני המשטרה, תיקיהם של 563 מכלל 2,076 החשודים (27%) שהטיפול בתיקי החקירה שנפתחו נגדם בגין עברה זו בשנים 2006-2008 הסתיים נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור. אי-יישומה של ההנחיה עלול ליצור בקרב הציבור תחושה שהמשטרה נוטה לנהוג בסלחנות בחשודים בעברות אלימות כלפי עובדי ציבור.

סגירת תיקי חקירה בעילה של חוסר עניין לציבור בלא סמכות: רק פרקליט מחוז או ראש לשכת תביעות במשטרה מוסמכים לסגור תיק חקירה שעניינו תקיפת עובד ציבור בעילה של חוסר עניין לציבור. בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי כ-43% מהם (85 מ-197 תיקים) נסגרו בעילה של חוסר עניין לציבור, וכי 60% מהם נסגרו בידי גורם שלא הוסמך לכך על פי החוק: 38 תיקים נסגרו ביחידות החקירה אף שאינן מוסמכות לכך, ו-13 תיקים נסגרו ביחידות התביעה שלא בידי ראש לשכת תביעות.

הנמקה לסגירה: על פי הנחיית מחלקת חקירות ותביעות, על סוגר התיק לציין את עילת הסגירה ולנמק את החלטתו. הדבר חשוב לשם ביסוס אמות מידה של שקיפות ואחידות וכן כדי לאפשר פיקוח יעיל על החלטות אלה, כמתחייב במינהל ציבורי תקין. בבדיקת תיקי המדגם נמצא כי ב-34 מ-72 התיקים שנסגרו ביחידות החקירה (כ-47%), ב-12 מ-85 התיקים שנסגרו ביחידות התביעה (כ-14%) וב-21 מ-40 התיקים שנסגרו בפרקליטות (כ-52%) לא פורטו הנימוקים לסגירה. עוד נמצא כי ב-18 מ-40 התיקים שנסגרו בפרקליטות לא צוין שמו של הפרקליט שהחליט לסגור את התיק ותפקידו.

סגירה בדיעבד של תיקי חקירה בידי הפרקליטות: תיקים אחדים שנכללו במדגם נסגרו ביחידות החקירה במשטרה עוד בשנים 2006-2007, אף שהדבר לא היה בסמכותן. רק בשנת 2009, לאחר פניית משרד מבקר המדינה למשטרה בבקשה לקבל את התיקים לבדיקה, הועברו התיקים לפרקליטות, והיא סגרה את התיקים בדיעבד בלא להעיר למשטרה על התנהלותה הלא-ראויה.

סדרי עבודת המשטרה מול עובדי הרווחה והבריאות

מדיווחי המחלקות לשירותים חברתיים (להלן - המחלקות לש"ח) ברשויות המקומיות למשרד הרווחה עולה כי הן נתקלו בקשיים במגעיהן עם המשטרה, למשל: שוטרים איחרו להגיע לאירועי אלימות או שלא הגיעו כלל; שוטרים ניסו לשכנע עובד שלא להגיש תלונה כנגד תוקף; ושוטרים סירבו לקבל תלונה במקום העבודה של עובד שהותקף.

אשר למשרד הבריאות - נמצא כי עובדי בתי החולים ממעטים להגיש תלונות למשטרה בגין אירועי אלימות שהתרחשו בבתי החולים, בין היתר משום שהם סבורים כי המשטרה אינה מטפלת בתלונות ביעילות.

משרד הרווחה ומשרד הבריאות

1. משרד הרווחה ומשרד הבריאות אחראים למתן שירותים לאוכלוסייה במצוקה: משרד הרווחה מספק באמצעות המחלקות לש"ח ברשויות המקומיות שירותי רווחה ליחידים ולמשפחות המתקשים לתפקד באורח תקין בחיי היום-יום. המשרד אחראי, בין היתר, להתוויית מדיניות כוללת בתחומי פעילותו, והוא משתתף במימון שכרם של עובדי המחלקות לש"ח. משרד הבריאות נושא באחריות להבטחת בריאותם של תושבי המדינה, והוא מפעיל, בין היתר, בתי חולים כלליים, פסיכיאטריים וסיעודיים ומפקח על קופות החולים.

עובדים במערכות הרווחה והבריאות חשופים לאלימות של מקבלי השירותים. על כן במסגרת אחריותם על משרדי הרווחה והבריאות לגבש מדיניות בעניין ההגנה עליהם וליזום תכניות שיאפשרו להם לספק שירותים הולמים בסביבת עבודה בטוחה ומוגנת. נוסף על כך, עליהם להסדיר את הטיפול באירועי האלימות.

2. ואכן בתקנון עבודה סוציאלית (להלן - תע"ס) קבע משרד הרווחה הנחיות להתמודדות עם אירועי אלימות, ולפיהן יש לדווח למשרד הרווחה על כל מקרה אלימות; להגיש תלונה למשטרה בגינו; לדאוג לאמצעי הגנה; למנות נאמן ביטחון; ולהקים בכל מחוז ועדת אל-אלימות, שתדון באירועי האלימות ותעניק תמיכה לעובד שהותקף.

גם משרד הבריאות קבע הנחיות בעניין הטיפול באירועי האלימות, והן מופיעות בחוזרי המנכ"ל. על פי הנחיות אלו, יוקם מסד נתונים למידע על אירועי אלימות, ובכל בית חולים יופעל מערך דיווח; שוטרים בתפקידים מיוחדים יוצבו בבתי החולים הכלליים; יותקנו אמצעים טכניים לשליטה ולבקרה; צוותי המחלקות לרפואה דחופה ישתתפו בהשתלמויות בנושא התמודדות עם אירועי אלימות; וימוסד שיתוף פעולה עם משטרת ישראל.

בסיס נתונים למידע על אירועי האלימות ומערך דיווח: קיומו של בסיס נתונים מהימן למידע על היקף האלימות ומאפייניה חשוב לפיתוח אמצעים להתמודדות עם התופעה ולבחינת יעילותם לצמצום היקפה. אולם נתוני משרד הרווחה ומשרד הבריאות על היקף התופעה הם נתוני חסר משום שהם מקבלים דיווחים חלקיים בעניין זה. אמנם המשרדים הפיצו הנחיה שלפיה חובה לדווח על אירועי אלימות המתרחשים במוסדותיהם, אולם הם לא הצליחו להטמיע את חשיבות הדיווח בקרב העובדים, וחשוב לא פחות - הם לא הצליחו להגביר את נכונות העובדים לדווח על אירועים מעין אלה. לפיכך העובדים ממעטים לדווח על אירועי אלימות שחוו, כמפורט להלן:

משרד הרווחה העריך שמספר אירועי האלימות בפועל במחלקות לש"ח גבוה בכ-50% ממספר האירועים המדווחים. בשנת 2006 עשה המשרד מיפוי של מצב הבטיחות, וממנו עלה שמספר אירועי האלימות בפועל גבוה עוד יותר: מנהלי המחלקות לש"ח ציינו כי בשנה זו היו 786 אירועי אלימות במחלקותיהם, ואילו לפי נתוני המשרד הרשמיים התרחשו בה 123 אירועי אלימות בלבד.

גם להערכת משרד הבריאות מספר אירועי האלימות המדווחים אינו משקף את המציאות. דקירת רופא בבית החולים קפלן במאי 2008 הגבירה במידה ניכרת את המודעות והרגישות לאירועי אלימות המתרחשים בבית החולים, וב-2008 דווח למשרד על 3,638 אירועי אלימות, יותר מפי שניים לעומת שנים קודמות. עם זאת הערכת המשרד היא כי עדיין לא מדווחים כל מקרי האלימות.

יצוין כי בשנת 2008 החל משרד הבריאות להפעיל מערכת מידע ממוחשבת ייעודית לאירועי אלימות, המקשרת בין בתי החולים הממשלתיים ובין אגף הביטחון שבמשרד, אולם בביקורת נמצא כי המערכת טרם הוטמעה בבתי החולים, והוזנו לה נתונים חלקיים ולעתים אף שגויים.

ועדות לדיון באירועי אלימות: הקמת ועדות לדיון באירועי אלימות ובאופן הטיפול בהם ולהסקת מסקנות יש בה כדי לסייע בפיתוח אמצעים למניעת הישנותם של אירועים אלה.

1. על פי הוראת תע"ס, בכל מחוז של משרד הרווחה תוקם ועדת אל-אלימות, והיא תתכנס, רצוי אחת לחודש, כדי לבדוק ולנתח מקרי אלימות שדווחו לה, להסיק מהם מסקנות, ולהעיר על דרכי פעולתן של המחלקות לש"ח.

נמצא כי ועדת אל-אלימות במחוז הצפון כלל לא התכנסה, והוועדות במחוז ירושלים ובמחוז הדרום לא התכנסו בתדירות הרצויה. לפיכך לא פעם דנו הוועדות באירועי אלימות כמה חודשים אחרי התרחשותם, ולכן החלטותיהן לגבי אירועים אלה כבר לא היו רלוונטיות. עוד נמצא כי הוועדות אינן עוקבות אחר ביצוע המלצותיהן לצורך הפקת לקחים ופיתוח אמצעים להתמודדות עם התופעה.

2. שתי ועדות שמינו שרי הבריאות בשנים האחרונות - ועדה בין-משרדית לבחינת "דרכי ההתמודדות מול מקרי האלימות במערכת הבריאות", שמונתה בשנת 1999, ו"ועדת היגוי לנושא מניעת אלימות כנגד עובדים במערכת הבריאות", שמונתה בשנת 2008 - היו אמורות לרכז ולנתח מידע על יישום דרכי הפעולה לצמצום האלימות במערכת הבריאות לשם קבלת החלטות על דרכי הפעולה העתידיות. אולם שתי הוועדות לא פעלו, ולמותר לציין שלא ריכזו את המידע האמור.

אבטחה ואמצעי מיגון פיזיים: אבטחה ואמצעי מיגון פיזיים נועדו לסייע במניעת אירועי אלימות ובטיפול בהם בעת התרחשותם, וכן להגביר את תחושת הביטחון של העובדים. הביקורת העלתה כמה ליקויים בעניין זה, כמפורט להלן:

1. משרד הרווחה, מרכז השלטון המקומי והרשויות המקומיות לא הסדירו את נושא אבטחתם של עובדי המחלקות לש"ח באמצעות מאבטח בעל סמכויות או שומר ואת מימון עלויותיו. בפועל בכניסה למרבית המחלקות לש"ח לא הוצב מאבטח. נוסף על כך, חֹסרים במחלקות לש"ח אמצעי בטיחות ומיגון. כך, למשל, בכניסה לכמחצית המחלקות לש"ח לא היו דלת ממוגנת ואינטרקום; בכמחצית המבנים ששוכנות בהם המחלקות לש"ח לא היה פתח מילוט החוצה או פתחי מילוט בין החדרים כנדרש; וב-60% מהמבנים לא היו לחצני מצוקה.

בשנת 2008 קבע משרד הרווחה בתכנית תלת-שנתית שגיבש כי בשנים 2008-2010 הוא ייעד סכום של 500,000 ש"ח נטו לשנה לסיוע לרשויות המקומיות בהתקנת "סל אבטחה מינימאלי". ביולי באותה השנה הודיע המשרד ל-28 רשויות מקומיות כי הוא יקצה להן כספים למטרה זו. נמצא כי 12 מ-28 הרשויות המקומיות הללו לא השתמשו בסכום שהוקצה להן משום שהתקציב הועבר מאוחר או בשל חוסר יכולת להשלים את המימון מתקציבן.

2. מאחר שמרכזים רפואיים גדולים מאופיינים בשכיחות גבוהה של התפרצויות אלימות, נוכחות שוטר בהם נחוצה להרתעה ולדיכוי אלימות, ויש בה כדי לתרום לאווירת חוק וסדר ולרגיעה. כדי להגן על עובדי מערכת הבריאות החשופים לאירועי אלימות הנחה משרד הבריאות להעסיק שוטרים בתפקידים מיוחדים בכל בית חולים כללי. אף על פי כן ברוב בתי החולים לא מוצבים שוטרים, משום שעלות העסקתו של שוטר גבוהה פי שלושה בערך מעלות העסקתו של מאבטח.

הדרכה והשתלמויות בנושא התמודדות עם אלימות: כדי שעובדים יוכלו להתמודד ביעילות עם אירועי אלימות ואף למנוע אותם יש להקנות להם ידע בנושא וכן מיומנויות וכלים נחוצים.

ואכן משרד הרווחה עמד בשנים האחרונות על הצורך בהכשרת עובדי המחלקות לש"ח להתמודדות עם אירועי אלימות, ובינואר 2008 קבע בתכנית התלת-שנתית כי יתקיימו השתלמויות, ימי עיון וסדנאות לעובדי המחלקות, אולם לא פירט את העלויות ואת דרכי הביצוע. בפועל בשנת 2009 התקיימו שתי סדנאות בלבד בנושא זה - לעובדי המחלקות לש"ח בקריית ים ובערד.

בחוזר מנכ"ל משרד הבריאות משנת 2000 נקבע כי העובדים במחלקות בתי החולים שיש בהן פוטנציאל לאלימות ישתתפו בהשתלמות בנושא התמודדות עם מצבי אלימות לפחות אחת לשנה. עלה כי משרד הבריאות לא הקצה תקציבים לחינוך ולהשתלמויות לצוותי בתי החולים, לא גיבש תכנית השתלמויות מובנית לנושא, והוא אינו עוקב אחר יישום הנחייתו בדבר קיום השתלמויות שנתיות.

מן האמור לעיל עולה שלא נעשה די לחיזוק ביטחונו של העובד החשוף לאלימות בעבודתו.

סיכום והמלצות

האלימות הרווחת בחברה הישראלית מחלחלת גם לשירות הציבורי. תופעת האלימות כלפי עובדי ציבור פוגעת בתפקודם של עובדי הציבור ובטיב השירות הניתן לציבור. כדי שעובדי הציבור יוכלו להשקיע בעבודתם את מלוא כישוריהם המקצועיים ומרצם ולהעניק ללקוחותיהם את הטיפול המיטבי נדרשת המדינה לספק להם את התנאים שיבטיחו את ביטחונם.

מהבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה עולה שמשרדי הבריאות והרווחה אינם פועלים במידה הראויה כדי להבטיח הגנה לעובדים במערכות הבריאות והרווחה המשרתים את הציבור וחשופים לאלימות בעבודתם ולהכשירם להתמודדות עם אירועי אלימות, והמשטרה אינה ממצה כראוי את ההליכים כנגד החשודים בתקיפות. עוד נמצא שהעובדים ממעטים לדווח להנהלות המשרדים על אירועי אלימות שחוו וממעטים להתלונן במשטרה בגין אירועים מסוג זה, בין היתר משום שהם סבורים שתלונתם לא תטופל כיאות.

על משרד הבריאות ומשרד הרווחה לפעול להטמעת חשיבות הדיווח על אירועי אלימות בקרב העובדים; ליצור בסיס נתונים מלא ואמין למידע על היקף האלימות ומאפייניה, שיוכל לשמש בסיס לתכנית יעילה לצמצום התופעה; לבקר את פעילותן של הוועדות המוסדיות והמחוזיות לטיפול באלימות; להסדיר את אבטחתם של העובדים במוסדותיהם; וכן להסדיר את קיומן של השתלמויות שוטפות למניעת אלימות המיועדות לצוותים המקצועיים הנותנים שירות לאוכלוסייה וחשופים לאלימות.

על המשטרה לוודא את יישומן של מדיניותה והוראותיה לגבי עברות של תקיפת עובד ציבור, ובכלל זה מתן עדיפות גבוהה לטיפול בתלונות על עברות אלו, מיצוי הליכי החקירה והבטחה שסגירת התיקים הללו בעילה של חוסר עניין לציבור תיעשה רק כשהדבר נחוץ ובידי הגורמים המוסמכים לכך. כמו כן עליה למצות את האפשרויות המוקנות לה לשחרר חשודים בתנאים שיגבירו את ביטחונם של עובדי הציבור.