יישובים בתת-אכלוס

​החלטות יסוד של מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) ממאי 1965 (החלטות 1 ו-8) עסקו במדיניות הקרקע בישראל וקבעו "שקרקע חקלאית תוחכר בדרך של נחלה, לפי המלצת שר החקלאות או מי שיוסמך על ידיו לעניין זה, למטרות ולחוכרים המפורטים להלן".

על פי החלטות המועצה, מספר הנחלות המתוכננות לכל יישוב חקלאי (להלן - תקן הנחלות) ומכסת הקרקע לנחלה נקבעים על ידי הרשות לתכנון  שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) ושר החקלאות.

יש יישובים בתת-אכלוס  שעדיין מחזיקים בתקן הנחלות  ובאמצעי הייצור (קרקע ומים) שהוקצו להם עם הקמתם ונועדו לשרת אוכלוסייה גדולה יותר. מצבם מעורר שאלות חברתיות-כלכליות: האם צריך ואפשר לחזק אותם; האם יש לפצות את המתיישבים אם יוחלט על שינוי במעמד היישוב ובהקצאת המשאבים לו ועוד.

במקרים רבים נקלעו היישובים שבתת-אכלוס לקשיים כלכליים וחברתיים, ולכן ההתמודדות עם מצוקתם מחייבת נקיטת פעולות יסודיות. בעיית היישובים בתת-אכלוס התעוררה ביתר שאת לנוכח מצוקתם של יישובים מבוססים המתקשים למצוא עתודות קרקע כדי להגדיל את שטח הקרקע שברשותם כדי שיהיה לפי התקנים או כדי להגדיל את הפרוגרמה  שלהם לטובת קליטה של אוכלוסייה חדשה.

עם הגופים המטפלים ביישובים בתת-אכלוס נמנים משרד החקלאות (באמצעות הרשות לתכנון), מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), רשם האגודות השיתופיות, הסוכנות היהודית לארץ ישראל, תנועות ההתיישבות ועוד. אחד הגופים המרכזיים לעניין זה הוא ועדת הפרוגרמות שברשות לתכנון, שעיקר תפקידה לבחון את הפרוגרמות היישוביות ולשנותן. החלטותיה מובאות לאישורו של שר החקלאות.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול ביישובים בתת-אכלוס. הביקורת נעשתה בממ"י ובמשרד החקלאות.

עיקרי הממצאים

בעיית היישובים בתת-אכלוס לא עלתה לדיון במועצת מקרקעי ישראל באופן כולל, ולכן לא גיבשה המועצה, שתפקידה לקבוע את המדיניות הקרקעית, מדיניות ותכנית כוללות לטיפול בהם. גם הנהלת ממ"י לא הכינה תכנית כזאת, וההחלטות שקיבלה בנושא עסקו בכל יישוב בנפרד, לפי הצורך.

בנובמבר 2007 הכינה הרשות לתכנון טיוטת נוהל לטיפול ביישובים בתת-אכלוס, שמטרתו לבחון את מצבם ולהמליץ על שינויים במידת הצורך (להלן - טיוטת הנוהל). בטיוטת הנוהל נקבע הליך פרוצדורלי שכולל גם שימוע לגופים הרלוונטיים בוועדת הפרוגרמות. הנוהל נדון בוועדת הפרוגרמות בדצמבר 2007, אך לא אושר בגלל התנגדות התנועות המיישבות. את טיוטת הנוהל לא אישרו ממ"י והרשם. הרשות לתכנון מנסה לטפל ביישובים בתת-אכלוס באופן פרטני, לפי טיוטת הנוהל.

בפברואר 2008 הכינה החטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית העולמית (להלן - החטיבה להתיישבות) נייר עמדה המפרט את המלצותיה לטיפול ביישובים בתת-אכלוס. ההבדל העיקרי בין הצעת החטיבה להתיישבות ובין טיוטת הנוהל הוא הקביעה של הדרג מגבש ההמלצות לגבי גורל כל יישוב. לפי טיוטת הנוהל, על ועדת הפרוגרמות לגבש המלצות ולהביאן לאישורו של שר החקלאות, ואילו לפי הצעת החטיבה להתיישבות, צוות מאבחן יקבל המלצות ויביאן לאישור ועדת היגוי וועדת שרים לענייני התיישבות. הרשות לתכנון לא קיבלה את הצעת החטיבה להתיישבות, ואין נוהל מוסכם. דבר זה אינו תקין וראוי להכריע בו לאלתר.

להחלטות העוסקות בעתידם של יישובים בתת-אכלוס השלכות מרחיקות לכת לגבי תושביהם ועל גורמים אחרים כגון נושים, התנועה המיישבת ועוד. מדובר בהחלטות הכרוכות בהיבטים חברתיים, כלכליים, קנייניים והתיישבותיים, אשר יישומן מחייב, מטבע הדברים, הסכמה רחבה של הגורמים הרלוונטיים. עד כה נתקל הטיפול בנושא זה בקשיים. לכן יש מקום לבחון פתרונות בידי ועדה ציבורית או ממשלתית אשר תגיש את המלצותיה לצורך קבלת החלטה מחייבת. כך ניתן יהיה להבטיח קיום הליך בחינה העוסק במכלול ההיבטים של ההחלטה ואף לשפר את היכולת להגיע להחלטה המוסכמת על מירב הגורמים הרלוונטיים. על כל פנים היעדר הסכמה מתמשך אינו תקין.

בדיקת הטיפול בארבעה ביישובים

משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול של הרשות לתכנון ושל ממ"י בארבעה יישובים בתת-אכלוס. הבדיקה העלתה שריבוי הגופים הנוגעים לעניין מקשה עליהם להגיע לעמק השווה, ולכן החתירה להשגת פתרון נמשכת זמן רב. הבדיקה העלתה גם שהליכי טיפול מקבילים ובלתי-מתואמים של ממ"י ומשרד החקלאות פגעו בחלק מהמקרים ביכולת ליישם פתרונות מוסכמים. נוסף על כך, משרד החקלאות וממ"י לא היו נחרצים דים להוציא מן הכוח אל הפועל החלטות שקיבלו בדבר חלוקה של אמצעי הייצור שיש בהם מחסור (קרקע ומים) ולהעבירם מיישובים בתת-אכלוס ליישובים אחרים הזקוקים להם.

הניסיונות להגיע להסדר ביישובים נמשכים שנים ארוכות. בכל ארבעת היישובים לא נבחנו חלופות אפשריות ועלויותיהן לפני שהוחלט על פתרון מסוים.

מאגר מידע

במועד סיום הביקורת לא הייתה ברשות לתכנון ובממ"י רשימה מדויקת של כל היישובים המוגדרים כיישובים בתת-אכלוס, ואף לא היה להם מידע כולל על אמצעי הייצור שמחזיקים יישובים אלה (קרקעות, מכסות מים ועוד).

סיכום והמלצות

בטיפול ביישובים בתת-אכלוס מעורבים גורמים רבים. כדי לקבל את ההחלטות בעניינם יש לקיים עבודת מטה משותפת של כל הגופים הרלוונטיים. משרד החקלאות וממ"י צריכים להיות נחושים והחלטיים יותר בעניין יישום החלטותיהם, לתאם ביניהם את הפעילות ולשתף פעולה עם רשם האגודות השיתופיות. אם לא יגיעו בהקדם לפתרון מוסכם, לא יהיה אפשר לחלק את אמצעי הייצור החקלאיים, שיש בהם מחסור, חלוקה הוגנת יותר.