איוש נחלות פנויות

​מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י) מנהל כ-22 מיליון דונם, שהם כ-93% משטח מדינת ישראל, לפי המדיניות שקובעת מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה). בשנת 1965 קבעה המועצה בהחלטה מס' 1 את המדיניות שלפיה ינוהלו מקרקעי ישראל. הכללים שנקבעו לגבי קרקע חקלאית עיגנו את התפיסה שרווחה באותה העת: לעודד את המשק המשפחתי המבוסס על עבודה עצמית של בני משפחת האיכר ולהימנע מעבודה שכירה. לכן כדי לאפשר ניצול מיטבי של הקרקע נקבעו כללים שנועדו להבטיח קיום משק משפחתי שגודלו קבוע ושמירה על קרקע הלאום. קרקע חקלאית נמסרת בדרך של חכירה בלבד ובמסגרת של נחלות . את תקן הנחלות ואת שטח הנחלה קובע שר החקלאות בהמלצת הרשות לתכנון שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). התקן שהיה תקף בעת הביקורת הוא 60-80 נחלות במושב ו-100-120 נחלות בקיבוץ. שטח נחלה שכיח באזור המרכז הוא 30 דונם, ובפריפריה - עד 80 דונם. באותה התקופה היה בו די לפרנס משפחה.

בשנים שעברו מאז נקבעה מדיניות השימוש בקרקע חקלאית חלו תמורות גדולות בהתיישבות ובחקלאות. תהליכי ההפרטה והגלובליזציה שעברה הכלכלה הישראלית משנות התשעים של המאה העשרים ואילך לא פסחו על המגזר החקלאי: בעידן השוק הגלובלי הנחלה בגודלה ההיסטורי אינה מייצרת עוד הכנסה ראויה לחקלאי. חלה שחיקה ברווחים מחקלאות ויש ענפים שאי-רווחיותם הביאה לחיסולם או לצמצום שטחי הגידול (כותנה, למשל). גם דפוס העבודה החקלאית השתנה, מספר המתפרנסים מחקלאות בלבד קטן, ואת הקרקע מעבדות בעיקר חברות גדולות. מעט חקלאים מעבדים את רוב הקרקעות, ויתר בעלי הנחלות מתגוררים בהן אך אינם מתקיימים מחקלאות. מנגד, הסבת קרקע חקלאית לבנייה הניבה רווחים גדולים. העלייה ברמת החיים בישראל יצרה ביקוש גדול לבתים פרטיים צמודי קרקע בייחוד בסביבה כפרית סמוך למטרופולין, כלומר במושבים במרכז הארץ, והנחלות מבוקשות בעיקר למגורים, ולא לצורכי עבודה חקלאית. בראשית שנות התשעים של המאה העשרים החליטה המועצה לאפשר לאגודות חקלאיות להפשיר קרקע חקלאית בשטח המשבצת  לבנייה למגורים בשביל גורמים שהאגודות המליצו עליהם לממ"י תמורת תשלום לממ"י בעבור הקרקע (להלן - מגרשי הרחבה). מדיניות זו נועדה לחזק את היישובים באוכלוסייה צעירה חדשה.

ביישובים חקלאיים רבים יש נחלות פנויות, כלומר נחלות שכלולות בתקן הנחלות ובהסכם המשבצת אך טרם אוישו על ידי מתיישב ראשון. לפי מסד הנתונים לשנת 2002 של הרשות לתכנון, ברחבי הארץ יש כ-4,000 נחלות פנויות, מהן כ-330 באזור המרכז (על מסד הנתונים ראו להלן). אמנם שיעורן של הנחלות הפנויות באזור המרכז הוא רק כ-8% מן הנחלות הפנויות, אולם שוויין מוערך בממון רב.

הקצאת נחלות פנויות שטרם אוישו ביישובים חקלאיים למתיישבים חדשים נועדה לעבות את ההתיישבות ולחזקה. בהתאם לכך, לפי ההנחיות שהיו בתוקף עד אפריל 2003, מסירת זכויות למתיישב ראשון בנחלה נעשתה על יסוד המלצת האגודה ובאישור ממ"י, ללא כל תשלום, למעט כספים שאותם רשאית האגודה לגבות מהמתיישב עבור השקעותיה בפועל ועבור השקעות בהון האגודה על פי אישור ברית פיקוח.

פעולות הביקורת

בחודשים מרס-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה במינהל מקרקעי ישראל ובמשרד החקלאות את הטיפול באיוש נחלות פנויות.

עיקרי הממצאים

היעדר מדיניות מוסכמת

1. בין ממ"י ובין משרד החקלאות נתגלעו מאז 2003 חילוקי דעות קשים בשאלות יסוד כגון אלה: האם אפשר להקצות נחלות ללא תמורה; האם צריך לעשות הבחנה בין מרכז הארץ לפריפריה.

עוד בשנת 2003 סברה הנהלת ממ"י שאין זה ראוי שנחלות יוקצו ללא תמורה, ואילו מגרשי הרחבה (בגודל חצי דונם באותה עת) באותו היישוב יוקצו בתשלום . בהתאם לעמדת הנהלת ממ"י, מאחר שאין כמעט דרישה לנחלה לצורכי חקלאות, וכיוון ששווי הנחלה נגזר בעיקר מהשטח למגורים - נוכח שוויין של הנחלות, אין להקצותן בחינם. הקצאת נחלות פנויות בלי לגבות תשלום עבור הקרקע כאשר ברור שלא ייעשה בנחלה שימוש חקלאי, בייחוד במרכז הארץ, שבה שווייהּ הנדל"ני יכול להגיע למיליוני שקלים, אינה בגדר הסביר, ומשמעה מתן הטבה כלכלית ניכרת למעטים שאותם תקבע האגודה; התוצאה של מדיניות זו היא חלוקת משאבים ציבוריים באופן בלתי-שוויוני ובלתי-צודק, משום שאיוש הנחלות ללא תמורה מפלה לטובה את המתיישבים בהן, לעומת יתר אזרחי המדינה.

לפיכך החליטה הנהלת ממ"י באפריל 2003 להטיל על האגף החקלאי של המינהל לגבש הצעת החלטה למועצה בנושא נחלות פנויות ועד אז לא לאייש נחלות פנויות במרכז הארץ ובאזור עדיפות ב' (להלן - החלטת ההקפאה). כעבור זמן קיבלה הנהלת ממ"י עוד החלטות אחדות שתיקנו והרחיבו את ההחלטה הראשונה, בהן החלטה להקפיא גם את האיוש של נחלות פנויות במושבים באזור עדיפות א', למעט מושבים שבהם שווי נחלה, כולל דמי פיתוח, אינו גדול מ-100,000 דולר. האגף החקלאי גיבש הצעת החלטה למועצה, ולפיה, איוש הנחלות הפנויות ייעשה במכרז, והן ישווקו על ידי ממ"י.

משרד החקלאות מתנגד בכל תוקף לאימוץ שיטת המכרז בנוגע לנחלות. לשיטתו, באזור המרכז יש לבטל את הנחלות הפנויות ולאפשר את עיבוד שטח המשבצת החקלאית. בפריפריה יש לעודד את המשך פריסת ההתיישבות על ידי הארכת התקופה לאיושן לפי ההוראה שלפיה נהגו עד להחלטת ההקפאה ולעודד קליטת משפחות חדשות.

2. החלטת ההקפאה נכנסה לתוקף מיד לאחר קבלתה באפריל 2003, אך רק במאי 2005, כעבור שנתיים, נדונה במועצה ולא אושרה. תחת זאת החליטה המועצה להעביר את הנושא לדיון בוועדת משנה שמינתה לצורך זה. ועדת המשנה החליטה להקים ועדת שימוע לבחינת הנושא, ואולם בשל פערים בין עמדת משרד החקלאות ובין עמדת ממ"י בדבר הדרך הרצויה לאייש נחלות פנויות לא התקבלה הכרעה, ובמועד סיום הביקורת, אוגוסט 2009, כעבור שש שנים מההקפאה, טרם גיבשו שתי הוועדות המלצות, וועדת המשנה אף לא שבה למועצה בנושא זה ולו רק כדי לדווח. בסופו של דבר, המועצה לא קבעה מדיניות חדשה, והקפאת איוש הנחלות הפנויות הייתה תקפה בעת הביקורת כבר יותר משש שנים, למעט באזור עדיפות לאומית א' וקו העימות - אם שווי הנחלה אינו גדול מ-100,000 דולר. מצב זה אינו תקין.

היעדר מידע

3. כדי לנהל כהלכה את קרקעות המדינה ולקבל החלטות שיאפשרו תכנון מיטבי של ההתיישבות הכפרית יש צורך בבסיס נתונים מעודכן בתחום זה. בממ"י וברשות לתכנון, האחראית לתכנון ולפיתוח של החקלאות וההתיישבות הכפרית, אין מאגר מידע מעודכן על נחלות, שכן את סקר הנתונים האחרון בנושא עשתה הרשות לתכנון בשנת 2002. התוצאה היא שלמדינה אין מידע מעודכן על השימוש בנחלות הפנויות.

סיכום והמלצות

ממ"י ומשרד החקלאות עוסקים במשך שנים רבות בשאלת המדיניות של איוש נחלות פנויות. הגורמים המקצועיים לא הצליחו להגיע להסכמות בעניין זה, ועדיין אין פתרון באופק. לדעת משרד מבקר המדינה, עליהם להביא את העניין לידי הכרעה בתוך זמן קצר. לא זו בלבד שדיון בנושא במשך תקופה כה ארוכה אינו תקין מבחינת סדרי המינהל, אלא שבמהלך הזמן עלולות להיקבע עובדות בשטח, והטיפול בכך לאחר מעשה יגזול זמן ומשאבים נוספים של גופים ציבוריים.

על ממ"י ועל משרד החקלאות להגיע בהקדם להחלטה מוסכמת בעניין איוש אלפי הנחלות הפנויות בישראל. המשך ההקפאה משנת 2003 ישקף כשל חמור בתפקודם של הגופים השלטוניים המופקדים על ניהול המדיניות הלאומית בתחום המקרקעין והחקלאות. אם שני הגופים לא יגיעו להחלטה מוסכמת בהקדם, יהיה על מועצת מקרקעי ישראל להתכנס לצורך הכרעה בדבר מדיניות האיוש של הנחלות הפנויות. ראוי כי שר הבינוי והשיכון ושר החקלאות יעקבו מקרוב בחודשים הקרובים אחר הפעולות הנעשות לשם כך.