מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה

משטרת ישראל

במשטרת ישראל ובמשרד לביטחון הפנים נבדקו הליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים ואישורם בידי השר.

בתחנות משטרת ישראל נבדק הטיפול באיתור נעדרים ובזיהוי אלמונים על פי פקודות המטה הארצי של המשטרה ונוהלי חטיבת החקירות במטה הארצי. בחוליית נעדרים שבחטיבת החקירות נבדק אופן הפיקוח על טיפולן של תחנות המשטרה בנושא וקיומם של מאגר מידע ושל תשתית טכנולוגית נאותה להצלבת מידע לצורך איתור נעדרים וזיהוי אלמונים.

מינוי וקידום של קצינים בכירים במשטרה
תקציר

על פי פקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-1971, רשאי השר לביטחון הפנים (להלן - השר לבט"פ) "למנות שוטר או אדם אחר למלא כל תפקיד מתפקידיו של קצין משטרה בכיר". קצין משטרה בכיר הוא שוטר בדרגת סגן ניצב (להלן - סנ"ץ) ומעלה. ראשיתם של הליכי הקידום והמינוי של קצינים הוא במשטרה, המשכם במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) וסיומם באישור השר ובחתימתו על המינוי.

הליכי הקידום והמינוי של קצינים בכירים במשטרה אינם כפופים להליכי מכרז, אולם הם צריכים להיות ענייניים ואחידים כדי להבטיח את מינויו של המתאים ביותר לכל תפקיד.

בסוף שנת 2006 הנחה השר דאז לבט"פ, אבי דיכטר, את המשטרה לגבש מתכונת חדשה למינוי קצינים בכירים. על בסיס המלצות צוות שהקים המפכ"ל, רב ניצב דודי כהן, אישר ביוני 2008, סגל הפיקוד הכללי של המשטרה (להלן - הספ"כ) מתכונת חדשה למינוי וקידום קצינים בכירים, ובהתאם לה קוימו הליכי המינוי והקידום של הקצינים לשנת 2009.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל 2008 - פברואר 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים. הבדיקה נעשתה במשטרה ובמשרד לבט"פ. במשטרה נבדקו הליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים מינואר 2007 עד אפריל 2008 בהתאם לנוהל הקודם, והליכי המינוי והקידום של קצינים לשנת 2009, שנעשו על פי מתכונת המינוי והקידום החדשה. במשרד לבט"פ נבדקו הליכי הבחינה וההמלצה על המועמדים למינוי שהועברו לאישור השר.

עיקרי הממצאים

מינוי קצינים בחריגה מסדרי מנהל תקין

1. מינוי קרוב משפחה אגב ניגוד עניינים: לפי כללי היסוד של המינהל הציבורי עובד ציבור צריך להימנע מלהימצא במצב של ניגוד עניינים. בהתבסס על עקרונות אלו פורטו בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה  ובפקודת המטה הארצי  כללים להסדרים למניעת ניגוד עניינים והאחראים לעריכתם. בהנחיה צוין שבנושא ניגוד עניינים נודעת חשיבות מיוחדת למראית פני הדברים. כמו כן נקבע בהנחיה, בין השאר, שהעברת הסמכות הרלוונטית לטיפולו של עובד הכפוף לעובד המצוי בניגוד העניינים מעוררת קשיים, לכן נקבע כי במקרים בהם, בלית ברירה, יש להעביר את הנושא לטיפולו של בעל תפקיד הכפוף למי שלגביו יש חשש לניגוד העניינים, יש לשקול לשתף בטיפול עובד נוסף, שאינו כפוף לעובד שלגביו יש חשש לניגוד העניינים. עוד קובעת ההנחיה שהיועץ המשפטי של הגוף הנוגע בדבר הוא שאחראי לערוך הסדר בעניין.

אחי המפכ"ל, תת ניצב (להלן - תנ"ץ) מרדכי (מוטי) כהן, משרת במשטרה משנת 1987. בשנת 2002 קודם לדרגת ניצב משנה וכיהן בדרגה זו עד יוני 2007, בתפקיד קצין אג"מ במחוז ת"א ולאחר מכן כמפקד מרחב (להלן - ממ"ר) יפתח במחוז תל אביב.

בסמוך לאחר שמונה לתפקידו, בפגישת עבודה שהתקיימה ב-7.6.07 פנה המפכ"ל, רב ניצב דודי כהן, ביוזמתו לשר לביטחון הפנים דאז, מר אבי דיכטר (להלן - השר), העלה את סוגיית ניגוד העניינים העלול להתעורר בכל הנוגע לקידום אחיו וביקש לפסול את עצמו מלעסוק במינוי או בקידום של אחיו. השר קבע כי בכל נושא הקשור למינוי אחיו של המפכ"ל "יעסוק הסמפכ"ל שחר איילון כפוסק אחרון לפני העלאה [של המינוי] לאישור השר" (להלן - סיכום השר).

הסיכום שקבע השר ולפיו הסמפכ"ל יהיה הפוסק האחרון בעניין מינוי אחיו של המפכ"ל לא תאם את הנחיית היועמ"ש, הקובעת עקרונות לעריכת הסדרים למניעת ניגוד עניינים ולא נתן מענה שלם ונאות לניגוד העניינים של המפכ"ל בכל הנוגע לקידום אחיו. ראשית, השר קבע בעצמו את ההסדר למניעת ניגוד העניינים, זאת בניגוד להנחיית היועמ"ש, ולפיה האחריות לעריכת ההסדר תוטל על היועץ המשפטי של הגוף הנוגע בדבר. לפי הסיכום שקבע השר אמנם הועברה לסמפכ"ל סמכות ההכרעה הסופית בדבר המועמד שיובא לאישור, אך לא נאמר בו דבר בנוגע לכל אחד מהשלבים האחרים הנוגעים להליך. כמו כן חסר בסיכום זה מרכיב מהותי, הכלול בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, והוא שיתוף שומר סף בדיונים בראשות הסמפכ"ל.

הועלה שהמפכ"ל לא עמד בסיכום השר והיה מעורב בפועל בהליכי המינוי של אחיו: המפכ"ל סיכם בספטמבר 2008 כי תוגש המלצה שאחיו ימונה לתפקיד סגן מפקד מחוז מרכז, וזאת משום שלא היה אפשר להפריד את הדיון במינוי לתפקיד זה מהדיונים על המינויים לשאר התפקידים בדרגת תנ"ץ. כמו כן חתם המפכ"ל ביוני 2007 על טופס ההמלצה לקידום אחיו לדרגת תנ"ץ ולמינויו לתפקיד מפקד מרחב ירקון.

השר לבט"פ, מר אבי דיכטר, אישר את מינויו של אחי המפכ"ל לשני תפקידים בדרגת תנ"ץ למרות מעורבות המפכ"ל בהם; הוא לא ייחד למינויים הליך מיוחד אלא אישר אותם עם שאר ההמלצות למינוי לתפקידי תנ"ץ ולא התייחס לאי-תקינות הדבר.

2.  תקן של תפקיד במשטרה צריך להיקבע בהתאם לנוהלי המשטרה והמשרד לבט"פ - לאחר שמחוזות המשטרה ואגפיה או המשרד לבט"פ מצביעים על הצורך בתקן לתפקיד מסוים, ולאחר שאגף התכנון במשטרה ערך עבודת מטה בעניין נחיצותו, ייעודו, משימותיו והאמצעים הדרושים לכך.

התמחות בעריכת דין במסגרת המשטרה גילמה בתוכה הטבה משמעותית לפרט, שכן בעת ההתמחות השוטר ממשיך לקבל שכרו לפי דרגתו הקיימת ובתוספת כל הרכיבים הקבועים של שכרו במשטרה. אשר על כן, על פי מדיניות המשטרה בעניין התמחות בעריכת דין, מדצמבר 2004 היא לא אפשרה לחלוטין לשוטרים בכל הדרגות להתמחות במסגרת המשטרה, וזאת עד לגיבוש נוהל חדש בנושא בשנת 2008 .

בפועל, במקרה מסוים חרגה המשטרה מכלליה: בינואר 2006 קבע המשרד לבט"פ שאין צורך ארגוני במשרה מלאה למילוי תפקיד נשיא בית הדין המשמעתי לערעורים, והוחלט שיבוטלו התקן הזמני ודרגת התקן שהוקצו לתפקיד. למרות זאת, כחודש בלבד לאחר הביטול החליטו השר לבט"פ והמפכ"ל דאז, משה קראדי, לאשר תקן זמני לתפקיד זה כדי למנות לתפקיד קצין בדרגת תנ"ץ, וזאת על מנת לפתור בעיה בין-אישית בין הקצין ומפקדו ביחידתו הקודמת. במקביל אישר המפכ"ל דאז לקצין להתמחות בעריכת דין בלשכת היועץ המשפטי של המשטרה, זאת בניגוד למדיניות המשטרה בנושא. יצוין כי עלות שכרו החודשי של הקצין כשהיה נשיא בית הדין המשמעתי לערעורים הייתה כ-40,500 ש"ח, זאת לעומת שכר של מתמחה שהינו נמוך בהרבה. מכאן שבמשך השנה שבה אויש תפקיד שלמעשה בוטל, נשאה לכאורה הקופה הציבורית בעלות נוספת שהייתה נחסכת אם התקן היה מבוטל.

אי-קידום קצינים בדרגת תת ניצב מחמת גיל

לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970, גיל הפרישה לעובדי המדינה הוא כעת 67; לשוטר ששירת עשר שנים לפחות וגילו 57 יש זכות לפרוש לגמלאות, והמפכ"ל רשאי להוציאו לגמלאות. על יסוד החוק קבעה המשטרה מדיניות שעוגנה בנוהל , לפיה 57 הוא גיל פרישת החובה לשוטרים, למעט במקרים חריגים. נוסף על כך, מקנה סימן 15 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל 1922-1947 (להלן - סימן 15 לדבר המלך) לשר לבט"פ  סמכות לפטר שוטר לפני גיל הפרישה בשל אי-התאמתו לתפקידו או מטעמים ארגוניים. פיטורים אלה יזַכּו את המפוטר בקצבה מיידית עם פרישתו. בדצמבר 2006 הורה בית המשפט העליון למשטרה לבטל את הסדר הפרישה האמור לאחר שקבע שיש בו אפליה מחמת גיל . בעקבות זאת נכנסה לתוקף בנובמבר 2008 פקודת מטא"ר חדשה , שככלל משאירה את גיל הפרישה 57, אך מאפשרת לכל שוטר לבקש לדחות את מועד פרישתו בהתאם לתנאים הקבועים בה.

ביוני 2008 התווה המפכ"ל מדיניות שנועדה לאתר ולהכשיר מראש את קבוצת הקצינים הבכירים שעתידים להיכלל בספ"כ ולהתוות להם את מסלולי השירות המתאימים. במסגרת זאת החליט המפכ"ל שלא ימונו לספ"כ קצינים שאין להם אופק שירות של ארבע עד שש שנים, בשים לב לגילם ולגיל הפרישה לגמלאות של שוטרים.

גיבוש מדיניות בעלת השלכות ארוכות טווח על הרכב גוף ציבורי ודרכי פעולתו צריך להיעשות במסגרת עבודת מטה שיטתית וממצה. את המדיניות יש לפרסם לפני שמתחילים ביישומה ולגבש מענה ל"דור מעבר". התברר שהמשטרה לא ביצעה עבודת מטה לגיבוש המדיניות להכשרת עתודה לספ"כ. היא לא דנה בין השאר בהתאמת המדיניות לפסיקת בג"ץ ולהסדר הפרישה שגובש בעקבותיה, המאפשר לשקול לדחות את מועד הפרישה אחרי גיל 57, לא ניתחה את השפעותיה על קידומם של כל הקצינים הבכירים, לא נסמכה על חוות דעת מקצועיות לרבות חוות דעת משפטיות הבוחנות את השימוש בסימן 15 לדבר המלך למטרות יישום מדיניות זו, ולא אמדה את עלותה. היא גם לא פרסמה את המדיניות שגיבשה לפני שהחלה ביישומה ביולי 2008, ואף לא גיבשה מענה ל"דור מעבר" של הקצינים הבכירים, שהמדיניות משנה את מצבם.

נוסף על כך העלתה בדיקת הליכי הקידום והמינוי של קצינים בדרגת תנ"ץ, שהמדיניות שגובשה לא יושמה בעקביות ובשוויוניות ולא התחשבה בהסדר הפרישה החדש, המאפשר לדחות את מועד הפרישה.

גיבוש הליך חדש למינוי ולקידום של קצינים בכירים

כבר בשנת 2001 איתרה המשטרה בעיות בהליכי הקידום והמינוי של קצינים בכירים, שגרמו חוסר אמון ופגיעה במוטיבציה בקרב הקצינים. על רקע זה גובשה והופעלה ביוני 2008 מתכונת מינוי וקידום חדשה, שהוכנה ביזמת השר לבט"פ דאז אבי דיכטר והמפכ"ל רב-ניצב דודי כהן. לפי המתכונת החדשה אמורים לדון במינוי ובקידום של קצינים בכירים אחת לשנה בראייה כוללת ובתכנון ארוך טווח, וההחלטות אמורות להתקבל על בסיס כלי מיון והערכה אובייקטיביים ומקצועיים וכלים תומכי החלטה.

עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2009, לא הושלמה הסדרת מרכיבים מרכזיים של מתכונת המינוי והקידום החדשה: לא הושלמה הכנת ספר תפקידים שנועד לקבוע את המאפיינים לכל תפקיד ולהבטיח שהדרישות להם יהיו אחידות ומקצועיות, וטרם נקבעה חובה לגבי קצינים במגזר המינהלי  להיבחן במרכז הערכה כתנאי לקידום לדרגת סנ"ץ. זאת ועוד, במתכונת החדשה לא נקבעו תנאי סף גבוהים יותר לאיושם של תפקידים מבוקשים באותה דרגה, כמו תפקידי ליבה , שמילוים מגביר את הסיכוי לקידום בדרגה.

מינוי וקידום של קצינים לדרגות סגן ניצב וניצב משנה

משרד מבקר המדינה בדק את הליכי המינוי והקידום של קצינים בכירים מינואר 2007 עד פברואר 2009. עלה שהמשטרה חרגה מהוראות הנוהל שהיה בתוקף עד לסוף יוני 2008 בעניין הקידום, השיבוץ וההכשרה של קצינים. נוסף על כך היא חרגה, אם כי במידה פחותה, מהוראות הנוהל החדש, שהיה כבר בתוקף בסבב המינויים והקידומים לשנת 2009, ליישום מתכונת המינוי והקידום החדשה, כמפורט להלן:

1. עקיפת הליך דיון שיבוצים בספ"כ: לפי הנוהל הקודם פרסמה מחלקת כוח אדם באגף משאבי אנוש (אמ"ש) הודעה למחוזות המשטרה והאגפים במטא"ר (להלן - היחידות) על תפקידים שהתפנו; על היחידות היה להמליץ על מועמדיהן, מחלקת כוח אדם הייתה צריכה לבחון אם הם עומדים בתנאי הסף ולהעביר את רשימת המועמדים הסופית לריאיון מקדים למפקדי היחידות. לאחר מכן התקיים בספ"כ דיון לבחירת המועמד המתאים ביותר מבין המועמדים, ובסיומו המליץ המפכ"ל לשר לבט"פ על המועמד לקידום.

הביקורת העלתה שני מקרים שפורסמו בהם תפקידים פנויים, יחידות המשטרה הציעו מועמדים שנבחנו ואושרו כמועמדים לתפקידים המוצעים, ולחלקם אף נערכו ראיונות עם המפקדים הרלוונטיים. אולם לאחר השלמת כל התהליך, לא התקיים בספ"כ דיון שיבוצים. במקום זאת הובא לאישורו מועמד אחד בלבד שלא נכלל ברשימות המועמדים שהעבירו יחידות המשטרה. יצוין כי בבדיקה של יישום מתכונת המינוי והקידום החדשה בסבב המינוי והקידום לשנת 2009 לא היו מקרים דומים של שינוי הליך בחירת המועמדים או מינוי מועמדים שלא נכללו ברשימות.

2. גיבוש רשימות מועמדים לתפקידים פנויים: לפי מתכונת הקידום החדשה, ראש אמ"ש ימנה ועדות איתור והשמה - כלי המיון המרכזי לדירוג המועמדים לקידום. על ועדות האיתור לראיין את המועמדים ולהמליץ על רשימת מועמדים מתאימים לכל תפקיד (להלן - אשכול מועמדים).

משרד מבקר המדינה בדק את פעילותן של חמש ועדות איתור ומצא בהן ליקויים שפגמו בתרומתן למיון המועמדים המתאימים: לוועדות איתור אחדות לא היה מידע שלם על התפקידים הנדונים, ולאחרות היו חסרים פרטים על חלק מהמועמדים. לא הייתה אחידות באופן הערכת המועמדים ובחישוב ציוניהם. קצינים שציוניהם היו נמוכים משל אחרים נכללו באשכול ללא שום נימוק. ליקויים אלה בפעילות הוועדות דומים במהותם לליקויים בהליכי הקידום לפי הנוהל שהיה בתוקף עד לסוף יוני 2008.

3. עמידה בתנאי הסף לקידום: בנוהל הקודם ובנוהל החדש נקבעו תנאי סף לקידום קצינים בכירים, המתייחסים בין השאר לפרק זמן מינימלי לשהייה בדרגה או בתפקיד, למילוי תפקידים קודמים, להשכלה ולהכשרה ולהערכות מפקדים. הנוהל בשתי גרסותיו מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עומד בתנאי הסף אגב הנמקתה בכתב באופן שילמד על סבירותה.

לא תמיד הקפידה המשטרה שהקצינים יעמדו בתנאי הסף לקידומם, לעתים אף ביותר מתנאי סף אחד. המפכ"ל אישר לקדם קצינים שאינם עומדים בתנאי הסף מבלי לנמקה כך שיהיה ניתן ללמוד על השיקולים לכך ואם התקיימו לגביהם נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת.

4. קידום ומינוי מועמד יחיד בהליך של "סיכום דיון": בנוהל המשטרה נקבע הליך מיוחד, המוגדר "סיכום דיון", שמאפשר לבחור מועמד לתפקיד פנוי כאשר הוא מוצג כמועמד יחיד ואינו מתמודד עם אחרים על התפקיד בדיון השיבוצים, ובלבד שהוא עומד בתנאי הסף המחייבים. הליך זה מיועד בעיקר למינוי לתפקידי רוחב של קצינים שמשרתים לפחות שנתיים בדרגתם, לקידום למשרות המכונות "משרות אמון" (כגון עוזר בלשכות מפקדי יחידות או דובר) ולקידום בעקבות העלאת דרגת תקן המשרה.

הביקורת העלתה כי לא תמיד הקפידה המשטרה שהקידום או המינוי ייעשו על פי התנאים שנקבעו בנוהל לקיום הליך "סיכום דיון" וכן אישרה במסגרת הליך זה מינויים שהיו צריכים להידון בדיון שיבוצים סדור, כמפורט להלן:

בדיקת המינויים של מועמדים יחידים מינואר 2007 עד אפריל 2008, שבוצעו בהליך "סיכום דיון" העלתה כי 20 קצינים הועלו בדרגה בעקבות העלאת תקן תפקידיהם, חלקם בניגוד לנוהל: עשרה מהם (50%) קודמו בדרגה בעקבות העלאת תקן התפקיד, אף שלא נעשתה בעניין עבודת מטה מסודרת והשינויים לא הובאו מראש לאישור המשרד לבט"פ; לשני קצינים אחרים הועלתה דרגת תקן התפקיד והם קודמו בדרגה אף שלא עמדו בתנאי הסף לקידום; שבעה קצינים מונו לתפקידים שכונו משרות אמון וקודמו, למרות שהמשרות על פי הגדרתן אינן משרות אמון, וחלקם אף לא עמדו בתנאי הסף לקידום. בנוסף מונו 20 קצינים (שהם 10% מהקצינים שמונו לתפקיד רוחב באותה תקופה) אחרים לתפקיד רוחב אחר אף ששהו בתפקידם הקודם פרק זמן קצר מהנדרש.

סמכויות השר לבט"פ בעניין מינוי קציני משטרה

כאמור, לפי פקודת המשטרה מוסמך השר לבט"פ למנות קציני משטרה בכירים. נוהל גיוס, מינוי, העלאה בדרגה ופרישה של קצונה בכירה מפרט את הליך הטיפול של המשרד בהמלצות המשטרה למינוי ולהעלאה בדרגה של קצינים בכירים. על האגף לתכנון, ארגון, תקציבים ובקרה שבמשרד לבט"פ (להלן - את"ב) לבחון אם המלצות המשטרה הוגשו בהתאם לנוהלי המשרד והמשטרה, ובמידת הצורך לבקש חוות דעת של יחידת הייעוץ המשפטי לפני שהוא מעביר אותן לאישור השר.

את"ב העביר לשר לבט"פ את המלצות המשטרה למינוי ולקידום בדרגה של קצינים בכירים לאחר שבחן אותן, ובנוגע לחלקן ציין שהן בעייתיות ואינן תואמות את נוהלי המשרד והמשטרה. השר אישר את כל ההמלצות מבלי שנימק את אי-קבלת הערות את"ב.

סיכום והמלצות

ביזמת השר לבט"פ, מר אבי דיכטר, והמפכ"ל, רב-ניצב דודי כהן, שינתה המשטרה ביוני 2008 את מתכונת המינוי והקידום של הקצונה הבכירה, גיבשה הליך מתוכנן מראש הפתוח ליותר מועמדים, הוסיפה כמה כלי מיון אובייקטיביים ומקצועיים, והגבירה את שקיפות ההחלטות בשלבים השונים של הליכי המינוי והקידום. כל אלה נועדו לשפר את תוצריו ולהבטיח כי ייבחרו ויקודמו המועמדים המתאימים, וכן להגביר את אמון הציבור והקצינים בהליכים אלה.

המתכונת החדשה של מינוי וקידום קצינים אכן הביאה לשיפור בהליכים אלה בכל הנוגע לגיבוש כלי מיון אובייקטיבים ולמתן הזדמנות לקצינים להתמודד על תפקידים. עם זאת, במועד סיום הביקורת, פברואר 2009, טרם הסתיים גיבושם של חלק מכלי המיון, ופעולתן של ועדות האיתור נמצאה לקויה בהיבטים שונים. נוסף על כך הממצאים המתוארים לעיל מצביעים על כך, שמינואר 2007 עד אפריל 2008, ובמידה פחותה מיולי 2008 עד פברואר 2009, חרגה המשטרה מהוראות הנוהל בנוגע לעמידה בתנאי הסף לקידום.

על המשטרה לסיים בהקדם את גיבוש כל כלי המיון הנחוצים לשימוש במתכונת המינוי והקידום החדשה, לרבות אלה הדרושים לשיפור המיון לתפקידים במגזר המינהלי. ואולם בראש ובראשונה להקפיד ביישום נהליה לקידום ולמינוי קצינים בכירים, בין שהם חדשים ובין שנקבעו זה מכבר והם עדיין בתוקף. הקפדה זאת יש בה כדי להבטיח את בחירת המועמדים המתאימים ביותר ולחזק את אמון הציבור והקצינים בארגון ובמפקדיו.

הנוהל אמנם מקנה למפכ"ל סמכות להמליץ לשר על קידום מועמד שלא עמד בתנאי הסף, אולם ראוי שהמפכ"ל ישתמש בסמכות זאת במשורה, וייחדה ככל האפשר לנסיבות חריגות ביותר, וכן יקפיד לנמק בכתב כל החלטה בעניין. שימת דגש על פיתוח והטמעה של תהליכים חדשים והקצאת משאבים לכך הן פעולות חשובות, אך אל להן להוות תחליף לקיום נהלים.

השר לביטחון הפנים אישר את כל המלצות המשטרה למינוי ולקידום קצינים בכירים גם במקרים שהגורמים המקצועיים במשרד לבט"פ הצביעו לפניו על עילה אפשרית למניעתם, ובכך רוקן מתוכֶן את הפיקוח של המשרד על הליך המינוי והקידום של קציני המשטרה.