יש עסקאות שרשות המסים בישראל (להלן - הרשות) מחייבת אותן בהתאם לחוק מס ערך מוסף, התשל"ו-1975 (להלן - חוק מע"ם), במס ערך מוסף (להלן - מע"ם) בשיעור אפס, דהיינו אף על פי שלא שולם מע"ם בגין העסקאות שביצע העוסק, הוא זכאי לנכות את המע"ם שהוטל על התשומות ששימשו לצורך העסקאות האלה. בין העסקאות: מתן שירותים מסוימים לתיירים, וכן רכישת טובין מסוימים בישראל על ידי תיירים בכוונה להוציאם מן הארץ וקבלת החזר על המע"ם ששולם בגינם. זאת ועוד, בחוק אזור סחר חפשי באילת (פטורים והנחות ממסים), התשמ"ה-1985 (להלן - חוק אס"ח אילת), נקבע כי מע"ם בשיעור אפס יוטל על מכירת טובין מסוימים לאזור אילת, והוא מעניק הטבות מס למעסיקים באילת.
פעולות הביקורת
בחודשים מרס עד יוני 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הפיקוח של הרשות על החזר המע"ם לתיירים ועל מתן הטבות המס לפי חוק אס"ח אילת. הביקורת נעשתה בהנהלת הרשות, בתחנת המכס והמע"ם אילת, בכמה משרדי מע"ם ובמשרד התיירות. בדיקת השלמה נעשתה במשרד פקיד השומה אילת.
עיקרי הממצאים
החזר המע"ם לתיירים
1.בנובמבר 1997 פרסם אגף המכס והמע"ם מכרז לבחירת זכיין למתן שירותי החזר המע"ם לתיירים. הרשות לא נתנה דעתה לניגוד העניינים המובנה שהזכיין הנבחר (להלן - הזכיין) הועמד בו. מצד אחד, הוא המאשר את החזר המע"ם לתיירים ואת סכום ההחזר; ומצד שני, העמלה שהוא מקבל נגזרת מסכום ההחזר, לכן יש לו עניין שסכומי ההחזר יהיה גבוהים ככל האפשר.
2.הרשות לא עשתה די לתיקון הליקויים שנמצאו בביקורות שנערכו אצל הזכיין. כמו כן, היא לא הורתה לגובי המכס לבקר את פעילותו של הזכיין ולפקח עליו, אף על פי שכל פעילות בתחום שדות התעופה ובמעברי הגבול היא באחריותם.
3.הרשות לא נערכה כראוי במהלך שנת 2008 לסיום ההתקשרות עם הזכיין, ולכן היא נאלצה להאריך את ההתקשרות עמו לשנה נוספת. רק בסוף ינואר 2009 פרסמה הרשות מכרז חדש לבחירת זכיין למתן שירותי החזר המע"ם לתיירים. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בעיצומם של הליכי המכרז האמור התברר כי חלק מהנתונים שהתפרסמו בו היו שגויים והיה הפרש גדול ביניהם לבין הנתונים הנכונים. בעקבות הבדיקה האמורה תיקנה הרשות את פרטי המכרז וקבעה מועד חדש להגשת ההצעות.
4.נמצא כי למשרד התיירות אין תכנית עבודה שנתית שעניינה פיקוח על בתי העסק שייכללו בהסדר החזר המע"ם לתיירים (להלן - ההסדר). נכון למאי 2008, כ-980 (18%) מ-5,479 בתי העסק שאישר משרד התיירות, לא היו צריכים להיכלל בהסדר. הרשות אינה מקפידה לעדכן את משרד התיירות לגבי עסקים אלו, ובמיוחד לגבי עסקים שאינם רשאים להוציא חשבוניות מס. הרשות גם אינה מקפידה לבצע בדיקה שיטתית של העסקים המצטרפים להסדר ולתעדם.
5.נמצא כי משנת 2005 עד אפריל 2009 היו יותר מ-15,000 חשבוניות בסכום עסקאות כולל של יותר מ-26 מיליון ש"ח שהמע"ם עבורן לא הוחזר לתיירים עקב אי-הקפדה של בתי העסק על קיום ההוראות שבהסדר, ומשרד התיירות לא בדק את הסיבות לכך. כמו כן, משרד התיירות לא פעל נגד בתי עסק הכלולים בהסדר החזר המע"ם לתיירים שמבצעים, בעת מכירת טובין לתיירים, המרה של מט"ח לשקלים ביחס המרה המרע עם התיירים.
אזור סחר חפשי אילת
1.בחוק אס"ח אילת לא נקבעה סנקציה שתינקט כלפי עוסקים או מובילים שבמסוף הכניסה לאילת מבקשים לקבל חותמת אישור של פקיד המכס על חשבוניות המס בלי שהטובין ברשותם. בדרך זו ניתן לנצל לרעה את ההטבות שמקנה החוק, שכן עסקה כזו מדווחת כחייבת במע"ם בשיעור אפס. כלומר, העוסקים יכולים לדווח על הכנסת טובין החייבים במע"ם בשיעור אפס מבלי שאלה הוכנסו לאילת בפועל.
2.בניגוד להוראות לחוק אס"ח אילת, מסוף היציאה מאילת אינו מאויש, ואין סימון של המקום שהוצאת טובין ממנו היא בגדר הברחה. הרשות לא יזמה הצעה לתיקון ההוראות לחוק אס"ח אילת לגבי הוצאת טובין מאילת בשווי העולה על 30 ש"ח הנחשבת להברחה אם לא שולם המע"ם.
3.משרד האוצר והרשות לא בחנו ביסודיות את האפשרות לשכלל את שיטת המע"ם שנקבעה בחוק אס"ח אילת, כפי שהמליצה ועדה מקצועית לפני יותר מעשור. השינוי יפשט ויעמיק את השליטה והביקורת של הרשות.
4.הרשות אינה נוקטת מדיניות אחידה כלפי חברות הנותנות שירותים באס"ח אילת בלי שפתחו בו סניף. חברות כרטיסי האשראי זוכות לפטור ממע"ם על שירותים שהן מעניקות לאס"ח אילת מבלי שפתחו בו סניף ממשי, זאת בניגוד לנדרש בחוק אס"ח אילת.
5.משרד פקיד השומה אילת, הקטן בהיקפו, אינו מבצע ביקורות ניהול פנקסים כמקובל ברשות, ומבצע מעט ביקורות לבדיקת ההטבות שניתנות למעסיקים באס"ח אילת. זאת בשעה ששיעור הליקויים המהותיים שנמצאו בביקורות ניהול הפנקסים המועטות שנעשו באזור אילת, באמצעות עובדים ממשרדים אחרים, הוא מהגבוהים בארץ.
סיכום והמלצות
קביעת מע"ם בשיעור אפס נועדה לעודד תחומי פעילות מסוימים במשק. מממצאי הביקורת עולה כי קיימים ליקויים בבקרה ובפיקוח של הרשות על החזר המע"ם לתיירים; וכי הרשות הפריטה את כל שלבי ביצוע החזר המע"ם לתיירים, בדרך המעמידה את הזכיין במצב של ניגוד עניינים מובנה. כמו כן, מתבקש כי רשות המסים תפעל לשינויים בחוק אס"ח אילת כדי לקבוע הסדרי בקרה ופיקוח נאותים למניעת ניצול לרעה של החוק.