עיריית רמת גן (להלן - העירייה) הייתה הבעלים הרשום של עשרות מגרשים במתחם הבורסה ברמת גן, ביניהם חלקה ברחוב החילזון 8 (להלן - החלקה), ששטחה ברוטו 1,605 מ"ר. בשנת 1957 החכירה העירייה לחברה א (להלן - החוכרת) את החלקה ל-49 שנים למפרע מ-1.4.50 עם אופציה להארכה ב-49 שנים נוספות. חוזה החכירה קובע כי החוכרת רשאית להשתמש בחלקה רק לבניית בית חרושת למכונות ולהפעלתו. בעקבות תכנית מתאר משנת 1992 ששינתה את ייעוד השטח מתעשייה לאזור עסקים שבו מותר שימוש למשרדים החליטה העירייה על סילוק המוסכים ובתי המלאכה המטרדיים הפועלים במקום ועל האצת פיתוח השטח. זאת עשתה בין היתר על ידי מכירת זכות הבעלות שהייתה לה במגרשים לחוכריהם בהליכי פטור ממכרז.
בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - הפקודה) יש שני סעיפים העוסקים בעסקאות מכירת מקרקעין של עירייה: סעיף 188 הקובע כי עירייה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאישור שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך; וסעיף 197 הקובע כי לא תתקשר עירייה בחוזה להעברת מקרקעין אלא על פי מכרז פומבי, למעט מקרים המצוינים בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987 (להלן - התקנות).
בשנת 1998 הודיע היועץ המשפטי דאז של משרד הפנים לעירייה כי מאחר שמדובר במגרשים יקרי ערך במתחם הבורסה ובשינוי ייעוד המקרקעין בו (למשרדים) אין זה סביר שמקרקעין של העירייה יימכרו בפטור ממכרז. לפיכך לא יאשר עוד משרד הפנים עסקאות חדשות באזור זה בפטור ממכרז. באשר לשישה חוזים שהיו ב"צנרת" כלומר חוזים שכבר נחתמו, אישר היועץ המשפטי של משרד הפנים לעירייה למכור אותם לחוכרים ללא מכרז.
אף שמכירת החלקה לחוכרת ללא מכרז (להלן - העסקה) לא הייתה בין החוזים שב"צנרת", הציעה לה העירייה בשנת 1999, בהמשך למדיניותה הקודמת ובהתעלם מהוראת היועץ המשפטי של משרד הפנים, למכור לה את זכות הבעלות בחלקה ולהרוס את בית החרושת המטרדי שלה. בשנת 2000 שלחו החוכרת וחברה ב (להלן - היזם) שהייתה בעלת עניין בחלקה הנידונה (הגם שלא הייתה בעלת זכות חכירה), מכתב משותף לראש העירייה ובו הודיעו כי ברצונן לרכוש מהעירייה את הבעלות על החלקה כדי לבנות בה בניין משרדים שישמש את אחד הבנקים.
באוגוסט 2001 הודיעה היועצת המשפטית דאז של משרד הפנים לעירייה כי אין משרד הפנים רואה אפשרות לאשר מכירת החלקה לחוכרת ללא מכרז. ממועד זה המשיכו העירייה, החוכרת והיזם בפעילות להשגת פטור ממכרז ממשרד הפנים. בנובמבר 2003, חרף הודעת היועצת המשפטית שלא ניתן לבצע את העסקה ללא מכרז נתן גורם בלשכתה לעירייה "אישור עקרוני" למכור את זכותה בחלקה לחוכרת ללא מכרז. ביולי 2010 הודיע אותו גורם בלשכה המשפטית של משרד הפנים (להלן - הלשכה המשפטית) למשרד מבקר המדינה שהאישור ניתן עקב הבנה מוטעית של הנחיות היועצת המשפטית דאז באשר לאישור ההסכמים ש"בצנרת".
משנת 2000 טיפלו מהנדס העיר וּועדת המשנה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רמת גן (להלן - ועדת המשנה) בתכנית רג/1261 המגדילה את זכויות הבנייה בחלקה ובמגרשים סמוכים מ-250% בנייה ל-900% (להלן - התכנית או תכנית רג/1261).
במאי 2008 אישר מנכ"ל משרד הפנים את מכירת המקרקעין לחוכרת. לפני המועד הזה ולפני המועד שבו מכרה העירייה את המקרקעין לחוכרת (בדצמבר 2007) - נחתמו שלוש עסקאות לגבי המקרקעין כמפורט להלן:
1. בנובמבר 2000 חתמו היזם והחוכרת על הסכם קומבינציה לפיו יבנה היזם בחלקה בניין משרדים, ובתמורה יקבל 55% משטח הבניין. אגף מס הכנסה ומיסוי מקרקעין העריך את התמורה שתקבל החוכרת בגין חלקה בעסקת הקומבינציה בכ-10.7 מיליון ש"ח.
2. במרס 2007 נחתמה עסקה בין היזם לחברה שלישית, לפיה היא תרכוש מהיזם את המקרקעין ובה בניין משרדים שיקים היזם.
3. ביוני 2007 ביטלו היזם והחוכרת את הסכם הקומבינציה, מנובמבר 2000, וחתמו במקומו על הסכם מכר בסך כ-23.6 מיליון ש"ח (כ-5.81 מיליון דולר).
בשנת 2007 חידשה העירייה את פעילותה מול משרד הפנים לצורך קבלת אישורו לביצוע עסקה עם החוכרת. בישיבת מועצת העירייה בנובמבר 2007 הוחלט ברוב קולות לאשר עסקה בפטור ממכרז, ולפיה תרכוש החוכרת מהעירייה את זכויות הבעלות בחלקה תמורת 2.539 מיליון דולר . בדצמבר 2007 נחתם בין העירייה ובין החוכרת הסכם מכירת זכויות העירייה במקרקעין (להלן - הסכם מכירת המקרקעין). ההסכם הותנה באישור שר הפנים. בינואר 2008 הגישה העירייה לממונה על מחוז תל אביב במשרד הפנים בקשה לאישור העסקה עם החוכרת. לאחר המלצת הלשכה המשפטית במרס 2008 לאשר את העסקה במאי 2008 אישר מנכ"ל משרד הפנים לעירייה להעביר את זכויותיה בחלקה לחוכרת.
הסכום שקיבלה העירייה, לאחר ניכוי שווי זכויות החוכרת, היה נמוך בכ-2.3 מיליון דולר מהסכום ששילם היזם לחוכרת.
פעולות הביקורת
בשנת 2009 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי אישור העסקה בעירייה ואת ההליכים שבאמצעותם פיקח משרד הפנים על מכירת המקרקעין ואישר את מכירתה. הבדיקה התקיימה בעירייה: באגף ההנדסה ובמחלקת הנכסים; ובמשרד הפנים: בלשכת היועץ המשפטי ובמחוז תל אביב. בדיקת השלמה נעשתה ברשות המסים.
בתקופה שנסקרה היה מר צבי בר ראש העירייה ויו"ר ועדת המשנה (להלן - ראש העירייה); עו"ד דוד שואקה היה היועץ המשפטי של העירייה (להלן - היועץ המשפטי); ואדריכל חיים כהן היה מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת גן (להלן - מהנדס העיר).
עיקרי הממצאים
המידע שהיה בידי העירייה בדבר התקשרויות החוכרת עם היזם
נמצא כי בשנת 2008 בעת ששלחה עיריית רמת גן למשרד הפנים את הבקשה לאישור הסכם מכירת המקרקעין ידעו גורמים מרכזיים בעירייה כי החוכרת כבר חתמה על הסכמים להעברת זכויותיה במקרקעין ליזם, עובדה שיש בה כדי לשמוט את הקרקע מהעילה לפטור ממכרז שעליה הסתמכה העירייה.
בינואר 2008, כארבעה חודשים קודם שאישר מנכ"ל משרד הפנים את ביצוע העסקה, החלה העירייה לקבל מהיזם, בהתאם להסכם בינו לחוכרת, צ'קים כתשלום בעבור הסכם מכירת המקרקעין. על גבי ספח הצ'קים נרשם שהם בעבור ההסכם עם החוכרת. הצ'קים האמורים היו אמורים לעורר תשומת לב בעירייה לכך שמי שעומד מאחורי העסקה הוא היזם ולא החוכרת.
דיווח חסר ולקוי של העירייה במסגרת הגשת הבקשה למשרד הפנים לאישור העסקה
עירייה המעוניינת למכור מקרקעין בפטור ממכרז עליה למלא טופס בקשה ולהגישו למשרד הפנים (להלן - טופס הבקשה). בינואר 2008 שלחה העירייה למשרד הפנים את טופס הבקשה. בדיקת הבקשה על ידי משרד מבקר המדינה העלתה ליקויים חמורים בנוגע לתקינות העסקה ולכדאיותה הכלכלית.
1. העירייה אישרה את העברת המקרקעין לחוכרת על סמך תקנה 3(2)(ט) לתקנות העיריות (מכרזים). נמצא כי משרד הפנים הודיע בעבר לעירייה כי התקנה לא חלה על המקרה. עוד נמצא כי נעדרה התשתית הנדרשת לפטור ממכרז על פי תקנה זו. זאת ועוד בדיונים במועצת העירייה שדנו בעסקה נמסר לחברי המועצה המידע שהסכם מכירת המקרקעין פטור ממכרז על פי אותה תקנת פטור שמשרד הפנים לא אישר.
העירייה לא דיווחה כלל בטופס הבקשה על מעורבות היזם בעסקה כרוכש ועל הסכם המכר בין החוכרת ליזם. היא אף לא שקלה מחדש את סוגיית הפטור ממכרז בגין מעורבותו של היזם בעסקה.
2. העירייה לא ציינה במפורש כנדרש בטופס הבקשה את ההסתייגויות שהעלו חברי מועצה בדיונים. באחד הדיונים האמורים כינו חברי מועצה את הדיון שמקיימת המועצה בנושא "ביזיון"; את העסקה תיארו "שחיתות"; ואת ראש העירייה כינו בהקשר זה "מושחת". היועץ המשפטי לעירייה לא מילא כראוי את תפקידו כשומר סף בכך שלא דאג שיימסר דיווח מלא ומדויק למשרד הפנים.
3. העסקה הובאה לאישור מועצת העירייה בלא שהתקיים דיון ענייני בה. מפרוטוקול הדיון עולה שלא התקיים דיון ממשי בעסקה לפני אישורה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא ראוי היה שראש העירייה ומנכ"ל העירייה יעלו את העסקה להצבעה קודם שהתקיים דיון ענייני בנושא שבמסגרתו יכלו חברי המועצה לנמק מדוע הם תומכים בביצוע העסקה או מדוע הם מתנגדים לה. קיום דיון מהותי לפני קבלת החלטות כאלה משקף כלל חשוב ולפיו כל חברי המועצה חייבים לשמוע את מגוון הדעות וההסתייגויות הנוגעות לעסקה לפני הכרעתם, מפני שהדבר מקנה להם כלים לקבלת החלטה בנושא.
4. העירייה לא כללה בטופס הבקשה, אשר הוגש על ידי היועץ המשפטי של העירייה, עובדות מהותיות המעידות על שינויים צפויים בתכנית, ולפיהם יוגדלו אחוזי הבנייה במגרש מ-250% ל-900% וייבנו שלושה בניינים, מגדל אחד ובו 27 קומות ושני מגדלים בני 30 קומות ולחילופין בניין אחד ובו 9 קומות ושני מגדלים בני 47 קומות. העירייה גם לא יזמה הליך בחינה חדש של העסקה לרבות עדכון השומה שנערכה כמה חודשים קודם לכן על פי זכויות בנייה של 250% בלבד.
אי-העברת הנתונים הנדרשים למשרד הפנים הביאה לכך שהחלטות של גורם ממשלתי, המופקד מתוקף תפקידו על בקרת פעולות העירייה יתבססו על מידע חסר.
5. מהנדס העיר חתם בינואר 2008 על חלק ב בטופס הבקשה בלא שציין במסגרתו כנדרש את הפרטים האמורים על השינויים הצפויים בתכנית רג/1261.
משרד מבקר המדינה העיר על כך שמהנדס העיר לא דיווח למשרד הפנים שתכנית רג/1261 צפויה להשביח במידה ניכרת את הקרקע, דיווח שהיה מחייב לבדוק מחדש את כדאיות העסקה. אי-הדיווח של מהנדס העיר הביא בסופו של דבר להטעיה של רשות שלטונית במילוי תפקידה.
האופן שבו בחן משרד הפנים את הבקשה ואת המידע החדש בנוגע לתכנית
1. משרד הפנים לא בדק את נכונות הנתונים שבטופס הבקשה ובנספחים המצורפים אליו, ובכלל זה את הנתונים בדבר תכנית רג/1261.
2. במרס 2008 החליטה ועדת המשנה להמליץ לוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המחוזית) על הפקדת תכנית רג/1261 המעודכנת, שלפיה זכויות הבנייה המותרות בקרקע יהיו בשיעור של 900% משטחה. כמה ימים לאחר הישיבה האמורה שלחה העירייה מכתב למחוז תל אביב של משרד הפנים. במכתב מובאת לידיעתו של משרד הפנים החלטתה של ועדת המשנה ממרס 2008.
משרד מבקר המדינה העיר לראש העירייה וליועץ המשפטי שלה שהשפעת ההחלטה על הגדלת אחוזי הבנייה ל-900% על מכירת זכויות העירייה חייבו את ראש העירייה להורות כי העסקה תושהה בלא דיחוי עד שתתקבל חוות דעת שמאית מעודכנת בעניינה. חובה היה על ראש העירייה להביא את הנושא לדיון נוסף במועצת העירייה, ולא להסתפק בשליחת המכתב למשרד הפנים.
3. המכתב האמור לא הגיע ללשכה המשפטית. לפיכך המידע המהותי שהיה בו לא הוצג בפני הגורמים שעסקו באישור העסקה.
משרד מבקר המדינה העיר לממונָה על המחוז כי היה על המחוז להעביר מיד וללא דיחוי את המידע החדש שהגיע אליו ללשכה המשפטית, וכי בעקבות קבלת המידע החדש היה עליה לעיין מחדש בהמלצת המחוז לאשר את העסקה.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי המחדל בטיפול במידע החדש שנמסר לו פגע במישרין בהליך קבלת ההחלטות שהתקיים במסגרת בדיקת העסקה, ומנע בחינה של עובדות מהותיות שבהתבסס עליהן, בין היתר, התקבלה ההחלטה הסופית בדבר אישור העסקה.
טיפול משרד הפנים במידע החדש לאחר אישור העסקה
רק בסוף מאי 2008, כחודשיים אחרי ששלחה העירייה את המידע החדש למחוז תל אביב של משרד הפנים וכשלושה שבועות לאחר אישור העסקה על ידי מנכ"ל המשרד, הגיע המידע האמור ללשכה המשפטית. כעבור יום היא דרשה ממהנדס העיר הסבר מפורט לכך שלא ציין במפורש שום מידע על התכנית בטופס הבקשה שעליו חתם.
בתשובת מהנדס העיר ללשכה המשפטית, מאמצע יוני 2008, נכתב כי ביום שבו חתם על טופס הבקשה הוא ידע רק כי הוועדה המקומית המליצה בשנת 2001 להפקיד בוועדה המחוזית את התכנית וכי מאז לא חלה שום התקדמות לקראת אישורה.
ביוני 2008 כתבה הלשכה המשפטית למהנדס העיר כי טענתו במכתבו, שעד חתימתו על טופס הבקשה לא ידע שחלה התקדמות לקראת אישור התכנית, אינה מדויקת. כמו כן ציינה הלשכה כי היה עליו לציין בטופס הבקשה את קיומה של התכנית.
מאז שנשלח מכתב זה ביוני 2008 ועד מועד סיום הביקורת לא נקט משרד הפנים שום פעולה בנושא.
משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי מסקנות מכתב הלשכה המשפטית מיוני 2008 מלמדות שהעירייה מסרה למשרד הפנים דיווח לא מדויק, חסר ומטעה, אשר בכירים בעירייה אישרו אותו. יש לראות בחומרה את העובדה שהלשכה המשפטית לא המשיכה לטפל בנושא, על אף המסקנות האמורות. על היועץ המשפטי של משרד הפנים לתת הדעת לליקוי חמור זה.
שווי החלקה על פי הסכם המכר ועל פי תכנית רג/1261
ביוני 2007, כשנה לפני אישור העסקה על ידי מנכ"ל משרד הפנים, נחתם הסכם מכר בין החוכרת ליזם. הסכום הכולל ששילם היזם היה 23.59 מיליון ש"ח, דהיינו 5.81 מיליון דולר.
באוגוסט 2007 ניתנה שומה שלא הביאה בחשבון את הסכם המכר האמור, כיוון שלא הובא לידיעת השמאית מטעם משרד הפנים, הגם שההסכם היה בידיעת גורמים בעירייה. השומה קבעה כי שווי החלקה 3.52 מיליון דולר. סביר להניח שמידע בדבר ההסכם היה משפיע על השומה, ששימשה בסיס לאישור מנכ"ל משרד הפנים כמה חודשים לאחר מכן.
סיכום והמלצות
הממצאים שעלו בדוח זה, לרבות המידע החסר שהעבירה העירייה למשרד הפנים לצורך אישור העסקה, והליקויים שנמצאו בבדיקות שקיים משרד הפנים בנושא מצביעים על כך שנפלו פגמים רבים במהלכים לאישור העסקה. פגמים אלה עלולים לגרום לפגיעה באמון הציבור בתקינות עבודת הרשויות השלטוניות ואף לפגיעה בקופה הציבורית.
לא ראוי היה שראש העירייה ומנכ"ל העירייה יעלו את העסקה להצבעה קודם שהתקיים דיון ענייני בנושא שבמסגרתו יכלו חברי המועצה לנמק מדוע הם תומכים בביצוע העסקה או מדוע הם מתנגדים לה. קיום דיון מהותי לפני קבלת החלטות כאלה משקף כלל חשוב ולפיו כל חברי המועצה חייבים לשמוע את מגוון הדעות וההסתייגויות הנוגעות לעסקה לפני הכרעתם, מפני שהדבר מקנה להם כלים לקבלת החלטה בנושא.
אי-הדיווח של מהנדס העיר על השינויים הצפויים בתכנית רג/1261 מגיע בסופו של דבר לכדי הטעיה של משרד הפנים, אשר נוספה על אי-דיווחו של היועץ המשפטי לעירייה על התכנית כנדרש בטופס הבקשה.
החלטת ראש העירייה והיועץ המשפטי שלה להסתפק בשליחת המכתב ובו המידע החדש למשרד הפנים מוטעית, מפני שהפרטים שעלו במכתבו ממרס 2008 של חבר המועצה דאז לראש העירייה באשר להשפעה של הגדלת אחוזי הבנייה ל-900% על שווי זכויות העירייה חייבו את ראש העירייה להורות כי העסקה תושהה בלא דיחוי עד שתתקבל חוות דעת שמאית מעודכנת בעניינה. חובה היה עליו להביא את הנושא לדיון נוסף במועצת העירייה.
דוח זה חשף ליקויים תפקודיים בעבודת הגורמים המשפטיים בעירייה אשר עסקו בהליכי הטיפול בעסקה. בנוסף הועלה ממצא חמור הנוגע לאי-דיווח כנדרש של מהנדס העיר.
הטיפול הלקוי בהעברת המידע החדש שנמסר למחוז תל אביב של משרד הפנים פגע במישרין בהליך קבלת ההחלטות שהתקיים במסגרת בדיקת העסקה. הדבר מנע בחינה של עובדות מהותיות שבהתבסס עליהן, בין היתר, התקבלה ההחלטה הסופית בדבר אישור העסקה. על משרד הפנים להסיק מסקנות באשר לבדיקה הלקויה של הבקשה לאישור העסקה של מחוז תל אביב במשרד הפנים והתקלה בהעברת המידע החדש, ולהפיק לקחים בנוגע להעברת מידע בין המחוז ליחידות המטה במשרד הפנים ובין לשכת השר וגורמי הביצוע ובנוגע לבחינת מכלול ההיבטים של טיפול משרד הפנים בעסקאות במקרקעין.
דוח זה חשף גם ליקויים תפקודיים בעבודת הלשכה המשפטית במשרד הפנים, בבחינת העסקה ובאישורה.
מסקנות הלשכה המשפטית, שבאו לביטוי במכתב מיוני 2008 מלמדות שהעירייה מסרה למשרד הפנים דיווח לא מדויק, חסר ומטעה, אשר בכירים בעירייה אישרו אותו. יש לראות בחומרה את העובדה שהלשכה המשפטית לא המשיכה לטפל בנושא, חרף המסקנות האמורות.
יש מקום כי משרד הפנים והעירייה יסיקו המסקנות הנדרשות בעניין זה ויפיקו הלקחים כדי שלא יישנו בעתיד הכשלים המפורטים בדוח זה בהליכי העבודה המקצועיים שמבצעים, בין השאר, הגורמים המשפטיים.
נוכח העניין הציבורי, הפגיעה האפשרית באמון הציבור והפגיעה האפשרית בקופה הציבורית החליט משרד מבקר המדינה להעביר טיוטת דוח זה ליועץ המשפטי לממשלה לבחינת אישור העסקה.
ב-4.7.10 פנה, בכתב, היועץ המשפטי לממשלה, עורך דין יהודה וינשטיין, למנכ"ל משרד הפנים, מר גבריאל מימון, על מנת שיבחן מחדש את האישור שניתן לעסקה על תנאיה, וזאת בהתחשב במידע המפורט בדוח מבקר המדינה.
באותו מועד פנתה עוזרת היועץ המשפטי לממשלה לראש עיריית רמת גן, מר צבי בר, ועדכנה אותו בדבר פניית היועץ המשפטי לממשלה אל מנכ"ל משרד הפנים בנושא. היא הוסיפה כי מן הראוי לעכב את ההליכים להשלמת העסקה עד להחלטתו של מנכ"ל משרד הפנים בעניין.