שטח השיפוט של עיריית רמת גן (להלן - העירייה) משתרע על כ-13,700 דונם והוא מרחב תכנון מקומי כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). אוכלוסיית העיר מנתה בתחילת שנת 2009 כ-150,000 תושבים.
במרחב תכנון מקומי הכולל רשות מקומית אחת בלבד משמשת מועצת הרשות המקומית בתפקיד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (להלן - הוועדה המקומית). על פי החוק הוועדה המקומית הקימה ועדת משנה (להלן - ועדת המשנה). בעירייה פועלת גם רשות רישוי מקומית, וחבריה הם יו"ר ועדת המשנה ומהנדס הוועדה המקומית. בתקופה שבה עסקה הביקורת כיהן ראש העירייה מר צבי בר כיו"ר הוועדה המקומית וכיו"ר ועדת המשנה. בתפקיד מהנדס הוועדה המקומית כיהן האדריכל חיים כהן (להלן - מהנדס הוועדה).
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-דצמבר 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של תכנון ובנייה בוועדה המקומית. בדיקות השלמה נעשו בלשכת התכנון המחוזית תל אביב (להלן - לשכת התכנון המחוזית) ובמינהל התכנון שבמשרד הפנים (להלן - מינהל התכנון).
עיקרי הממצאים
לעיר רמת גן תכנית מתאר כוללת מאושרת משנת 1979: רג/340 (להלן - תכנית רג/340). מתחילת שנות השמונים של המאה העשרים ועד מועד הביקורת קיבלו תוקף 28 תכניות מתאר מקומיות ששינו את התכנית ותיקנו אותה: 12 מהתכניות הן בסמכות ועדה מחוזית ו-16 תכניות הן בסמכות ועדה מקומית (להלן - תכנית רג/340 על תיקוניה).
אישור תכניות בסמכות הוועדה המקומית
תיקון 43 לחוק התכנון והבנייה שהתקבל בשנת 1995 (להלן - תיקון 43) העביר לוועדות המקומיות את הסמכות לאשר תכניות מתאר מקומיות או תכניות מפורטות בכמה נושאים הנכללים בסעיף 62א(א) לחוק. קודם שהתקבל תיקון 43 הייתה סמכות זו שמורה לוועדות המחוזיות בלבד. עם הסמכויות שהועברו לוועדות המקומיות במסגרת תיקון 43 לא נמנתה הסמכות להגדלת שטחים למטרות עיקריות.
תכנית מתאר מקומית רג/מק/340/ג/11
תכנית מתאר מקומית רג/מק/340/ג/11 (להלן - תכנית 340/ג/11), שקיבלה תוקף בפברואר 2001, מתירה להוסיף לבניינים שבתחום התכנית - כל מרחב התכנון המקומי - שתי קומות ולהגדיל ב-16% את שטח הבנייה המותר בהם . את התכנית אישרה הוועדה המקומית מכוח סעיף 62א(א)(9) לחוק התכנון והבנייה הקובע כי תכנית בסמכות ועדה מקומית יכולה לכלול כל עניין הניתן לבקשו כהקלה.
בעיקרי הוראות התכנית, אשר נכללו במסגרת ההודעות על הפקדת תכנית 340/ג/11 שפרסמה הוועדה המקומית באוקטובר 1999 וביוני 2000, לא צוינה העובדה החשובה שהתכנית התירה להגדיל ב-16% את השטח המותר לבנייה בבניינים שעליהם חלה התכנית.
הוועדה המקומית הסתפקה בפרסום ההודעה ברשומות, בעיתונים ועל גבי לוחות מודעות בשבעה רחובות ראשיים, אף שלפי סעיף 62א(א)(9) לחוק והתקנות שהוצאו לפיו לכאורה עליה למסור לכל תושבי רמת גן הודעה בדבר הפקדת התכנית. בעניינים אלה כשלה הוועדה המקומית בקיום חובתה היסודית לפעול בשקיפות ובהגינות ופגעה בזכות היסוד של תושבי העיר להתנגד לתכנית.
הוועדה המקומית המליצה להפקיד את תכנית 340/ג/11 החלה על מרחב התכנון כולו מכוח סעיף 62א(א)(9) לחוק ואישרה את התכנית, אף שסעיף זה מקנה לה את הסמכות להמליץ על הפקדה של תכנית ולאשרה רק אם מדובר בתכנית המקנה הקלה בנושא בניין מסוים או בכמה בניינים ברחוב מסוים ולא בתכנית החלה על מרחב התכנון כולו.
מהאמור לעיל עולה כי הוועדה המקומית עשתה שימוש לא ראוי בסמכותה בעניין אישור התכנית החלה על מרחב התכנון כולו והכוללת זכויות שעניינן הקלה. הדבר עלול לסכל את מימושם של עקרונות השקיפות ושיתוף הציבור בהליכי אישורן של תכניות ולמנוע מן התושב לקיים את זכותו להתנגד לתוספת זכויות הבנייה, מפני שהתכנית אינה מגדירה באילו מגרשים ימומשו בעתיד הזכויות האמורות.
החלטת מינהל התכנון להמליץ לשר הפנים לקבוע כי התכנית אינה טעונת אישורו לא הביאה בחשבון את הפגיעה האפשרית בזכותו המהותית של הציבור להתנגד לתכנית עקב אי-ידיעה על אילו בניינים תחול התכנית.
הקמת מלון במתחם הבורסה
הוועדה המקומית אישרה ביוני 2007 בקשה לבניית תוספת של חמש קומות לבניין קיים של חמש קומות באזור הבורסה ולתוספת שטח בנייה של 820 מ"ר, אף שהיה בכך משום סטייה ניכרת מן התכניות שחלו באותה עת על המגרש. עוד אישרה הוועדה לעשות בבניין שימוש חורג מתעשייה מיוחדת (המתירה גם משרדים) לבית מלון למשך עשר שנים, ובכך אפשרה קביעת עובדות מוגמרות בשלב הרישוי - הקמת בניין שייעודו בית מלון, במקום לשנות את ייעוד הקרקע למלונאות במסגרת אישור תכנית בסמכות ועדה מחוזית. ביולי 2008 נתנה הוועדה היתר בנייה בהתאם לבקשה.
במאי 2008, כשנה לאחר שאישרה את הבקשה להיתר בנייה, אישרה הוועדה המקומית תכנית מתאר מקומית רג/מק/1422, שהתירה תוספת חמש קומות לבניין הקיים בן חמש קומות באזור הבורסה. שטח הבנייה לפי הזכויות שהקנתה אותה תכנית היה 770 מ"ר שלא כדין, מאחר שאי-אפשר היה לכלול אותם בשטחי התכנית. בדברי ההסבר לתכנית נכתב כי הדבר נועד לאפשר את ניצול כל זכויות הבנייה במקום. אולם מאחר שזכויות בנייה של 770 מ"ר שעליהן מבוססות תוספת של חלק מחמש הקומות - הן שלא כדין, נשמט היסוד לאישור התכנית.
הקמת בניין מגורים בשדרות הילד
בשנים 2005-2007 דנה הוועדה המקומית בבקשה להיתר להקמת בניין בשדרות הילד, ובפברואר 2007 היא אישרה את הבקשה. הוועדה נתנה שני היתרי בנייה, במאי 2007 ובאוגוסט 2008, שלפיהם הותר להוסיף לבניין שלוש קומות ושטח בנייה של 146 מ"ר, אף שהדבר הוא בבחינת סטייה ניכרת מן התכניות החלות על המגרש.
בדצמבר 2006 אישרה הוועדה המקומית תכנית מפורטת רג/מק/1387 להגדלת מספר יחידות הדיור בבניין בשדרות הילד. הוועדה המקומית אישרה את התכנית הכוללת כאמור שטחי בנייה של 146 מ"ר ושלוש קומות, שלא כדין, מאחר שאי-אפשר היה לכלול אותם בתכנית. מאחר שאישור תוספת יחידות הדיור הסתמך במידה רבה על השטחים הבלתי חוקיים כאמור, נשמט היסוד לאישור התכנית.
תוספת דירות וקומות בבניין המשתלה ברחוב נתן
בנובמבר 2006 נתנה הוועדה המקומית היתר בנייה להקמת מגדל מגורים ברחוב נתן (הידוע כבניין המשתלה) הכולל גם שתי דירות מדרון, שלא לפי תכניות החלות על המגרש.
בדצמבר 2008 קיבלה תוקף תכנית מתאר מפורטת רג/מק/1223/א, הכוללת תוספת של שלוש קומות ושש דירות בבניין המשתלה ברחוב נתן. הוועדה המקומית אישרה את התכנית שבמסגרתה נכללו שלא כדין 213 מ"ר - שטחן של שתי דירות מדרון, שטח שאין בסמכות הוועדה המקומית לאשר.
הקמת בניין מגורים ברחוב הבילויים
במאי 2008 קיבלה תוקף תכנית מפורטת רג/מק/1394, הכוללת תוספת של יחידות דיור בבניין ברחוב הבילויים. הוועדה המקומית אישרה את התכנית שבה נכללו תוספת שטח בנייה של 127 מ"ר (שהם 16% בנייה) ותוספת של שתי קומות שלא כדין.
היתרים
בשנים 2009-2006 נתנה הוועדה המקומית 13 היתרי בנייה לבניינים, הכוללים מתן הקלות המאפשרות הגדלה שלא כדין של 5% או 2.5% בשטח הבנייה של כל אחד מהבניינים. תוספת שטחים אלו היא סטייה ניכרת מהתכנית החלה על הקרקע על פי סעיף 151(ב) לחוק, מאחר שבשנת 2005 הופקדה תכנית רג/340/ג/15 "מחסנים דירתיים" (להלן תכנית המחסנים) שהוסיפה שטחים באזורי המגורים ברמת גן.
הוועדה המקומית נתנה ממרס 2006 19 היתרים לבניית דירות גג שלא כדין, וחלקם אף ניתנו בסטייה ניכרת מהתכניות החלות על הקרקע.
בדיקת הבקשות להיתרים על ידי מהנדס הוועדה
מהנדס הוועדה לא מילא את חובתו להתריע לפני הוועדה המקומית כי אישור הבקשות להיתרים האמורים על ידי ועדת המשנה ורשות הרישוי הם סטייה ניכרת מהתכניות, אף כי הוא נדרש לעשות כן לפי האמור בתקנות התכנון והבניה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות), התש"ל-1970.
בדיקת התכניות על ידי לשכת התכנון המחוזית
בדיקת תכנית והקביעה אם היא טעונת אישור שר הפנים על פי סעיף 109 לחוק הן אמצעי בקרה שמטרתו להבטיח שהתכניות יעלו בקנה אחד עם החוק, עם התקנות ועם התכניות החלות על המקרקעין. נמצא כי לשכת התכנון המחוזית לא העלתה
בבדיקתה כי שלוש מהתכניות (התכניות לבניית המלון במתחם הבורסה, הבניין בשדרות הילד והבניין ברחוב נתן) כללו זכויות בנייה - הוספה של שטחי בנייה ושל קומות - שאינן מותרות על פי התכניות התקפות.
סיכום והמלצות
הממצאים שהועלו בדוח זה מלמדים כי בעקבות אישור תכניות בסמכות ועדה מקומית ומתן היתרים שלא כדין נבנו בניינים בסטייה מהתכניות החלות על המקרקעין. עוד מלמדים הממצאים כי מהנדס הוועדה האמור לשמש שומר הסף כשל במילוי תפקידו. פעילותם האמורה של הוועדה המקומית רמת גן ושל מהנדס הוועדה פגעה בעקרונות של חוקיות ההליך התכנוני, של שקיפותו ושל שיתוף הציבור בהליך זה.
עוד מלמדים הממצאים שעלו בדוח זה כי לשכת התכנון המחוזית לא מילאה את תפקידה בכך שלא בדקה בדקדקנות את התכניות בסמכות הוועדה המקומית.
בהתייחס לממצאים שהועלו על הוועדה המקומית ומשרד הפנים לטפל בנושאים האלה:
1. מן הראוי שהוועדה המקומית והוועדה המחוזית יבחנו מחדש את הסעיפים בתכנית 340/ג/11 שבהם הותרה תוספת של שתי קומות ו-16% בנייה תוך כדי פגיעה בזכות הציבור להשמיע את התנגדותו בנושא.
2. על הוועדה המחוזית ועל לשכת התכנון המחוזית לפקח בדקדקנות על התכניות שתאשר הוועדה המקומית ועל ההיתרים שתיתן כדי לוודא שהיא תפעל בנושא בהתאם לחוק, לתקנות ולתכניות החלות.
3. אם כדי להרחיב את סמכויות הוועדה המקומית בנושא אישור תכניות יתבקש שר הפנים לאשר כי הוועדה המקומית מקיימת באופן מקצועי מערכת תכנון, יהיה על משרד הפנים להתייחס לליקויים המשמעותיים שהועלו בדוח זה בדבר תפקוד הוועדה המקומית ובדבר הכשל בתפקודו של מהנדס הוועדה כשומר סף. על משרד הפנים להתייחס גם לממצאים חמורים שעלו לגבי מהנדס הוועדה בפרק אחר בדוח זה - עסקת מקרקעין במתחם הבורסה ברמת גן - שלפיהם הוא לא דיווח למשרד הפנים כנדרש על תכנית שצפויה להשביח במידה ניכרת את הקרקע נשוא העסקה.