תחום השיפוט של עיריית עפולה (להלן - העירייה) מתפרס על כ-30,000 דונם, והוא נחשב מרחב תכנון מקומי כמשמעותו בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). בסוף שנת 2008 מנתה אוכלוסיית עפולה כ-43,000 תושבים (כ- 13,600 בתי אב). מר אבי אלקבץ מכהן כראש העירייה מאוגוסט 2005.
בסוף שנת 2005 החלה העירייה בתהליך התכנון של מרכז הספורט בשכונת יזרעאל בעפולה עילית (להלן - מרכז הספורט או הפרויקט). שטחו של מרכז הספורט כ-80 דונם, והוא כולל מתקני ספורט לשימושן של הנבחרות העירוניות ומתקני נופש ופנאי הפתוחים לציבור הרחב. עלות הקמתו הסתכמה בכ-30 מיליון ש"ח, והוא התחיל לפעול במאי 2009.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-יולי 2009 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיה של העירייה להקמת מרכז הספורט. הביקורת נעשתה במחלקות שונות של העירייה ובהן: מינהל הכספים, מינהל ההנדסה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עפולה (להלן - הוועדה המקומית). בדיקת השלמה נעשתה במינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י).
עוד בדק משרד מבקר המדינה את הליכי הרישוי של עסקים רבי קהל, את הפיקוח עליהם ואת אמצעי האכיפה שנקטה העירייה כלפי אלו שפעלו ללא רישיון. הבדיקה נעשתה במחלקות וביחידות שונות של העירייה ובהם: היחידה לרישוי עסקים, מחלקת איכות הסביבה, מחלקת התברואה, הייעוץ המשפטי, הווטרינר העירוני והוועדה המקומית. בדיקות השלמה נעשו בשירותי הכבאות איגוד ערים אזור יזרעאל (להלן - רשות הכבאות), וכן בלשכת הבריאות הנפתית של משרד הבריאות נפת יזרעאל-עפולה במחוז הצפון (להלן - משרד הבריאות).
עיקרי הממצאים
הקמת מרכז הספורט
תהליך קבלת ההחלטות
תהליך קבלת ההחלטות הקשורות להקמת הפרויקט היה חלקי ולקוי. עיון בפרוטוקולים של דיוני מועצת העירייה מהשנים 2005-2009 העלה כי היא אמנם אישרה מדי פעם הקצאת תקציב בלתי רגיל (להלן - תב"ר) או הגדלת תב"ר לצורך ביצוע חלקים מהפרויקט. ואולם בפני מועצת העירייה לא הובא מלכתחילה מידע על הפרויקט כולו, העלות הכספית הכוללת הכרוכה בהקמתו, מקורות המימון ומשך תקופת הביצוע.
הסדר החכירה עם ממ"י
העירייה הקימה את מרכז הספורט בניגוד לאישור ההקצאה של ממ"י ולפני שמילאה את התנאים שלו להקצאת השטח, לרבות הכנת טבלאות איזון . העירייה גם לא הסדירה עם ממ"י את הקצאת המקרקעין ששימשו להקמתו, לרבות חתימה על הסכם חכירה.
מימון הפרויקט
על פי הפרוגראמה נאמדו הוצאות הפרויקט ב-18.7 מיליון ש"ח, ואולם הוצאות העירייה בפועל הסתכמו בכ-30 מיליון ש"ח - סכום הגבוה בכ-11 מיליון ש"ח (כ-60%) מהאומדן, והדבר עלול להצביע על תכנון חלקי ולקוי.
היתרי בנייה להקמת מרכז הספורט
הוועדה המקומית נתנה במרס 2006 היתר בנייה אחד ללא אישורו וחתימתו של ממ"י, והיתר נוסף בשנת 2008 שאושר ונחתם על ידי ממ"י בדיעבד.
ביצוע הפרויקט
בחירת המתכנן לפרויקט נעשתה בניגוד לכללי מינהל תקין, וההתקשרות וההתחשבנות עמו נעשו עוד לפני חתימת החוזה. העירייה התקשרה עם כמה קבלנים לצורך הקמת הפרויקט, אך חלק מההתקשרויות לא עמדו בדרישות תקנות העיריות (מכרזים) התשמ"ח-1987 (להלן - תקנות המכרזים). חלק מהעבודות נעשו עוד לפני חתימת החוזים וקבלת ההיתר כנדרש; חלק מהחוזים הוגדלו מעבר לשיעור המותר בתקנות המכרזים (עד 50% מהיקף החוזה), בלי שהתקבל מראש אישורה של מועצת העירייה.
באחד המכרזים חילקה העירייה את העבודה בין שני קבלנים אף על פי שהצעתו של אחד הקבלנים הייתה זולה בשיעור ניכר מההצעה השנייה. יצוין כי דווקא הקבלן שהצעתו הייתה יקרה יותר זכה ברוב העבודות.
ניהולו והפעלתו של מרכז הספורט
ביולי 2007 החליטה מועצת העירייה על הקמתה של החברה העירונית לתרבות, נופש וספורט האמורה לנהל את מרכז הספורט. עד מועד סיום הביקורת, למעלה משנתיים לאחר קבלת ההחלטה, טרם השלימה העירייה את ההקמה.
העירייה העבירה את ניהולם של האצטדיון והבריכה למרכז הקהילתי בלי שהסדירה בחוזה את יחסי הגומלין ביניהם.
רישוי עסקים רבי קהל
ביוני 2009 פעלו בעפולה 1,091 עסקים טעוני רישוי, 254 מהם (כ-23%) פעלו ללא רישיון עסק.
בחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, נקבע כי רשות רישוי לא תעניק רישיון לעסק טעון רישוי אלא אם כן ניתן לכך אישור מאת השרים הנוגעים לעניין ושל גורמים אחרים לפי סוג העסק, כמפורט בחוק.
עסקים רבי קהל בבעלות העירייה ובבעלות פרטית פעלו שנים בלי שמילאו אחר דרישות נותני האישורים, ביניהם: היכל תרבות, אולם שמחות ותחנת דלק. נמצא כי העירייה לא אכפה את חוק רישוי עסקים על עסקים אלו, ולרבים מהם לא היה אישור מרשות הכבאות, המשטרה או משרד הבריאות.
ארבע תחנות דלק מתוך 17 תחנות הדלק שבתחום שיפוטה של העירייה פועלות ללא רישיון עסק. אחת מהן קיבלה אישור של רשות הכבאות לשלושה חודשים, ואולם העירייה נתנה לתחנה רישיון עסק לתקופה של שלוש שנים.
ביוני 2009 פעלו ללא רישיון עסק בתחום השיפוט של העירייה 128 עסקי מזון המשרתים את הקהל הרחב.
העירייה לא פעלה לפי פקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש] התשמ"ג-1983, לא קיימה פיקוח כנדרש ולא השתמשה בעניינם בסמכויות האכיפה המוקנות לה בחוק.
סיכום והמלצות
הממצאים שהועלו בביקורת חושפים ליקויים בביצוע פרויקט מרכז הספורט, הן בתהליך קבלת ההחלטות הקשורות לביצועו והן בנוגע להתקשרויות עם הקבלנים. בחלק מהמקרים לא נימקה העירייה את החלטותיה ולא הקפידה למלא אחר ההוראות שבתקנות המכרזים.
על מינהל מקרקעי ישראל המנהל את קרקעות המדינה להבטיח שהעבודות בשטחים שבניהולו ייעשו על פי תכניות שנבחנו ואושרו על ידי מוסדות התכנון המוסמכים. כמו כן עליו להקפיד בשמירת הזכויות במקרקעין שבניהולו.
עסקים רבי קהל פעלו בתחום העירייה בלי שקיבלו רישיון עסק ואישורים ממשרד הבריאות, רשות הכבאות והמשטרה.
יש לראות בחומרה את העובדה שהעירייה עצמה הפעילה עסקים רבי קהל כמו היכל התרבות ומרכז הספורט בלי שקיבלה את אישורן של הרשויות המאשרות. פעילותם של עסקים רבי קהל ללא רישיון עסק עלולה להביא לידי פגיעה בבטיחות הציבור ובבריאותו.
על העירייה להגביר את הפיקוח על עסקים טעוני רישוי, ולפעול ביתר שאת לאכיפת הוראות החוק על עסקים הפועלים ללא רישיון תוך נקיטת כל האמצעים שנקבעו בחוק.