פינוי אשפה הוא אחד השירותים החיוניים שעל רשות מקומית לספק לתושביה. הרשויות המקומיות עוסקות בפינוי כמה סוגי אשפה, ובהם אשפה ביתית, אשפה תעשייתית ואשפת גזם וגרוטאות, המפונה באמצעות משאיות מנוף.
עיריית אור יהודה (להלן - העירייה) התקשרה עם קבלנים פרטיים לצורך קבלת שירותי פינוי אשפה לסוגיה. על פי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), התקשרות העירייה עם קבלן לביצוע עבודה, ובכלל זה עבודה לפינוי אשפה, טעונה מכרז פומבי.
בדצמבר 2008 פרסמה העירייה שלושה מכרזים פומביים לביצוע עבודות לפינוי אשפה מתחום שיפוטה, ובין היתר מכרז לפינוי אשפת גזם וגרוטאות באמצעות משאיות מנוף. במכרז זכתה חברה א (להלן - הקבלן). גם לפני המכרז סיפק הקבלן לעירייה שירותים אלה, על פי חוזים שנחתמו בין הצדדים בעקבות זכייתו במכרז פומבי בשנת 2002.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוגוסט 2009 בדק משרד מבקר המדינה את ההתקשרות בין העירייה ובין הקבלן לביצוע עבודות פינוי גזם וגרוטאות. הבדיקה התמקדה בהליכי המכרז לבחירת הקבלן, בתנאי ההתקשרות עמו וביישום הוראות החוזה. כמו כן נבדקו הפיקוח והבקרה על עבודת הקבלן והתשלומים לקבלן. הבדיקה נעשתה באגף ההנהלה של העירייה, במחלקת התברואה שבאגף לשיפור פני העיר בעירייה (להלן - אגף שפ"ע) ובגזברות.
עיקרי הממצאים
הליכי המכרז
1. בתנאי המכרז לפינוי גזם וגרוטאות נדרשו המציעים לצרף להצעותיהם אישורים ורישיונות שונים, ובין היתר רישיון מוביל לפי חוק שירותי הובלה, התשנ"ז-1997. הקבלן ומציעה נוספת הגישו לוועדת המכרזים של העירייה תצלום של רישיון המוביל שלהם ללא הנספחים לרישיון שבהם מפורטת רשימת כלי הרכב שעליהם חל הרישיון, ולא נמצא שהעירייה דרשה מהם לצרף את הנספחים כנדרש בתנאי הסף של המכרז.
2. אומדן העירייה למכרז לא היה מפורט כנדרש בתקנות העיריות (מכרזים), התשמ"ח-1987, ונרשם בו סכום בלבד, בלי פירוט התחשיב או הנתונים שהאומדן התבסס עליהם. גם במשרדי העירייה לא נמצא מסמך המפרט את אופן חישוב האומדן או את הנתונים שלפיהם הוא חושב, ולכן לא ניתן לדעת מה עלותו של כל אחד ממרכיבי העבודה.
3. על פי חוזה שחתמה העירייה עם יועץ, היה עליו להכין לבדו את האומדן למכרז, והוא אף התחייב שלא לשתף איש במידע הנוגע למכרז. בפועל הוכן האומדן בפגישה משותפת בין היועץ לשלושה בעלי תפקידים בכירים בעירייה. הפגישה התקיימה סמוך למועד האחרון להגשת ההצעות, והאומדן הופקד בתיבת המכרזים מיד בתום מועד זה. מהלך פגישה זו לא תועד.
4. בתנאי הסף של המכרז נדרשו המציעים להיות בעלים או צד להסכם ליסינג של שלוש משאיות מנוף משנת ייצור 2007 ושל שתי משאיות מנוף משנת ייצור 2006. בחוזה שחתמה העירייה עם הקבלן לא נכלל תנאי בנוגע לשנת הייצור של המשאיות, ובפועל הקבלן השתמש גם במשאיות שיוצרו לפני שנת 2006.
5. לפני שוועדת המכרזים קיבלה את החלטתה לא הובאו לפניה מסמכים חשובים, כגון תיק הקבלן בעירייה או מידע שהצטבר בנושא תפקודו של הקבלן בהתקשרויות קודמות של העירייה עמו. על כן ניסיונה של העירייה עם הקבלן לא נכלל בין השיקולים שהביאה בחשבון ועדת המכרזים במסגרת החלטתה בנושא, אף על פי שהיא הייתה רשאית לעשות כן על פי תנאי המכרז. מעיון בתיקי הקבלן במשרדי העירייה עולה כי במשך השנים התקבלו תלונות על טיב עבודתו, וכי לעירייה היו השגות על סדרי עבודתו ועל איכותה. אילו עיינה ועדת המכרזים במסמכים שנמצאו בידי העירייה אשר ניתן היה ללמוד מהם על טיב עבודתו של הקבלן, אפשר שהייתה לכך השפעה על החלטתה.
החוזה וביצועו
1. בפברואר 2009 חתמה העירייה עם הקבלן על חוזה לביצוע עבודות פינוי גזם וגרוטאות (להלן - החוזה). בחוזה נמצאו שיבושים וליקויים המלמדים על רשלנות בעריכתו. מקצת הליקויים טכניים ומקצתם מהותיים ועלולים לעורר קושי ביישום הוראות החוזה.
2. הקבלן לא קיים את התחייבויותיו על פי החוזה, לעתים עד כדי הפרתו היסודית, ואף על פי כן לא עמדה העירייה על תיקון ההפרות במועד או על מימוש הסעדים בגין הפרת חוזה העומדים לרשותה. להלן דוגמאות לסעיפים בחוזה שהעירייה לא עמדה על מימושם:
(א) העירייה לא הקפידה על כך שהקבלן יקים במשרדיה תחנה למעקב אחר מסלול הנסיעה של משאיותיו כדי לוודא שהן אינן אוספות אשפה ממקומות אחרים מחוץ לעיר, אף שבחוזה נקבע שעל הקבלן לעשות כן.
(ב) העירייה לא עמדה על כך שהקבלן יגיש לה רשימה שמית של עובדיו ויקבל מאגף הביטחון בעירייה אישור להעסקתם כנדרש בחוזה. כמו כן היא לא עמדה על כך שהוא יגיש לה תצלומים של רישיונותיהם של כל כלי הרכב שהוא משתמש בהם לפינוי אשפה בתחום השיפוט של העירייה.
(ג) העירייה לא מנעה מהקבלן, במשך כשנה, להעסיק חברה בבעלות קרוב משפחתו כקבלן משנה לביצוע העבודות נשוא המכרז, וזאת בלא שקיבל את הסכמתה לכך בכתב ומראש כנדרש בחוזה.
הפיקוח והבקרה על עבודת הקבלן
1. הפיקוח והבקרה של העירייה על עבודת הקבלן בכל תחום שיפוטה של העירייה בוצעו בידי שני מפקחים, מנהל התברואה ועובד אחר. במוקד העירייה התקבלו תלונות של תושבים על מטרדים בשל אי-פינוי גזם וגרוטאות, לעתים במשך שבועות ואף חודשים. העירייה לא גיבשה נוהל המסדיר את דרכי הפיקוח על אופן ביצוע עבודת הקבלן ועל איכותה ואת אופן הטיפול בממצאים שהועלו.
2. העירייה לא בדקה את המשאיות של הקבלן שפינו את האשפה לאתר חירייה קודם צאתן לאתר כדי לוודא שבעת יציאתן מתחום שיפוטה תכולתן מלאה באופן שאינו מאפשר להן לאסוף אשפה של גורם מחוץ לעירייה בדרכן לאתר.
3. העירייה לא השתמשה ביעילות בדוחות הכניסה של משאיות הקבלן לאתר חירייה; במקרים של אי-התאמה בין הנתונים הכלולים בדוחות הללו ובין הרישומים בשוברי הכניסה לאתר שהנפיקה העירייה לכלי הרכב של הקבלן קודם צאתם לאתר, לא המשיכה העירייה לברר את סיבת אי-ההתאמה, אף שהדבר עשוי היה ללמד על חיוב העירייה בתשלום לאתר בגין אשפה שאינה שלה.
סיכום והמלצות
ממצאי הביקורת מלמדים על ליקויים בתפקודה של העירייה בשלבי ההתקשרות עם הקבלן לפינוי גזם וגרוטאות. הליקויים נוגעים בעיקר לתקינות הליכי המכרז לבחירת הקבלן, לתנאי חוזה ההתקשרות עמו, לתקצוב ההתחייבות הכרוכה בהתקשרות עמו, ליישום הוראות החוזה בין הצדדים ולאכיפת התחייבויות הקבלן לפי החוזה. בשל מחדליה קודם להתקשרות עם הקבלן ובמהלכה קיבלה העירייה מן הקבלן שירות ברמה שאינה תואמת את דרישות המכרז שפרסמה ואת המוסכם בין הצדדים.
נוכח הפרת התחייבויותיו של הקבלן על פי החוזה אשר היה בה כדי להשפיע על טיב השירות לציבור, היה על העירייה לנקוט אמצעים העומדים לרשותה לאכיפת ביצוע התחייבויותיו ולחלופין לשקול להפסיק את ההתקשרות עמו.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות שנקטה העירייה, בעקבות הביקורת, לאכיפת התחייבויותיו החוזיות של הקבלן. עם זאת, על העירייה לעמוד על כך שהקבלן ימלא את כל ההתחייבויות שקיבל עליו על פי החוזה, ובין היתר עליה לקבל את רישיונותיהם של כל כלי הרכב שהקבלן מפעיל בשירותה, את פרטיהם של עובדי הקבלן המועסקים בשירותה ואת אישור קצין הביטחון של העירייה להעסקתם. הדבר נדרש כדי להבטיח שהשירות שהקבלן מספק לה ימלא את צרכיה ואת דרישותיה, וכדי שקופת העירייה ורמת השירות לתושבים לא ייפגעו.