"גן המלך" הוא שמו העברי של מתחם ששטחו כ-45 דונם, הנמצא כחצי קילומטר מדרום לעיר העתיקה בירושלים, בין תל "עיר דוד" לכפר סִלוואן, הוא כפר השילוח . גורמים מקצועיים בתחומי התכנון והארכאולוגיה מייחסים למתחם "גן המלך" (להלן גם - המתחם) חשיבות ארכאולוגית וערך סביבתי ונופי.
ביוני 2008 ביקשה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת (להלן - הוועדה) ממשרד מבקר המדינה להכין חוות דעת בנושא אכיפת חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק), במתחם "גן המלך". הוועדה דנה בנושא נוכח תלונות שקיבלה, ולפיהן עיריית ירושלים (להלן - העירייה) אינה ממלאת לכאורה את תפקידה הקבוע בחוק, לאכוף את הוראות החוק במתחם ולנקוט אמצעים נגד מי שביצעו בו עברות בנייה.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-אפריל 2009 בדק משרד מבקר המדינה את היקף עברות הבנייה במתחם "גן המלך" ואת הפעולות שנקטה העירייה לאכיפתו של חוק התכנון והבנייה במתחם. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים - בלשכת התכנון המחוזית של מחוז ירושלים וביחידת הממונה על הפיקוח על הבנייה במחוז ירושלים, ברשות העתיקות ובמחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה.
עיקרי הממצאים
מתחם "גן המלך" נכלל בשטח שהתווסף לתחום השיפוט של עיריית ירושלים ביוני 1967, וחלות עליו הוראותיה של תכנית מתאר מקומית עמ/9 לעיר העתיקה ולסביבתה שאושרה למתן תוקף בשנת 1977 (להלן - התכנית). מטרות התכנית הן, בין היתר, שמירה על נוף טבעי ועירוני ושמירה על האתרים הארכאולוגיים שבשטח התכנית, ולכן נקבעו בה הגבלות על היקף הבנייה המותר בעיר העתיקה ובסביבותיה. על פי התכנית, יועד המתחם להיות שטח ציבורי פתוח שהבנייה בו אסורה.
היקף העברות במתחם ופעולות האכיפה
פעולות האכיפה של העירייה במתחם החלו בשנת 1995, כשכבר היו בו כ-30 מבנים בלתי חוקיים שנבנו בעשרים השנים הקודמות. בשנת 2004 אותרו במתחם כ-80 מבנים בלתי חוקיים, רובם מבנים למגורים; העירייה נקטה הליכים נגד 43 מבנים, ומהם נהרסו כעשרה מבנים, אולם במשך השנים נבנו מבנים חדשים תחתיהם.
מכאן שעד שנת 2004 לא פעלה העירייה בנחישות מספקת כנגד הבנייה הבלתי חוקית במתחם ולא הצליחה לבלום אותה בשלביה הראשונים. יתרה מזו, לאחר שהעירייה פעלה להריסת חלק מהמבנים במתחם, היא לא מנעה הקמת מבנים חדשים תחתיהם.
בשנת 2004 הגבירה העירייה את פעולות האכיפה במתחם, ונמצא כי בשנים 2004-2009 היא נקטה הליכים שונים בעניין רוב העברות שאותרו במתחם ובהם פעולות פיקוח והגשת כתבי אישום. עם זאת, פעולותיה לא הביאו להשגת תכלית התכנון - מילוי ייעודו של המתחם כשטח פתוח.
נמצא כי ההליכים המשפטיים נגד עוברי עברות הבנייה ב"גן המלך" נמשכים שנים מספר. אף שחלק ניכר מההליכים המשפטיים החלו בשנים 1998-2004 - רובם טרם הגיעו למיצוי. במקרים לא מעטים הסכימה התביעה העירונית לדחיות ממושכות בביצוע צווי הריסה, ובסופו של דבר לא בוצעו צווים אלה על ידי הנאשמים.
הוועדה המחוזית של מחוז ירושלים (להלן - הוועדה המחוזית) לא הפעילה את סמכותה לאכיפת החוק במתחם, כיוון שהממונה על הפיקוח סבר כי פעולות העירייה במתחם לא הצריכו את התערבותו.
נוסף על כך המתחם הוא חלק מאתר עתיקות מוכרז, ועל כן חלות על הבנייה בו מגבלות נוספות על אלה שמפורטות בחוק התכנון והבנייה. רשות העתיקות כמעט לא הפעילה את סמכויותיה בנוגע לרוב המבנים הבלתי חוקיים במתחם, על אף הערך הארכאולוגי שהיא מייחסת לו.
במועד סיום הביקורת, אפריל 2009, נמצאו במתחם כ-130 מבנים לא חוקיים. רובם המכריע מבני מגורים קשיחים בני קומה עד שתי קומות, ומקצתם עבודות גידור או סככות. כלומר על אף המשאבים המושקעים בהליך האכיפה על שלביו, מבנים בלתי חוקיים רבים עומדים על תלם, לעתים גם לאחר שהוצא נגדם צו הריסה.
מהאמור לעיל עולה כי הריסת מבנים היא אמצעי אכיפה מוגבל, שבחלוף השנים קשה ליישמו מהבחינה המשפטית ומבחינות אחרות. על כן יש צורך לשלב באכיפה מגוון אמצעים שיאפשרו לסכל את הבנייה הבלתי חוקית בעודה באִבה ולפעול לעידוד בנייה על פי חוק, בין היתר באמצעות הכנת תכניות בשיתוף הציבור שיש בהן מענה על צורכי הציבור.
הבנייה הבלתי חוקית במתחם היא חלק מתופעה רחבה ומדאיגה של בנייה בלתי חוקית בכל רחבי ירושלים. באזורים רבים בעיר הבנייה אינה נעשית לפי התכניות התקפות, ובמקרים לא מעטים הבנייה הבלתי חוקית מסכלת את אפשרות התכנון של העיר על פי העקרונות שקבעו המתכננים.
הליכים שננקטו במקביל לפעולות האכיפה
לאחר שהעירייה הגבירה את פעולות האכיפה במתחם ובעקבות נכונותם של גורמים בעירייה לבחון תכניות חלופיות למתחם, הכינה קבוצה של תושבים הגרים במתחם תכנית מתאר מפורטת שתאפשר להכשיר את הבנייה בו, ואולם בפברואר 2009 דחתה הוועדה המחוזית את תכניתם.
במועד סיכום הביקורת, יוני 2010, אישרה הוועדה המקומית להעביר לאישורה של הוועדה המחוזית תכנית חדשה שיזמה העירייה החלה על רוב שטח המתחם . לפי תכנית זו יוכשרו רוב המבנים הבלתי חוקיים הכלולים בה והשאר ייהרסו.
סיכום והמלצות
בשנים האחרונות, בעיקר משנת 2004, נקטה העירייה אמצעים אחדים כנגד עוברי עברות הבנייה במתחם "גן המלך", אך היה זה זמן רב לאחר שקמו מרבית המבנים הבלתי חוקיים במתחם. ההליכים המשפטיים בעניין עברות לא מעטות נמשכים זמן רב, ופעולות האכיפה אינן משיגות את מלוא יעדיהן.
הבנייה הבלתי חוקית פוגעת בהשגת תכליותיו של חוק התכנון והבנייה - הסדרת התכנון והבנייה לטובת הפרט ולטובת הכלל. כמו כן לתופעה זו עלולות להיות השפעות שליליות על שמירת ערכי נוף וסביבה ועל ניצולם המושכל של משאבים. הבנייה הבלתי חוקית במתחם "גן המלך" ובירושלים היא חלק מתופעה רחבה של בנייה בלתי חוקית בכל הארץ.
זאת ועוד, בנייה בלתי חוקית עלולה ליצור חיכוכים בין הרשויות לבין התושבים ולהביא לפגיעה בסדר הציבורי ולהשפעות בלתי רצויות נוספות. אשר על כן, טוב יעשו גורמי האכיפה אם יפעלו לבלימת הבנייה הבלתי חוקית בעודה באִבה ובה בעת ינקטו צעדים לעידוד בנייה כחוק ולפי תכניות המתחשבות בצרכיה של כל האוכלוסייה, כגון הכנת תכניות מפורטות שיאפשרו מתן היתרי בנייה תוך שיתוף הציבור בתכנון.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח ההיקף הרחב של הבנייה הבלתי חוקית ברחבי ירושלים ונוכח הזמן הרב שחלף מביצוע עברות רבות, על העירייה, בשיתוף משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, לבחון את סוגיית הבנייה הבלתי חוקית בעיר, לגבש מדיניות סדורה לטיפול בתופעה, להכין תכנית עבודה מפורטת בשיתוף היועץ המשפטי לממשלה ועל דעתו, ולפעול ליישומה.