נבחרי הציבור ברשויות המקומיות - ראש הרשות המקומית, סגניו וחברי המועצה - מכהנים במשרות המקנות להם סמכויות רבות. נבחרי הציבור חבים חובת נאמנות לציבור ונדרשים להתנהגות שהולמת את תפקידם. כדי לשמור על טוהר מידותיהם של נבחרי הציבור ולמנוע פגיעה בתדמית השירות הציבורי, על הנבחרים להימנע מלנצל את מעמדם לטובתם האישית. הגבלות בתחומים שונים הנוגעים לפעילות הנבחרים וכללי התנהגות הנדרשים מהם נקבעו בכמה חוקים ובכללים למניעת ניגוד עניינים של נבחרי הציבור ברשויות המקומיות (להלן - כללים לנבחרי ציבור).
פעולות הביקורת
בשנת 2009 בדק משרד מבקר המדינה היבטים אתיים הנוגעים לכהונת נבחרי ציבור ברשויות מקומיות. הביקורת נעשתה במשרד הפנים, במשרד המשפטים ובשלוש רשויות מקומיות - עיריית גבעתיים, עיריית פתח תקווה והמועצה המקומית ג'סר אל-זרקא.
עיקרי הממצאים
הגשת הצהרות הון על ידי נבחרי ציבור
במאי 2009 בדק משרד מבקר המדינה אם ראשי רשויות מקומיות וסגניהם קיימו את חובתם להגיש הצהרות הון בראשית תקופת כהונתם ובסיומה כנדרש בחוק ראש הרשות המקומית וסגניו (הצהרת הון), התשנ"ד-1993 (להלן - חוק הצהרת הון); נבדקו ראשי רשויות וסגנים שהחלו את כהונתם בשתי תקופות זמן מוגדרות.
1. נמצא כי בתקופות א ו-ב הגישו רק 39% ו-33% מראשי הרשויות המקומיות (בהתאמה) הצהרות הון. באותן תקופות הגישו הצהרות הון רק 18% ו-9% מסגני ראשי הרשויות (בהתאמה). יוצא אפוא כי למעלה מ-60% מראשי הרשויות המקומיות ולמעלה מ-80% מהסגנים לא הגישו הצהרה על הונם הפרטי כנדרש בחוק הצהרת הון.
2. גם הנבחרים שהגישו הצהרות הון לא עמדו בדרישות החוק ורובם הגישו אותן זמן רב לאחר מועד ההגשה שנקבע בחוק. משרד הפנים לא נקט פעולות בסיסיות לקבלת הצהרות הון - יצירת רשימת סגני ראשי רשויות מקומיות ופנייה לנבחרי ציבור שלא הגישו את ההצהרות, ולמעשה התעלם מהעובדה שמאות נבחרי ציבור אינם מקיימים חובתם החוקית בנושא זה.
מניעת ניגוד עניינים של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות
בכללים לנבחרי ציבור נקבע כי תוקם ועדה מייעצת שתדון בפניות הנוגעות לניגוד עניינים ותמסור חוות דעת לגבי מקרים שהובאו לבדיקה (להלן - הוועדה למניעת ניגוד עניינים). בשלוש השנים שקדמו למועד הביקורת נדרשה הוועדה למניעת ניגוד עניינים לתת חוות דעת לגבי 150 פניות. נמצא כי 28% מחוות הדעת ניתנו לאחר יותר מחצי שנה ממועד הפנייה, בהן שמונה פניות שחוות הדעת לגביהן ניתנו לאחר למעלה משנה.
מבדיקה של 14 חוות דעת של הוועדה למניעת ניגוד עניינים עולה כי שתיים מההמלצות יושמו זמן רב לאחר קבלת חוות הדעת בעניינן.
מניעת ניגוד עניינים של חברי ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה
כדי למנוע אפשרות שחבר מועצה, המשמש קבלן בניין ופועל במרחב התכנוני של הרשות המקומית שבה הוא מכהן, יתפקד כחבר ועדת משנה וישתתף בקבלת החלטות שעשויות להשפיע על נושאים הנוגעים לו אישית, נקבע בכללים לנבחרי ציבור כי חבר מועצה כזה לא יהיה חבר בוועדת המשנה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה.
בנתוני פנקס הקבלנים המנוהל בידי רשם הקבלנים לפי חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, התשכ"ט-1969, נמצאו כעשרים שמות של קבלנים שכיהנו באותה עת כחברי מועצה ברשויות מקומיות שונות.
עיסוק נוסף של ראשי רשויות מקומיות
ראש רשות מקומית מנוע מלעסוק בעיסוק נוסף בשכר, וגם לגבי פעילות בהתנדבות ובלא תמורה חלים עליו סייגים וחובת דיווח למשרד הפנים ולמועצת הרשות המקומית. נמצא כי במשרד הפנים התקבלה רק הודעה אחת על פעילות בלא תמורה.
בבדיקת מעורבות 50 ראשי רשויות מקומיות בחברות שאינן חברות עירוניות נמצא כי 13 מהם היו פעילים בחברות בתחומי פעילות שונים - השקעות, מוצרי מתכת, חשמל, טקסטיל, בניין, ייעוץ ועוד. 13 ראשי הרשויות היו דירקטורים ב-30 חברות; בשלוש מהן היו ראשי הרשויות רשומים כמנכ"לים.
מתשובותיהם של ראשי הרשויות למשרד מבקר המדינה הועלה כי 19 מהחברות הללו אינן פעילות זה שנים. ראשי הרשויות שמכהנים בתפקידים בחברות הפעילות הודיעו כי לא קיבלו תמורה מהחברות בתקופת כהונתם. נמצא כי ראשי הרשויות המקומיות הללו לא דיווחו למשרד הפנים ולמועצה על עיסוקיהם הנוספים.
נבחרים הפסולים מלכהן כחברי מועצה
אי-תשלום חובות עבור ארנונה וצריכת מים: בדצמבר 2007 נקבע בפקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות) ובפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] כי מי שחייב חוב סופי בגין ארנונה או צריכת מים עבור שישה חודשים ולא שילם אותו ממועד התשלום של חלקו האחרון של החוב ובמשך תקופה העולה על שנה, פסול מלכהן כחבר מועצה.
מדוחות ביקורת של משרד הפנים ברשויות המקומיות לשנת 2007 עולה כי ל-209 חברי מועצה מ-67 רשויות מקומיות נרשמו חובות בגין אי-תשלום ארנונה, חשבון מים ותשלומים אחרים עבור תקופת זמן של יותר משנה. סכומי החובות היו כ-8.4 מיליון ש"ח. ייתכן שחלק מהחייבים הללו כיהנו כחברי מועצה והיו פסולים לכהונתם. כך, לדוגמה, שבעה מחברי המועצה המקומית ג'סר אל-זרקא צברו עד סוף מרס 2009 חובות גדולים בסך כ-703,000 ש"ח. עם שלושה מהם נעשו הסדרי תשלומים לפירעון חובם למשך שבע, תשע ו-24 שנים, בניגוד להוראות החוק, הקובע תקופה מרבית לפירעון של חובות שלא תעלה על שנתיים. ארבעת חברי המועצה האחרים פסולים לכאורה מלכהן כחברי מועצה.
פושטי רגל ומבצעי עברות שיש עמן קלון: בחוק הרשויות המקומיות (בחירות), התשכ"ה-1965, נקבע, בין היתר, כי פושטי רגל ומבצעי עברות שיש עמן קלון שלא עמדו בתנאים שנקבעו בחוק אינם זכאים להיכלל ברשימת מועמדים לבחירות ולהיבחר כחברי מועצה. בפקודת העיריות ובצו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, נקבע כי מי שלא עמד בתנאים אלה פסול מלכהן כחבר מועצה.
נמצא כי 29 מהמועמדים בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בנובמבר 2008 (להלן - המועמדים) הוכרזו פושטי רגל ולא עמדו בתנאים שנקבעו בחוק. שניים מהם נבחרו בבחירות למועצה והם מכהנים כחברי מועצה, אף שהם פסולים לכאורה לכהונה זו. עוד נמצא כי 44 מהמועמדים נדונו לעונשי מאסר בפועל ולא עמדו בתנאים שנקבעו בחוק. אחד מהמועמדים הללו נבחר לכהן במועצה ביישובו, אף שהוא פסול לכאורה לכהונה זו.
המבקשים להשתתף בבחירות למועצה נדרשים למלא טופס "הסכמה להיות מועמד", הכולל הצהרה ולפיה הם עומדים בתנאים לכך. מהאמור לעיל עולה כי הצהרות 29 המועמדים שהיו פושטי רגל והצהרות 44 המועמדים שנדונו למאסר לא היו נכונות.
טובת הנאה
בשתי עיריות - גבעתיים ופתח תקווה - קיבלו חברי המועצה זכות חניה ללא תשלום במקומות שבהם נדרשים התושבים לשלם תמורתה. לדעת משרד מבקר המדינה, לא היה מקום להעניק לחברי מועצה הטבה גורפת של חניה חינם, כיוון שכך היא ניתנת גם לצורכיהם הפרטיים, שאינם נוגעים למילוי תפקידם.
עברות בנייה של נבחרי ציבור המכהנים בוועדות מקומיות לתכנון ולבנייה
ביולי 2008 פרסם משרד הפנים דוח על ממצאי ביקורת מהשנים 2004-2006 בוועדות מקומיות לתכנון ולבנייה. בחמש מהוועדות המקומיות שנבדקו הועלו ממצאים הנוגעים לעברות בנייה של נבחרי ציבור חברי הוועדות המקומיות (דרום השרון, הגלבוע, מטה יהודה, מרום הגליל ועומר). בבדיקות נמצא כי עשרה נבחרי ציבור - כולם חברים בוועדות משנה לתכנון ולבנייה - פעלו בניגוד להוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965.
סיכום והמלצות
דוח זה כולל ממצאים חמורים של היבטים אתיים שונים בפעילותם של נבחרי ציבור ברשויות המקומיות. על משרד הפנים לפעול לאכיפת הוראות חוק שאינן מיושמות כיום כראוי, אשר נועדו ליצור סייגים כדי למנוע התנהגות לא אתית של נבחרים ולמנוע מאזרחים שפעלו באופן לא אתי להיבחר למועצת רשות מקומית ולכהן בה. על משרד הפנים לבחון דרכים נוספות להגברת הפיקוח על פעולותיהם של הנבחרים ברשויות המקומיות.
הצהרת הון: על משרד הפנים לנקוט פעולות משמעותיות במטרה לאכוף על ראשי הרשויות המקומיות וסגניהם לקיים את הוראות החוק המחייב אותם להצהיר על הונם הפרטי לאחר כניסתם לתפקיד ועם סיום כהונתם. לצורך זה על משרד הפנים, בין היתר, לרכז את הפרטים על כל הסגנים המכהנים ברשויות המקומיות וליידע את כל נבחרי הציבור בדבר חובתם להגיש הצהרת הון בסמוך למועד בחירתם ועם סיום הכהונה.
מניעת ניגוד עניינים: על משרד המשפטים לבחון אילו תשומות נוספות יש להקצות על מנת שהוועדה למניעת ניגוד עניינים תוכל לגבש את חוות דעתה בעניינים המובאים לפניה בסמוך עד כמה שניתן לקבלת הפנייה. ראוי שמשרד הפנים ינחה את היועצים המשפטיים ברשויות המקומיות להביא לידיעת חברי מועצה שמבקשים לכהן כחברים בוועדה שיש לה סמכות מינהלית, כי חלה עליהם חובה להצהיר עם תחילת כהונתם בוועדה שהם אינם מצויים במצב של ניגוד עניינים.
עיסוק נוסף: על ראשי הרשויות המקומיות וסגניהם שחייבים בהגשת הודעה על עיסוק נוסף להגיש לאלתר את ההודעות למשרד הפנים ולמועצת הרשות המקומית. על משרד הפנים להיערך לפעילות הסברתית בנושא זה בקרב ראשי הרשויות המקומיות וסגניהם.
תיקוני חקיקה: החקיקה הנוגעת להגשת הצהרת הון בידי סגני ראשי רשויות מקומיות לא הוחלה על סגני ראשי רשויות באזור יהודה והשומרון. כמו כן החקיקה הנוגעת לעיסוק נוסף של ראשי רשויות מקומיות וסגניהם לא הוחלה על ראשי מועצות אזוריות וסגניהם ולא על ראשי רשויות מקומיות וסגניהם באזור יהודה והשומרון. מן הראוי לבחון את האפשרות להחיל את החקיקה האמורה גם על נבחרי ציבור אלה.
תשלום ארנונה וחשבון מים: בכשליש מהרשויות המקומיות מכהנים חברי מועצה שצברו חובות בגין אי-תשלום ארנונה וחשבון מים ותשלומי חובה אחרים. על הרשויות המקומיות לפעול ללא דיחוי לגביית החובות מנבחרי הציבור.
מועמדים פסולים לכהונה: עשרות מועמדים שהתמודדו במערכת הבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימה בנובמבר 2008 היו פסולים על פי הוראות החוק להתמודדות ולכהונה בגין היותם פושטי רגל או אסירים לשעבר שלא עמדו בתנאי החוק. על משרד הפנים והממונה על הבחירות להפיק אפוא את הלקחים ולהיערך בעתיד לביצוע פעולות אשר יהיה בהן כדי להבטיח כי כלל המתמודדים יעמדו בדרישות החוק.
עברות בנייה: ביצוע עברות בנייה על ידי חברי ועדות מקומיות הוא דבר חמור. בעניין זה יש מקום לבחון את האפשרות לקבוע נורמות מיוחדות אשר יחולו על חברי מועצה המכהנים בוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה.
עיקר האחריות להתנהגות אתית מוטלת על נבחרי הציבור עצמם. כל עוד ראשי רשויות מקומיות, סגניהם וחברי המועצה אינם פועלים לפי הוראות החוק וכללים אתיים מקובלים הם משמשים דוגמה להתנהגות אזרחית לא נאותה לתושבי יישוביהם, ולא עומדת להם הזכות המוסרית לדרוש מהתושבים לציית להוראות החוק. על נבחרי הציבור ברשויות המקומיות לבחון את צעדיהם מעת שהם נבחרים לכהונותיהם ולהקפיד על התנהגות אתית נאותה.
נוכח הממצאים שהועלו ותמונת המצב בתחום האתיקה של נבחרי ציבור ברשויות מקומיות, מן הראוי שמשרד המשפטים בשיתוף משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי יפעלו בהקדם לסיום גיבושם של כללי האתיקה לנבחרי הציבור בשלטון המקומי וליצירת מנגנונים נאותים לאכיפתם.