מבוא
הפיקוח על עסקי הביטוח הוסדר לראשונה בחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשי"א - 1951. חוק זה הוחלף בחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א - 1981. הפיקוח מופקד בידי המפקח על הביטוח, המתמנה על ידי שר האוצר. לפי החוק רשאי שר האוצר (להלן - השר) להתקין תקנות שיסדירו את דרך הניהול העסקים בידי חברות הביטוח, ובין היתר לקבוע בתקנות הוראות בדבר תנאים שבחוזה הביטוח וניסוחם; שיעורי דמי הביטוח שמבטח רשאי לגבות ממבוטחים, לרבות שיעורים מירביים ומזעריים; חובת מבטח להחזיק עתודות ביטוח, ודרכי חישובן; והוראות בדבר דמי העמילות המירבייים שמותר למבטח להחזיק עתודות ביטוח, ודרכי חישובן; והוראות בדבר דמי העמילות המירביים שמותר למבטח לשלם לסוכן ביטוח. כן רשאי השר לקבוע בצו ענפי ביטוח שבהם מבטח לא ינהיג תכנית ביטוח או שינויים בתכנית ביטוח קיימת, אלא אם התיר זאת המפקח. המפקח מוסמך לדרוש מכל המבטח וסוכן כל ידיעה ומסמך הנוגעים לעסקי ביטוח שבטיפולם, לרבות דינים וחשבונות סטטיסטיים ואקטואריים.
עיקר עסקי ביטוח חיים בארץ הן תוכניות צמודות למדד המחירים לצרכן (להלן המדד) ואת המאפיינים של מרבית תכניות אלו הוא, שהמרכיב העיקרי בהן הינו החסכון ולאו דווקא הסיכון (הביטוח). הממשלה מעודדת את ענף ביטוח חיים צמוד בהבטחת תשואה ריאלית (צמודה למדד) בשיעור גבוה יחסית, ובהקלות ממס למבוטחים בתוכניות ביטוח חיים בכלל ובתוכניות ביטוח חיים שאשורו כקופת ביטוח בפרט.
קופות ביטוח שחברות ביטוח חיים מפעילות הן תכניות ביטוח חיים, שאושרו כקופת גמל על פי תקנות מס הכנסה (כללים לאישור ולניהול קופות גמל), התשכ"ד - 1964 (להלן - תקנות מס הכנסה). סמכויות הפיקוח על קופות גמל הם בידי נציב מס הכנסה (להלן - הנציב), והוא רשאי להעבירן לממונה על החסכון שבמשרד האוצר. המפקח על הביטוח והוא גם הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון, ולו אצל הנציב את הסמכויות הפיקוח על קופות גמל, לרבות קופות ביטוח. במסגרת קופות הביטוח התפתחה תכנית לביטוח עובדים שכירים הקרויה ביטוח מנהלים, ולגביה אישרה נציבות מס הכנסה הטבות מיוחדות.
הביקורת בנושא הפיקוח על קופות ביטוח נערכה בחודשים יוני - דצמבר 1982, לסירוגין וממצאי הביקורת הובאו בדו"ח שנתי 33 של מבקר המדינה (עמ' 84 - 90). הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת דנה בממצאי הביקורת בישיבתה ביום 22.6.83 בעקבות הדיון בממצאי הביקורת הגיעה הוועדה לסיכומים ולהצעות.הכנסת אישרה ביום 7.2.84 את סיכומיה והצעותיה של הוועדה, בהחלטה כדקלמן:
1. על המפקח לשפר את מערכת הדיווח מחברות הביטוח והבקרה עליהן, כדי שיהיה בידו לבחון כראוי את תעריפי הביטח שהוא מאשר לחברות הביטוח; את סבירות הוצאותיהן בגין שיווק ותפעול של תכניות ביטוח חיים, ואת סבירות ההוצאות המוכרות מתוכן; לוודא שמצבן הכספי של החברות הוא איתן ויאפשר להן לעמוד בהתחייבותיהן למבוטחים.
(א) על המפקח לקבל מידע בדבר שיעור הרווח בענף בכללותו ובכל חברה בנפרד, וכן בדבר שיעור הרווח לגבי קבוצות של ביטוחים שנעשו בתנאים שונים.
(ב) על המפקח לקבוע כללים אחידים לחישוב עתודות ביטוח חיים.על הכללים אלה להיות נאותים מבחינה אקטואירת, וכן להביא בחשבון את עניין המיסוי על החברה. על המפקח להגיש כללים אלה לוועדה ולמבקר המדינה עד כ"ז באדר ב' התשמ"ד (31.03.84)
2. על המפקח לקבוע גובה מכסימלי לעמלות הסוכנים,על מנוע מתן הקלות למבוטחים בדרך העוקפת את ההקטנה המאושרת של התעריף ולהגיש החלטותיו בנושא זה לוועדה ולמבקר המדינה עד ליום ל' בסיון התשמ"ד (30.6.84)
3. על המפקח על הביטוח ועל נציבות מס הכנסה למנוע את המצב,שבמסגרת ביטוח מנהלים יינתנו הטבות מס שאין ניתנות במסגרות אחרות של ביטוח סוציאלי.על המפקח לפעול לביטול מצב זה, במיוחד נוכח העלות הגבוהה של גיוס החסכון בתכנית ביטוח מנהלים.
4. על הפקח לדווח לוועדה ולמבקר המדינה על יישום החלטות הכנסת עד ליום ל' בסיון התשמ"ד (30.6.84)
המפקח על הביטוח לא דיווח למבקר המדינה על יישום ההחלטות.
בחודשים ספטמבר - דצמבר 1985, לסירוגין,ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב שתכליתה לבדוק אם תוקנו הליקויים שהועלו בדו"ח שנתי 33 ואם יושמו החלטות בכנסת.
המעקב התמקד בנושא ביטוח מנהלים. המעקב העלה, כי הליקויים העיקריים בנושא זה לא תוקנו.
בדצמבר 1985 מינה שר האוצר צוות לבחינת הטבות המס לביטוח מנהלים, בראשות הממונה על הכנסות המדינה, ובהשתתפות הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון, הממונה על השכר ונציב מס הכנסה. על הצוות להמליץ האם,כיצד ומתי לבטל הטבות מס אלו, כולם או חלקן. עד למועד סיום הביקורת, סוף ינואר 1986, לא סיים הצוות את עבודתו.